明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的”，行政不应再 只被当作执行机构的一种职能，它的范围和由成文法规定的执行性机构的职 能的范围并不完全是一致的。他举例说：“美国最高行政官就经常通过行使 其否决权，而对政治职能的行使发生重要的影响”，因此，这两种职能的划 分不等同于两种机构的划分。
二、传统的管理理论的推动作用
　　19 世纪末至 20 世纪初工业领域中的科学管理运动对公共行政学的产生 和发展也有很深远的影响，其代表人物弗雷德里克.w. 泰罗（Frederick W.Taylor）在公共行政学史上是不可缺少的人物。泰罗最先发展了工时研究 和动作研究，其基本思想是：“完成特定任务”均有“一种最好的方式”， 泰罗努力通过减少疲劳、科学的选择、使工人的能力适合工作的需要以及刺 激性的工资制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最高的报酬，从而 最大限度地提高工作效率。泰罗等人还对计划职能和执行职能的划分、职能 管理制的采用和组织结构上的管理控制原理等进行了探讨，泰罗提出管理部 门应承担起他称之为“科学管理原则”的四种新的责任，具体可归结为：1. 用系统的、更为科学的测量方法和管理个人工作要素的方法取代旧有的单凭 经验完成工作的方法；2.对工人的挑选和其后的发展进行科学研究，保证最 理想地安排工人工作；3.为保证充分运用科学原则争取得到工人的合作；4. 合乎逻辑地划分工人和管理部门之间的工作角色和工作职责。早期公共行政 学的理论家们从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发，并把应用 于私营部门中的这些方法运用于公共部门中，以找到一种提高行政效率的最 好方式。泰罗的“作业分解法”后来被行政学者们运用于行政管理研究中， 成为“行政目标分解法”。在公共行政学家当中，伦纳德. D.怀特、卢瑟·古 利克和林德尔·厄威克等人的理论受泰罗著作的影响最大，有的学者认为，
20 世纪 30 年代流行的“行政原理”运动和科学管理运动有直接关系。
　　1916 年，远在大洋彼岸的法国管理学家亨利·法约尔（H. Fayol）出版 了《工业管理和一般管理》一书，对管理（法文的标准译法应为行政管理， 参见第一章）的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影 响的论文《国家的行政管理理论》于 1923 年被译成英文，1939 年被收入《行 政科学论文集》中在美国出版。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包 括六大类活动：1. 技术活动；2.商业活动；3. 财政活动；4.安全活动；5. 会计活动；6.行政管理活动。他认为，在企业组织中，各级人员都程度不同 地具有这六种活动，只不过由于职务高低和企业大小的不同而各有侧重。（行 政）管理活动包含计划、组织、指挥、协调、控制五种职能。法约尔同时提 出并论证了最经常运用的 14 条（行政）管理原则，他认为“用一些已充分确 定的原则加强管理理论是非常有益的，应集中对这些原则进行一般论述”。 这些原则是：1.劳动分工；2.权力和职责；3.纪律；4.命令统一；5.指挥统 一；6. 个人利益服从整体利益；7.报酬；8.集权；9.等级链（权力线）；10. 秩序；11.公平；12.人员任期的稳定；13.首创精神；14.集体精神。法约尔 认为，“我所讲的‘行政管理’一词的意义，包括各种规模和种类的、各种 形式和目的的企业。所有企业都要求计划、组织、指挥、协调和控制，为了 适当地发挥作用，都必须注意同样的普遍原则。人们不再是面对几种行政管 理科学，而是一种。它能同样应用于公私事务”。法约尔的理论对公共行政 学的发展有很深远的影响。
　　
　　这些早期研究者是在美国政府规模和开支水平很小、文官制度改革运动 方兴未艾的情况下著书立说的。他们预见到公共行政学研究的重要性，精辟 地论述了行政学的研究对象和内容及应遵循的一般原则和基本方法，推动其 从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。他们提出的政府的组织和管 理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题，为公共行政学的建立奠定了 基础。
　　
第三节 两次世界大战期间（1917—1945 年）


　　国外的一些公共行政学理论家们把两次世界大战期间公共行政学的发展 方式称为“正统时期”。从其管理思想演变的进程来看，也可以称之为是由 传统的管理理论向行为科学的管理理论发展的转变时期。在此期间，许多国 家正在从一个田园式的农业社会向都市化的工业国家转变。市政管理、交通 运输、公共娱乐、公共卫生、社会安全、文化教育等方面的迅猛变化，使政 府规模、职能和活动范围不断扩大，各国政府在 30 年代的大萧条中应付危机 的各种措施也都推动了公共行政的进一步发展。
1936 年，美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会。
1939 年，美国公共行政学会正式成立，从公共行政实践的角度说明了公共行 政的发展。
　　1926 年和 1927 年，L.D. 怀特和 W.F.威洛比的公共行政学教科书分别问 世，这是公认的最早的两本公共行政学通行的教科书。从某种意义上说，这 两本书的出现意味着公共行政学在学术上作为一门学科的诞生。
　　在此时期，传统的管理理论与行为科学学派的管理理论在自身的发展过 程中直接或间接地影响着公共行政学的发展，一些有影响的管理学家、组织 理论家、心理学家在公共行政学的发展史上同样榜上有名。同时，有一些公 共行政学家则在发展公共行政学的过程中推动了管理学的进一步发展。
一、公共行政学的诞生时期
　　从时间的推算来看，有“社会学之父”之称的德国学者马克斯·韦伯（Max Weber）关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论。韦伯的理论集中表现 在其代表作《社会组织与经济组织理论》（1922 年）一书中，但是，他的著 作直到 1946 年才被译成英文而产生应有的影响。韦伯所说的官僚制组织指的 是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，和现在人 们对“官僚”一词的贬意理解不同。韦伯认为，这种官僚制的组织是效率最 高的组织形式，“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、 活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的 控制，以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚制机构中 将达到最佳的状态”。韦伯对权力和权威进行了区分，他认为，权力是无视 人们反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于 自愿。韦伯详细论述了合理的法定权力的基本范畴，可基本概括为：1.有一 个用各种规定约束官员职责的组织；2.详细规定权限范围；3.等级制原则；
4.进行专门训练使官员行为符合规则；5.行政人员完全和生产资料或管理资 料的所有权分开；6.任职者不能滥用其官员职位；7.以书面形式规定行政法 令、决定和条例；8. 可以用各种不同方法行使法定权力。在这种组织中，各 种职位按照组织目标、职权范围和等级原则严格地进行划分，担任公职成为 一种“职业”，各类人员是被任命的，有人身自由，只服从于他们的非人格 化的官职义务，有固定的薪金和严格的升迁制度，其任用必须经过正式考试 或培训，对其行为有严格的组织纪律和控制。韦怕认为，合法权力有三种纯 粹的形式，即法定权力、传统权力和神授权力，而法定权力是官僚制行政人 员职业的纯粹形式，官僚制的组织结构就是在服从这种法定权力的基础上形 成的。韦伯的官僚制理论是传统管理理论最有影响、最有代表性的学派之美 国公共行政学家 L. D. 怀特（Leonard D. White）1926 年出版的《公共行政

学研究导论》被公认为是第一本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行 政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成。怀特和亨利·法 约尔一样，相信公共行政管理有普遍的适用性和适合于各种组织的原则。怀 特的立论以四种假设为基础：1.行政是一个单独的过程，无论从哪一级行政 的角度来看，其基本特性是大致相同的；2.行政研究应当建立在管理的基础 上，而不应当建立在法律的基础上；3.行政由艺术转变为一门科学的趋势日 益具有重要意义；4.行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。怀 特除强调组织原理、财务行政、行政法规外，还致力于研究招募、解雇、薪 金标准化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题，使人事 行政成为公共行政的要素之一，初步形成了较为完整的公共行政学体系。在 怀特影响下，1934 年创建初级文官考试方法为以后全面地改进人事制度铺平 了道路。
　　继怀特之后，威廉.F.威洛比（William F. Willoughby，通常译为魏劳 毕）的《行政学原理》（1927 年）一书也是美国最早流行的教科书之一。威 洛比范围广泛地撰写了大量公共行政学方面的论文。他认为，公共行政学带 有普遍性，可以运用于所有政府部门。但是他的影响主要体现在预算改革的 论著方面。作为以建立国家一级行政预算制度为目标的塔夫脱委员会的成 员，他参与起草了 1921 年美国预算与会计法。威洛比对当时美国各州的预算 改革运动发表了重要论述，他认为，“预算可以及时用于公开表明过去的工 作，现在的条件和未来的目标，准确地分配责任并提供各种进行控制的手 段”。他主张，预算不仅可作为保证行政效率和经济效益的手段，而且可做 为加强立法行为和行政行为联系的手段，因此，他把预算改革做为市政改革、 州政府改革乃至整个行政体制改革的一个重要组成部分。他指出预算改革包 括三种主要思路：1.如何利用预算促进大众控制并做好这种准备；2.如何利 用预算加强立法部门和行政执行部门的合作；3.如何利用预算保证行政效率 和管理效率。这些问题至今仍是公共行政学研究的重要论题之一。
二、传统管理理论的继续发展与转折
　　从年代上讲，玛丽·帕克·福莱待（Mary Parker Follett）属于科学管 理时代，但是她的基本观点不同于传统的管理理论和组织理论，而与人际关 系学派有相通之处。她既把泰罗的许多想法加以概括化，又预测到霍桑研究 者的许多结论，因此有人称其为这两个时代之间的一个联系环节。福莱特在 其主要著作《创造性的经验》（1924 年）一书中集中注意于行政管理中冲突 的研究并提出三种处理冲突的方法：1.一方获胜并支配另一方；2.顺应和妥 协；3.通过寻找共同点“相互结合”。福莱特还对权力和权威的区别进行了 研究，认为权威更多地是与个人的专门知识有关，而不是同等级制的组织结 构中正式委托权力相关。她试图用“共享的权力”来代替“统治的权力”， 用“共同行动”来代替同意和强制。她认为，人是怨恨受管制的，越管制就 越可能出现一种跟管制相对立的模式；把权威转向知识就可以避免个人之间 的冲突；良好的人际关系的实质就是创造出一种同某人一起工作而不是在某 人之下工作的感觉。她提倡研究人们如何在组织中相互作用，以帮助行政管 理更加关心人，促进行政学与心理学的结合。这些观点对传统的等级制原则 提出了挑战。一些著名的人际关系理论家，如埃尔顿·梅奥、F.J.罗特利斯 伯格、切斯特·巴纳德、约翰·杜威和库尔特·卢因等都把第一个强调人与 人之间的关系和集体决策作为组织分析的要点这一荣誉归于她。
　　
　　曾任哥伦比亚大学公共行政学院院长和美国总统行政管理委员会成员的 卢瑟·古利克（Luther Guiick）与其英国同事林德尔·厄威克（Lyndall Urwick）于 1937 年共同编辑出版的《行政科学论文集》被认为是达到了这一 “正统时期的顶峰”，该书包含了反映当时研究成果的一系列重要论文，“以 极其有说服力和感染力的形式表现了正统的管理理论，成为行政科学达到一 定高度的标志，并在其后很长一段时间内存在着相当大的影响”。古利克在 该论文集由其撰写的论文“组织理论按语”中提出了著名的管理七职能论，
即 POSDCORB，由七种主要职能的首字母拼写而成，这七种主要职能是计划、 组织、人事、指挥、协调、报告和预算。显然，这种分析和法约尔的思想是 一脉相承的。在这篇论文中，古利克还对工作分工、工作协调和组织模式进 行了论述。他提出的方法被许多行政官员作为主要规则运用于实际当中。厄 威克除在该论文集中有自己的两篇论文外，还有一些其他著作。他提出了他 认为适用于一切组织的八项原则：1.目标原则；2.相符原则；3.职责原则；
4.组织阶层原则；5.控制幅度原则；6.专业化原则；7.协调原则；8.明确性 原则。厄威克的主要贡献是综合性的而不是创造性的。有的学者认为，他的 贡献在于建立“管理的语言”，他和古利克一起提供了让管理学家和理论家 们讨论许多年的概念。
切斯特.1.巴纳德（Chester I. Barnard）的管理思想受到霍桑试验的积
极影响，也是处在由传统的管理理论向行为科学的管理理论过渡过程中的一 个有影响的人。他的主要著作是《经理的职能》（1938 年），但其原著使用 的经理一词并不是“manager”，而是“The Executive”，除有总经理的意 思外，兼有行政部门和行政官的意思。巴纳德系统地论述了正式组织、非正 式组织的特性以及二者之间的关系。巴纳德将正式的组织定义为：“将两个 或多个人的力量和活动加以有意识地协调的系统”。他认为，社会的各级组 织都是一个由相互进行协作的人组成的系统，每一系统都包含着三种普遍的 要素：1.协作的意愿；2.共同的目标；3. 信息沟通。他认为非正式的组织是 个人联系和相互作用的集合体及人们相互交往结成的群体，它是模糊的、无 结构的、不定形的。非正式组织有两种重要的影响：1.它形成了某种态度、 理解、习惯、习性和制度；2.它形成了正式组织可在其中出现的条件。巴纳 德论证说，非正式组织使组织更有效率并有助于使组织更有效力。和传统的 管理理论不同，他认为权力并不是上司强加的，而是由雇员给予监督的，即 一切组织的权力均是自下而上的。因此，他提出，权力的行使有两条轨迹， 上级行政官员可以运用他们的正式权力来影响其下属，但在一定条件下，也 要下属接受其影响。他指出，管理者的职能是在组织的需要和雇员的需要之 间保持动态平衡，从而强调了行政协调的重要作用。除此之外，他在发展决 策程序方面也有重要影响。
三、行为科学理论的两次冲击
　　二次大战期间，在公共行政学领域中，可以说是传统的管理理论起主导 作用的时期。效率和经济是这一时期研究的主题，各种研究都是围绕着这一 主题展开的。此时公共行政学己形成较完整的理论体系，其范围包括行政管 理的体制、组织、结构、职能。决策、人事行政、财务行政等各个方面。由 于受传统的管理理论局限性的影响，这一时期的研究偏重于探讨绝对不变的 管理原则、严格的等级制度和非人格化的管理、静态结构和固定程序、以工 作为中心的管理方式、机械的效率和服从。但是，需要指出的是，即使在这
　　
一时期，传统的管理理论已经开始面临行为科学理论上的挑战，并且受到两 次大的冲击。第一次冲击是 1927 年到 1932 年美国哈佛大学教授埃尔顿·梅 奥（E.Mayo）、F.J.罗特利斯伯格等人在芝加哥西方电器公司霍桑工厂所进 行的研究，即著名的霍桑实验。这一研究最初是在传统的管理理论思想指导 下安排的，但其结果推翻了原有的传统的多种假设。霍桑实验证明；1.工人 是“社会人”不是“经济人”；2.金钱不是唯一的激励因素，存在着社会的 心理方面的激励因素；3.除了正式组织之外，非正式组织有非常重要的作用；
4.新型的领导者所需求的不是以工作为中心的技术技能，而是以人为中心的 社会技能。虽然在第二次世界大战前，霍桑实验在实际运用中没有产生充分 的影响，但是它暴露出传统的管理理论的不足之处，促进了对人际关系的更 深刻的研究，奠定了行为科学的理论基础。对传统的管理理论的第二次冲击 来自美国人本主义心理学家 A.H.马斯洛（A.H. Maslow）的需要层次论。这 是提出最旱、影响最大的一种激励理论。马斯洛于 1943 年在“人的激励理论” 一文中首次提出了这一理论，并于 1954 年在其名著《动机与人格》（或译《激 励与人格》）中作了进一步阐述。马斯洛认为人的基本需要按其重要性和发 生的先后次序可以分为生理的需要、安全的需要、归属的需要、自尊的需要 和自我实现的需要五种层次。人们首先必须满足最基本的需要，并且只有在 满足低一层次的需要之后才发展出满足高一层次需要的动机，这种过程是逐 层发展的，并且是不可逆的。按照这种理论，管理者在管理过程中必须把人 的因素做为一种重要因素加以考虑，对人的激励的方法是否得当，直接影响 工作效率和组织效率。这种观点无疑对传统的管理理论提出了挑战。但是， 马斯洛的激励理论最初也没有对管理学和公共行政学领域产生直接影响，它 最初只在心理学界有影响，直到本世纪 60 年代才开始引起管理学界的普遍重 视，广为流传并产生了重大影响。因此，在第二次世界大战期间，行为科学 还处在产生和初步发展的过程中，它对传统的管理理论的冲击直到第二次世 界大战结束后的一段时期中才显露出来并最终形成全面的、占压倒优势的挑
战。

第四节 战后时期（1946—1959 年）


　　第二次世界大战结束后，经济发展和科学技术的进步进入了一个新的时 期，一方面是政府规模、结构、职能、作用进一步扩大，另一方面是行为科 学、计算机科学的发展和系统论、信息论、控制论等新学科的兴起，促进了 公共行政学领域研究的进一步深入，传统的管理理论的局限性越来越明显地 暴露出来，它不仅受到来自行为科学的挑战，而且受到社会系统理论、决策 理论、政策科学等多方面的挑战，因此，有的学者把 20 世纪 40 年代称为批 评与转变的时期，这种批评与转变在 40 年代未成为强有力的学术力量。在此 过程中，公共行政学也呈现出一种多元发展的趋势。
一、对传统的管理理论的批评和新的理论的形成赫伯特。A.西蒙（Herbert
A. Simon）在公共行政学的发展史上具有举足轻重的地位，他本人是美国卡 内基·梅隆大学计算机科学与心理学教授，而且是 1978 年诺贝尔经济学奖的 获得者，他将管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等多种学科的 知识运用于决策理论的研究，使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。 他在公共行政学研究方面最主要的著作是 1946 年在《公共行政评论》杂志上 发表的一篇论文《行政管理格言》和 1947 年出版的著作《行政行为》。在《行 政管理格言》一文中，西蒙对传统的管理理论进行了抨击。他指出，大多数 构成行政管理理论的命题和原则都具有格言的性质，格言虽然便利，但存在 严重缺陷，因为格言几乎都是成对的，以相互矛盾的对偶方式出现。他对古 利克提出的专业化分工、命令统一、控制幅度、按目的、过程、对象和地点 来组织等原则提出了疑问，认为每条原则都存在一个与之相反的原则，因此 在可选择的、同样似乎可行的行政原则之间，会出现一种进退两难的困境。 同时，像专业分工、控制幅度、命令统一等原则也是相互冲突的。在《行政 行为》一书中，西蒙用一章的篇幅重申了上述质疑。他主张研究行政管理的 行为问题，并主要对决策行为进行了研究。用西蒙的话来说：“《行政行为》 一书的写作目的，就是要更好地理解组织中的人的行为，尤其是人的决策过 程。”西蒙的主要观点包括：1.管理就是决策。决策过程和决策行为存在于 一切组织的行政管理过程之中。“任何实践活动，无不包含着‘决策制定过 程’和‘决策执行过程’”。2.研究了决策行为的心理环境，借助于心理学 的研究成果对决策本身和决策过程及程序进行了科学分析。3.与“完全理 性”、“寻求最优”的经济人不同，“行政人”（或译“管理人”）是在“有 限理性”的范围内运用相对简单的经验方法按照“满意原则”挑选决策方案 并进行决策的。4.对程序化决策和非程序化决策进行了区分和分析。5.从决 策的角度，对权威、信息沟通、效率、认同、组织目标和组织系统、信息处 理技术等问题进行了分析和研究。由于决策是一切政府组织和行政管理过程 中的重要活动，西蒙的研究无疑对公共行政学的发展有十分重要的影响。
　　从 1945 年起，约翰·高斯在亚拉巴马大学一系列著名的讲座中详尽阐述 了如何运用生态学的方法研究公共行政学的问题，并于 1947 年出版《公共行 政学之我见》一书，最早把生态学一词引入公共行政学。生态学本是生物学 和植物学中的术语。19 世纪 20 年代，社会学家们将其引入人类生活的研究。 高斯说：“生态学是各种有机体同它们的环境之间的多种关系的集合。”他 认为这种关系不仅同闭门研究行政过程的一般理论的行政学学者有关，而且 也同从事第一线行政活动的实践者有关。他列出了一些影响政府功能消长情
　　
况的因素，如人民、地区、科学技术、社会技术、希望和理想、灾祸以及人 的性格。他认为这些因素可以说明公共政策和行政的某些起因。自觉认识生 态上的这些因素、有助于对行政过程和公共政策的制定进行具体分析，也有 助于行政官员更明智地对待其机构所面临的外部环境的需要和挑战。高斯为 公共行政学的研究开辟了一个新的方向。
1957 年，哈佛大学教授弗雷德·里格斯出版了《比较公共行政模式》，
1961 年又出版了《公共行政生态学》，促进了以生态学方法研究行政管理的 新方向。
　　保罗·亨森·阿普尔比（Paul H. Appleby ）的理论以对政治一行政二 分法的批评著称。他的主要著作有《大民主》（1945 年）、 《政策与管理》
（1949 年）和《民主政府的行政管理与道德》（1952 年）。阿普尔比是美国 新政时期的行政官员，他深信在其担任农业部行政官员的 11 年中，美国公共 行政管理者深深地卷入了拟定和实施公共政策的政治程序中。在《大民主》 一书中，阿普尔比指出，政治介人行政的作用在于防止专横地运用官僚权力。 政治和行政不是分离的，因为官僚通过制定规章、解释法律和确定公民权利 使立法具体化。官僚甚至帮助国会议员起草法律。阿普尔比的论证冲破了政 治和行政之间的传统界线，他的论证基本上结束了关于政治一行政二分法的 争论。阿普尔比在他的著作中还将政府和企业进行了比较，认为政府与企业 不同，“政府就是行政工作”。政府官员的活动受下列因素制约：1.国会意 图和情绪的转移；2.政策实施的司法含义和法院可能做出的反应；3.对公众 和利益集团关心的决定和政策应负的责任；4.被迫和其他政府机构合作与协 调。在公共政策的制定方面，阿普尔比沿袭了玛丽·帕克·福菜特在《新国 家》（1921 年）一书中的论点，主张实行行政多元论的政治决策模式，他的 终极目的是使官僚的必要性和民主价值能够趋于一致。
罗伯特.A.达尔（Robert A. Dahl）1947 年在《公共行政学评论》杂志
上发表了一篇论文《公共行政科学：三个问题》，被认为是这一时期的经典 论著之一。在此论文中，达尔集中探讨了如何才能创建一门公共行政科学的 问题。达尔根据霍桑实验的结果和当时公共行政学研究的新的发展，论述了 古利克、厄威克等人在试图寻找公共行政学的普遍原则时存在的局限性，分 析了创建公共行政科学存在的三个困难，着重强调了研究人的行为和社会环 境对发展公共行政学的重要性，并且倡导更多地研究比较行政学。他的观点 集中体现在该文的结论部分。他最后概括了要建立公共行政科学必须具备的 三个条件：1.清楚地确定规范性价值的地位；2.较充分地认识到公共行政领 域中人的性质，人的行为有 较高的可预测性；3.有一批比较研究，根据这些 研究有可能发现某些超出国界和特殊历史经验的原则和一般原理。
　　德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）自从 1948 年出版《行政国家》一书以 来，在几十年时间内，陆续有多部论著问世，一直对现代公共行政学的研究 有很重要的影响。他在这一时期的另一部重要著作是 1955 年出版的《公共行 政学研究》。在《行政国家》一书中，沃尔多把矛头指向受到传统的管理理 论推崇的“效率准则”，古利克曾说：“效率在行政价值尺度上是第一号公 理，可能是行政管理学赖以建立的基本价值”。沃尔多则不然，他认为，20 世纪 30 年代的理论家们所提出的行政原理和规律来自于经验、常识结论和信 息汇编，没有不可改变的行政管理原则，而且经济和效率的价值，也像用来 决定它们的方法一样狭窄。
　　
　　在《公共行政学研究》一书中，沃尔多从公共行政学的历史发展和研究 现状，集中探讨了如何对之下定义的问题。这是公共行政学研究中一个令人 感兴趣但又令人困扰的问题。因为关于公共行政学的定义，多年来一直众说 纷纭，不仅没有统一的意见，而且存在着许多相互矛盾的见解。沃尔多分析 了所以出现这种现象的原因在于，“公共行政”一词有双重用法，一是标明 和表示知识探索的一个领域、一门学科或一种研究，二是标明和表示一个过 程或一种行为——管理公共事务。这是造成公共行政是科学还是艺术的争论 的一个原因。沃尔多认为，在公共行政问题上，从某些方面和某种关系上来 说，研究的中心要素是人本身，公共行政的许多研究是通过在公共行政中从 事这种行为和过程的人来进行的。根据这种观点，沃尔多对“行政”下了一 个比较明确的定义，即“‘行政，是具有高度理性的人类合作行为”。沃尔 多认为给“公共行政”下定义则比较复杂，它涉及到对“公共”的含义和意 义如何理解的问题，要做到这一点，最富有成效的方法是利用一些已在社会 学、人类学等学科中得到最充分发展的概念。因为在不同的地区、不同的社 会环境和文化历史背景中，对“公共”的理解是不同的。但是，沃尔多认为， 公共行政的中心概念是理性行为，即正确地计划实现特定的期望目标的行 为。和其他公共行政学家一样，沃尔多对公共行政学的定义和限定仍没有得 到普遍的认可，同样成为引起争论的问题。但是，他的研究对推动公共行政 学发展所起的作用却是得到公认的。
美国现代政治学家诺顿.E.朗（Norton E. Long）对公共行政学研究的影
响主要体现在他对行政权力的深刻分析方面。他于 1949 年秋在《公共行政评 论》上发表的论文《权力和行政管理》开宗明义地提出了“行政管理的生命 线就是权力”的命题。他认为，各种行政管理机构由于其所处的政治环境的 影响，都在不断地为政治生存而斗争，官僚们为了维持其组织的生存，竟相 向下属团体、立法机构、执行机构以及一般公众争夺有限的权力源泉。他指 出：“对于产生而又限制权力的各种来源的分析，像合理的预算程序一样要 求进行深谋远虑的行政管理工作。??权力预算规划是实用行政科学中的一 个“基本论题”。“权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和 研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题”。诺顿.E.朗的论点主要是：1. 行政的第一个目标是获得并保持权力，行政结构中的各个层次都涉及到权力 问题；2. 下属官员不能依靠正式的指挥链条得到足够的政治权力去完成自己 的工作，他们必须用自己抓住的权力补充那些来自等级制度的权力来源；3. 各级有自决权的官贝必须对其情境作出估计，分析自己的权力来源并制定出 相应的计划；4.在多元化的社会中，多种多样的政治压力是根据国会和政府 中的各种力量的平衡发生作用的；5.从社会制度的动态发展和相互联系方面 考虑有助于描述并认识行政权力和控制行政行为的问题。诺顿.E.朗的研究提 出了许多在公共行政的权力结构和行政体制方面需要进一步探讨的问题。
二、多元化趋势的进一步发展
和纯学术的研究不同，英国行政理论家 C. 诺斯科特 . 帕金森
（C.Northcote Parkinson）是在对公共行政部门的管理现状进，行统计调查 的基础上进行的。他于 1957 年在《帕金森定律与行政管理中其他问题的研 究》一书中提出了有名的帕金森定律。这条定律可用两句话来说明：1.一名 官员想要增加的是下属而不是对手；2.官员们相互之间制造工作。其基本点 在于说明行政人员数量的增加与工作数量没有关系，并以此揭示官僚组织实

际存在的弊端。帕金森论述说，人们一般有两种认识，一是文职人员总数的 上升必然是所要完成的工作量不断上升的反映，另一是官员数量的倍增必然 使其中的某些人无事可做，或者使所有的官员缩短工作时间，帕金森定律的 结论则不然。他认为，行政人员是按其所辖的工作人员数来看待其地位的， 如果能安置更多的人，这就是成功的可靠表现，即使工作量未增加，甚至工 作量减少时，他们也愿意不断增加所辖的下属人员；但是在任何情况下都不 愿意增加和自己地位相同的人以免增加其仕途上的竞争对手。同时，增加了 人员后并未相应减少各自承担的工作，相反，他们相互之间制造了许多工作， 例如依次传递、修改文件，其中不免要出现许多多余的内容和错误，最后再 一一纠正等等。最后，帕金森以数学形式提出了这条定律：在任何一个实际 上处于和平时期的行政部门中、可以预料其工作人员将按下列公式增加。帕 金森的结论是以对英国海军部和殖民部在一定期间内的任务要求及其官员数 目的实际变化的统计数字为依据的，他揭露出的是政府部门中普遍存在的机 构臃肿、人员膨胀的现象，并且提出了有独到之处的解释，因此在公共行政 学的研究领域中有一定的影响，同时也留下了一个在行政管理的实践中急需 解决的课题。
　　美国心理学家、麻省理工学院教授道格拉斯.M.麦格雷戈（Douglas Murruy Mc Gregor）对管理学和公共行政学的重要影响不仅在于他引起了管 理学界对马斯洛的需要层次论的浓厚兴趣，而且在于他提出的 X 理论和 Y 理 论促进了对人事管理及不同的管理方式的深入研究。麦格雷戈的理论最早见 于他于 1957 年 11 月在《管理学评论》杂志上发表的文章《企业的人性面》。
1960 年，他的重要著作以同样的书名正式出版并引起了广泛的注意。麦
格雷戈用 X 理论来表示传统的管理理论对人的假设。这种假设是：1.一般人 的天性是懒惰的——他想尽可能少干工作；2.缺乏抱负，不喜欢负责任，宁 愿被人领导；3.生来是以自我为中心的，对组织的需要漠不关心；4.在本性 上抵制变革；5.易于上当受骗，不很聪明，容易受到骗子和煽动家的愚弄。 麦格雷戈认为，这种对人的看法是消极的，它导致一种强制性的、严密监督 和严厉控制或放弃管理、宽容放任的管理方式。这种管理方式很少提供创造 性和自我激励的机会，其组织结构是传统的、有严格的等级制的组织结构。 他以马斯洛的需要层次论为基础提出了用 Y 理论表示的创新思想。Y 理论对 人的假设与调理论相反，因此导致的管理方式也有所不同。像权力分散和授 权、工作丰富化、参与管理和咨询性管理等都是麦格雷戈倡导的向正确的管 理方向发展的步骤。麦格雷戈认方，X 理论完全依赖对人的行为的外部控制， 把人当作孩子来对待，而 Y 理论则主要依靠自我控制和自我指挥，把人当作 成熟的人来对待。从实质上说，麦格雷戈探讨的是创造一种健全的组织机构 的方法，以便允许最大限度地发挥人的潜力，这种思想无论是对企业界还是 对公共部门的管理都有重要的影响。
　　查尔斯.E.林德布洛姆（Charles E. Lindblom）是耶鲁大学的经济学家 和长期研究公共政策的学者。
1959 年他在《公共行政评论》杂志上发表的论文《“竭力对付”的科学》
（有的译为“凑合对付”的科学或应付科学）被认为是渐进主义的决策理论 的代表作。经过对政府决策过程的深入研究，林德布洛姆认为存在着两种截 然不同的决策，一种是“理性综合方法”或“根本方法”，一种是“连续有 限比较方法”或“分支方法”，前者是传统的行政学教科书中的方法，后者

则是在政府中做出决策的实际方法。他从五个方面对这两种方法的区别进行 了分析。1.价值目标的选择与所需行为的经验分析是否可截然分开；2.手段 和目的是否可截然分开；3.对一项政策是否可取得一致意见；4.是否对每一 个有关的重要因素都全面综合地加以考虑；5.是否经常大量地依靠理论。林 德布洛姆的看法是倾向于持否定意见的后者。他认为，行政决策实际上包含 五个特征：1.是“渐进的”，总是采取小的步骤逐步去实现目标；2.是不全 面的，不能在既定时间内考虑所有备择方案及其后果；3.是进行连续比较的 一次又一次地制订和修订；4.对各种方案的选择是“满足”标准而不是“最 佳”标准；5.最后的决策是折衷性的。国外一些学者认为，这种渐进主义的 决策方法描述了公共行政中运用得较普遍的决策形式，其作用在于采用一种 “竭力对付”或“应付”的方式，集中于与现有政策稍有不同或在有限方法 上不同的政策，而不是完全重新评价既定政策，讲求实用井简化决策过程。 林德布洛姆的研究对公共政策领域的发展有较大的影响。
　　在战后这段时期内，从总的趋势上看，公共行政学的发展是以对传统的 管理理论的批评为推动力的。由于这种批评往往是和心理学、社会学、经济 学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机科学、运筹学、系统论、 控制论、信息论等各个学科的新的发展交织在一起，因此它所涉及的范围非 常广泛，同时也使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。但是，这种批 评并没有全盘否定传统的管理理论，只不过是提出了新的问题并进行新的探 讨，传统的管理理论仍在公共行政学的教学的、科研的、实践的各种活动中 保持着持久的影响。
从公共行政学的研究内容看，由于受到行为科学及其他学科 的影响，效
率、组织结构、工作程序等等仍然是引起人们重视的问题。但是，许多研究 已经超出了行政过程的结构性和技术性的范围，除了正式的组织形式和权力 结构外，组织已被作为一种包括各种社会和心理因素在内的、其成员之间相 互作用和影响的动态发展的复杂系统，一方面把效率的提高与人的行为的研 究联系起来。另一方面把组织自身及其成员的活动与外界环境因素联系起 来，从而深入并扩大了公共行政学的研究范围。同时，决策和公共政策的制 定，目标冲突、权力斗争、行政管理者的价值判断、激励手段和方法等等也 成为公共行政学研究的基本问题。这种深入的研究要求综合运用多种学科的 知识和概念，从而开辟出许多新的研究领域和课题并使公共行政学的研究呈 现出一种多元的、多方向发展的趋势。

第五节 60 年代以来


　　把 60 年代至今的发展作为一个时期描述是一种最简单、宠统的方法，其 间仍可做进一步的划分。例如，一种有代表性的意见，把每十年的时间划分 为一个时期，认为 60 年代是“科学—技术时代的顶点”，是公共行政学扩大 和发展的时期，系统方法对它有很大的影响。与之相比，70 年代是一个困难 重重的“资源贫乏”或“紧缩”的时代，因而公共行政学研究进入了一个检 查和反向的时期，亦有的学者认为，到 70 年代，公共行政学处于发展的“动 乱时期”，存在着各种各样的观点和争论。80 年代、90 年代继续沿着 70 年 代出现的趋势发展，进入了一个政治上和经济上保守主义重新抬头的时期。 公共行政学的研究与国民经济的发展、政府的发展和运行状况有密切联系，
其 70 年代以来的发展趋势是欧美资本主义国家经济不景气、税收负担沉重、 社会问题严重、现行政府机制的各种弊端加剧的反映。
一、60 年代的研究成果
　　美国公共财政专家艾伦·希克于 1966 年在《公共行政评论》杂志上发表 的一篇论文《通向计划规划预算之路：预算改革的阶段》被认为是关于财务 行政的经典之作。自威廉.F.威洛比论述美国的预算改革运动以来，预算理论 一直是公共行政学研究的主要内容之一。如 V.O.基（V.0.Key，Jr）的《短 缺的一种预算理论》（1940 年）、维恩.B.刘易斯（Verne B. Lewis）的《论 预算理论》（1952 年）、艾伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）的《预 算过程的政治》（1964 年）等等，都对预算问题有深入的研究。艾伦·希克
（Allen Schick）对预算改革的历史进行了权威性的概括并论述了计划规划
预算制的基本概念和原则。他认为任何预算制都有三种明显的职能或过程， 即计划、管理和控制。预算改革的历史可以划分为三个阶段。第一阶段从 1920 年到 1935 年，重点放在发展一种适于控制经费开支的系统上；第二阶段始于 美国新政时期，一直持续到 1950 年，重点强调的是管理，表现在拨款结构上 的改革，管理水平的改进，工作评定的规划等等，第三阶段始于 1960 年，强 调的是计划，致力于将计划和预算联系起来，实行计划规划预算的方法。它 最初是由兰德公司提出来的，1961 年美国国防部最早采用这种方法，约翰逊 总统 1965 年要求各部都予以采用。艾伦·希克认为，凯恩斯强调政府干预经 济行为的宏观经济学、新的决策、信息和技术的发展及系统分析方法的实际 运用推动了计划和预算的过程逐渐趋同，成为影响预算改革的因素。艾伦·希 克此后还发表了一些有重要影响的论文和著作，对联邦预算程序及预算环 境、立法者与预算程序的关系、各种预算方法等等进行了深刻的分析，其本 人对美国预算改革的实践和 1974 年国会预算和扣压控制法的制定和实施也 有一定的影响。
　　耶路撒冷希伯莱大学教授、政策分析家耶赫兹克尔·德罗尔（YehezkeI Dror）是林德布洛姆的渐进主义的决策理论的主要批评者。德罗尔于 1967 年在《公共行政评论》杂志发表的论文《政策分析员：政府机构中的一种新 的职业角色》是一篇有代表性的文章，其后五年内，他又出版了政策科学方 面的多部论著。德罗尔认为，由于微观经济学、福利经济学、定量决策理论 的发展以及运筹学、成本一效益分析、计划规划预算和系统分析等方法的运 用，出现了一种新的职业角色，即政策分析人员，这是在旧的职能的基础上 所形成的一种新的职业。他强调政策分析是一种综合运用多种学科和多种方
　　
法的更高级的知识形式，它的特点在于集中研究公共决策和公共政策的制订 过程，扩大了决策和政策制定的范围。强调创造性的、新的政策备择方案， 广泛运用各种知识、模型和方法，重视对未来的长远预测，所进行的分析是 灵活的和系统的。德罗尔批评渐进主义的决策理论有一个严重缺点，即其可 接受的边际改革不能满足日益发展的政策需要。他认为，政策需要改变时， 决策者也许不得不比渐进方法所期望的更为大胆地发展新事物。当过去的政 策不能解决问题时，政策的渐进变革不会产生重大的、较好的效果，其结果 对决定下一步怎么办也无关紧要。德罗尔提出在所有主要行政机构中都应设 立政策分析人员的职位并让其接近高级的政策制定过程，他们一般以最高行 政长官和直线高级官员的顾问的身份正式行使职责。德罗尔也是最早呼吁创 立一种“政策科学”方法的人之一。
　　彼得.F.德鲁克（Peter F. Drucker）是美国当代最著名的管理学家，被 认为是经验主义的代表人物和现代管理学的创始人，他写有许多著作，广泛 地论述工业社会的本质、企业管理的基本任务和实践经验、目标管理的哲学、 创业精神和创新管理等，其对公共行政学的研究有重要影响的著作主要有《管 理实践》（1954 年）、《有效的管理者》（1966 年）、《管理：任务、责任、 实践》（1974 年）、《管理学导论》（1977 年）、《动乱时代的管理》（1980 年）等。德鲁克在推动“目标管理”概念走向普及实施方面起了 主要的作用。 除对企业管理有创见性的论述外，对公共服务机构的管理也有独到的见解。 德鲁克论述说，公共服务机构在当前社会中日益占有重要地位，是现代社会 的真正发展部门。但是除个别例外，它们的绩效和工作质量并不好，其原因 不在于它们没有像企业那样进行管理、缺乏更好的人才或目标不明确，而在 于它们是靠预算取得拨款的。单纯地追求更多的预算而不考虑如何提高效 率、改进工作也会出现帕金森定律的结果。他认为，企业的绩效可以用利润 来衡量，而公共服务机构不能去追求利润，其绩放不能用利润来衡量，并且 也不能以取得多少预算和人员多少来衡量。公共服务机构的主要目的是服 务，应强调它工作的效果和效益。德鲁克指出：要使服务机构把工作做好，?? 并不需要“伟大人物”，而需要的倒是制度。德鲁克对公共服务机构的特点、 绩效不好的原因、成功的条件及改进方向的论述不仅在理论研究上是有创见 的，而且在实践中也有重要的指导作用。
劳伦斯.J.彼得（LaurenceJ.Peter）和雷蒙德·霍尔（Ray-mond Hull）
1969 年出版的《彼得原理》一书提出了一条与帕金森定律。一样揭露官僚制 组织弊端的原理。该书指出，在任何等级制度的各个层次上都能看到一种普 遍现象，即许多人不胜任他们目前所担负的工作。根据对雇员在等级制度中 晋升方式及其晋升后履职情况的研究，在概括上百个实际案例的基础上，作 者们对彼得原理表述为：“在等级制度中，每一名雇员都趋向于晋升到他所 不能胜任的等级上”。同时他们还进而引出了一条推论：“每一个岗位最终 往往被一个不适合履行其责任的雇员所占据”。彼得原理是对工作效率低下、 领导软弱无力的官僚现象所作的一种解释，按照他的解释，这种现象的原因 在于等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果。他们 在低一级的工作岗位上本来工作得很好，但是在出现职位空缺向上晋升时就 变得不胜任了。彼得认为，应建立一门研究等级制度的新科学-等级制度学， 这门学科无论在公共行政还是在私人行政领域中都将有很大的应用性。
美国政治学和公共行政学教授艾伦·威尔达夫斯基曾任伯克利加利福尼

亚大学公共政策研究学院院长，对预算、决策、政策分析等都有深刻的见解， 他的主要论著有《预算过程的政治》（1964 年）、《计划规划预算制度的营 救政策分析》（1969）年）和《自我评估的组织》（1972 年）等。《预算过 程中的政治》是美国行政学中最常引用的著作之一。威尔达夫斯基在这本书 中提出了被称为政治妥协和政治策略的预算理论。他认为与其说预算是施政 的工具，不如说是全社会决策过程的一部分，在这个过程中，各社会集团、 各级政府、办事机构、管理和制定预算机关、总统、经济顾问团、国会和国 会所属各个委员会等共同决定。“谁在何时、何地、如何得到什么”。各种 各样的参与者扮演着可预见的角色。行政官员要求不断增加预算，甚至采用 虚报的方法，预算机构则想法削减预算，立法人员则是最后的仲裁者。因此 预算涉及到经济的、法律的、政治的、社会的各种因素，其结果主要是受妥 协、策略和交易等考虑所左右。在《计划规划预算制度的营救政策分析》一 文中，威尔达夫斯基对计划规划预算方法提出了批评，认为它威胁了立法者 偏爱的集中预算制，趋向于打破国会委员会的专业化领域，因此在政治上不 能被接受。在政策分析方面，威尔达夫斯基所持的是渐进主义的决策程序的 观点，在围绕行政决策适当模式的持续不断的争论中，对采用渐进性的决策 模式有深刻的论述。
美国政治科学家赫伯特·考夫曼（Herbert Kaufman）继保罗·亨森、诺
顿.E.朗等之后深入探讨了公共行政的权力结构、行政权力与政治权力的关系 等问题。其主要著作有《行政行为研究》（1960 年）、《州和地方政府的政 治与政策》（1963 年）、《组织理论和政治理论》（1964 年）、《行政分权 和政治权力》（1969 年）、《组织变革的限制》（1971 年）、《联邦机构官 员的行政行为》（1981 年）等。在《行政分权与政治权力》一文中，考夫曼 概述了美国政府机构行政史上变革的过程，这些变革主要体现在代议制、政 治中立权限和行政领导地位三个方面，在不同的历史时期分别侧重强调某一 个方面。其结果是一些社会集团提高了影响力，而另一些社会集团则感到受 压抑，要求进行变革，因此，强调某一方面以满足一部分集团的利益的变革 交替地循环着。他认为目前变革的进程要求建立一种代议制的新模式，要求 行政机构更具代表性，因此形成了一种要求分权的趋势，其结果是导致变革 和改组，形成新的冲突和联合。考夫曼在其他文章中对政府机构的变革与改 组进行了更深入的探讨。他指出，改变公共政策、对行政管理、预算、人事 管理、标准操作程序、采购方式、激励制度以及对行政部门进行日常工作的 其他技术方面加以改善，可以提高效率和简化手续，但是，它们与改组相比， 常常显得肤浅、琐碎，没有政治上的价值，“因为改组是大规模地创立新行 政机构，将旧机构重新组合，废弃过时机构并将其职能分配给其他机构，对 现存机构的自主程度加以改变以及诸如此类的结构方面的改变。因此，当改 革家致力于使政府精简，使之更有效率、更少耗费时——使政府处于可控状 态——，他们倾向于走改组的道路。”考夫曼概括出七种改进机构的标准方 案：1.对控制幅度加以限制；2.将有关职能置于统一的指挥之下；3.为行政 人员配备充分的辅助人手；4.授权行政部门公正而自主地改组其所领导的机 构；5.减少某些单位和单位领导人对政治领导人所承担的影响与责任；6.分 散行政权限；7.增加公众对行政管理工作的参与。这些方案之间是有矛盾的， 前四种方案有一种集权的趋势，后三种方案有一种分权的趋势，并且每一种 方案都有优点和缺点。考夫曼认为，和西蒙所说的成对的行政格言一样，改

组方案也是如此，但每对中的两个部分都包含着智慧和真理，改组者的天才 在子能懂得在某个时候应采取哪种“对立与转化”的方式。考夫曼还论述了 改组的效果、方法、领导形式等等，这些研究代表着公共行政学发展的一个 方向。
二、新公共行政学
　　H.乔治.弗雷德里克森（H. George Frederickson）是 70 年代发展起来 的新公共行政学的代表人物之一。
　　1968 年，由叙拉古大学人文科学教授和《公共行政评论》主编德怀特·沃 尔多发起在明罗布鲁克召开了一次青年公共行政学者会议，目的是考虑该领 域将来可能的发展方向。会议结果产生了“新公共行政学”运动，会议记录 汇编为《论新公共行政学：明罗布鲁克观点》一书于 1971 年出版。该学派致 力于把公共行政学的注意力，从传统的关心效率、效果、预算和科学的管理 技术转到关心社会公平上来。传统的公共行政学理论把效率和经济作为两个 基本原则，而新公共行政学赖以建立的原则是社会公平。他们十分注意研究 社会需要、特别是城市生活与暴力的问题，论述价值、道德和组织成员的个 人发展，对道德理论、哲学和行动主义有浓厚兴趣。H.乔治. 弗雷德里克森 被选入《论新公共行政学：明罗布鲁克观点》一书中的论文《论新公共行政 学》明确地表述了新公共行政学的理论和观点。他写这篇论文出于三个目的：
1.为在明罗布鲁克会议上介绍其对新公共学的解释和综合概括；2.说明其解
释和综合概括与范围更为广泛的行政管理的思想和实践的关系；3.解释新公 共行政学和组织理论相互之间的影响和意义。他指出，“新公共行政学把社 会公平加入到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找 出下列两个问题中的任何一个问题的答案：1. 怎样才能利用可利用的资源提 供更多的或更好的服务（效率）？2. 怎样才能花费更少的资金保持服务水平
（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会
公平？”由这个基本点出发，弗雷德里克森明确地论述了新公共行政学所关 心的问题、基本见解和主张、与传统的公共行政学的区别；概述了新公共行 政学在公共组织中普遍存在的分配过程、整合过程、边际交 际过程和社会 情感过程方面各种问题上的新的观点；分析了新公共行政学遇到的反对意 见、所产生的影响、与组织理论的相互影响及它的学术环境。弗雷德里克森 的主要论著还有《社会公平和公共行政》（1974 年）、《新公共行政学沿革》
（1977 年）和《新公共行政学》（1980 年），他于 1977 年成为美国公共行
政学会主席，这表明了他本人及新公共行政学的观点对公共行政学发展的影 响。
三、其他代表性理论
　　弗雷德里克.C.莫舍（Frederick C. Mosher）是一位有长期行 政实践经 验而又从事公共行政学研究的学者，他的主要论著包括《民主与公共服务》
（1968 年）、《短暂社会中的公共服务》（1971 年）、《美国公共行政：过 去、现在和未来》（1975 年）等。在《民主与公共服务》一书中，莫舍提出 了“专业人员国家”的理论。莫舍根据 1960 年的统计资料指出，在所有的“美 国的专业人员、技术人员和类似的”工作人员中，有 36％的人员是由政府直 接雇佣的（间接雇佣的除外）。这一数字说明了行政工作日益专业化的趋势。 莫舍的“专业人员”指的是：1.有合理而且明确的职业范围；2.一般需要受 过高等教育，至少也要取得学士学位；3.能够为该职业团体的成员提供一种

终身职业。专业人员总体上可以分为“一般性专业”和“公共服务性专业” 两大类，其包括的范围非常广泛。莫舍提出了“专业精华”的概念，他们是 “核心”，处于机构的中心部位，控制着关键职位，是领导班子的主要的或 全部的来源，同时也是政府中的基本决策人。“无论是更好，还是更坏—— 或者说是既更好又更坏——总之，我们的政府在很多方面而今是在专家们（包 括科学家们）的掌握之中”。这种专业化的趋势带来了雇佣、晋升、组织形 式、专业教育等一系列变化。在《短暂社会中的公共服务》的论文中，莫舍 主要阐述了两个问题：1.美国的公共行政服务的发展方向；2.如何能够以及 是否应该在公共服务方面有所准备，以满足未来高等教育和公共服务管理系 统可能提出的要求？莫舍广泛探讨了对公共服务和政府的社会要求、社会发 展趋势、公共服务组织、参与管理、分权、专业化及社会趋向和两难境况对 公共组织、公共服务、人事制度和高等院校的含义等各种问题，这些问题对 公共行政学研究的发展都有根重要的意义。
　　戴尔.S.赖特（Dei1 S. Wright）是长期研究美国政府间关系的专家，他 的论文《八十年代政府间的关系：政府间关系的新阶段》（1983 年）是这方 面的代表作。美国是实行联邦制的国家，如何划分中央政府和地方政府之间 的权力，调整二者之间的关系是公共行政学研究的一个重要内容。在这篇文 章中，赖特将美国政府间关系的发展过程划分力六个阶段：冲突阶段（20 世
纪 30 年代以前）（合作阶段（20 世纪 30 年代—50 年代）、集中阶段（20
世纪 40 年代—60 年代）、创造阶段（20 世纪 50 年代—60 年代）、竞争阶 段（20 世纪 60 年代—70 年代）、测算阶段（20 世纪 70 年代—80 年代）。 赖特集中论述了每一个阶段政府间关系的特点和演变并用一些形象的隐喻来 表示它们，分析了每一阶段的主要问题、参与者的观念、政府间关系机制的 变化等等。赖特着重对第六个阶段，即测算阶段进行了论述。他认为这一阶 段遇到的主要是责任性、破产、强制因素、依赖性、联邦作用、公众信任方 面的问题，一些城市陷入的行政危机是这些问题的集中反映，“测算”的基 本含义是指精心计划和定量化的预测，它反映出这一阶段处理政府间关系及 其机制的特点。赖特指出，80 年代是一个国家、州、系地方关的特性和内容 继续受到争论、争议、精心改进或重新规定的时期。里根政府推行的新联邦 制在此方面带来的一系列变化是需要不断进行研究的一个重要方面。
60 年代以来，一方面随着经济和科学技术的迅猛发展，公共行政的范
围、职能、机制、各种制约因素及行政管理的技术性和复杂性不断发展变化， 另一方面由于社会问题、各种冲突、行政危机不断加剧，使公共行政学的研 究继续沿着多元的、多方向的趋势发展，并且在学术研究中充满了各种各样 的争论和分歧。在这一段时期内，公共行政学的研究继续不断开拓新的研究 领域和课题，除传统理论研究的范围之外，在政策分析、系统方法、政府责 任和道德、权力结构、行政体制、政府间关系等方面进行了更深入的研究。 同时，由于对传统理论的一般原则批评的影响和适应社会变革、寻找解决社 会问题良方的需要，公共行政学的研究日益注重于现实并形成了各种对立的 观点和派别，70 年代出现的新公共行政学运动是探讨公共行政学今后应如何 发展的学派之一。在近百年的发展过程中，公共行政学作为一门独立的学科 已经确定了它的地位和所要研究的基本领域，但其理论体系和研究内容仍在 不断的发展变化之中。

第三章 行政组织


　　公共行政学主要研究的是国家行政组织及其如何管理社会公共事务的活 动过程，和任何管理过程一样，它首先涉及到的是主客体关系问题，即谁在 管理、管理什么、如何管理的问题。在此基础上，我们还可以引出一系列的 问题，如在什么条件下管理、如何评价管理效果、如何提高管理效率、管理 的目的和责任是什么，等等。但是，在论述所有这些问题之前，必须先有一 个与历史和现实相一致的逻辑的出发点。行政组织是社会公共事务管理的主 体，是一个现实的研究对象，从对行政组织的认识入手，可以按照内在的连 贯性依次展开对行政职能、行政环境、行政领导、行政手段、行政效率和改 革等一系列问题的论述。本章首先论述有关行政组织的定义、特性、构成要 素等基本概念，介绍几种组织理论的基本观点和发展，然后论述组织的基本 结构和特性，最后论述行政组织的机构和具体类型，从对行政组织的抽象描 述逐步转为越来越具体的论述。
　　
第一节 行政组织的基本概念


　　现代社会是高度组织化的社会，人们在政治、经济、教育、军事、文化 等方面的社会性活动都是通过一定的组织形式完成的。在某种意义上说，管 理过程本身就是一种组织过程。公共事务管理是通过行政组织进行的，行政 组织问题是公共行政学首先要研究的一个重要内容。
一、组织的共同特性
　　组织是人类社会的细胞和特殊标志。人类社会的发展史包含着各种人类 组织由小到大、由少到多、由简到繁的漫长的历史过程。行政组织是人类社 会活动的最古老的组织形式之一，但是发展到今天，它具有与以往不同的许 多新的因素和特点。
　　行政组织是行政活动的主体，和各种各样的组织一样，它是一种有特定 目标、特定结构和特定活动方式的组织实体，因而具有一般组织所具有的共 同特点。在公共行政学研究中，组织常被定义为是“追求一定目标的人的集 合体”或“为了实现共同目标分配工作的任何结构和过程”。这些定义说明：
1.组织是为了实现某种目标有意识地建立起来的；2.组织是人们相互协作的 表现；3.这种协作建立在工作分配或分工的基础上；4.组织有一定的结构和 活动方式。组织规模的大小及其结构的复杂程度随其目标和工作任务而变 化。两个人的协作是一种最简单的组织形式，这种形式有时被称为”二分体”。 在我们周围，常可看到各种规模的组织，如一个球队、一所学校或一家工厂 等等，像政党、军队、政府等则往往是规模很大的社会组织。每一个组织都 是一种社会有机体，它们以广阔的社会为舞台，按照各自的目标和方式独立 地有计划地进行活动，不断同外界进行材料、能源和信息的交换与更新，有 其产生、发展和消亡的活动过程。每一个组织、特别是规模巨大的社会组织 又是一种复杂的社会系统，它们有复杂的结构和功能，有一套内部指挥和内 外沟通机制，其活动建立在管理、技术、结构、社会心理等各种子系统相互 依存、相互作用的基础之上。行政组织也是这样一种复杂的社会有机体和组 织系统。
二、行政组织的定义
　　行政组织是在宪法和法律范围内具体实施社会公共事务管理的正式的组 织实体或组织系统。除具备一般组织的共同特性之外，它还具有下列一些特 性：
（一）政治一行政二重性。在阶级社会中，国家的产生使社会公共事务
管理成为国家的管理职能之一，因此，行政组织并不是单纯为管理社会公共 事务建立起来的，它是国家权力机构的重要组成部分，是统治阶级维护本阶 级利益、巩固其统治地位的工具，这种情况决定了它的阶级性和政治性。从 奴隶社会到现代国家中的形形色色的行政组织其首要目标和主要工作是利用 政权的力量维持社会秩序，强化统治意识和统治地位，即使是其所进行的社 会公共事务管理工作本身也具有这种性质和特点。与此同时，与各种政治组 织、军事组织不同，行政组织不是单纯为政治目的或维持统治的需要建立起 来的，它是履行国家管理职能，负有社会公共事务管理职责的政权组织。它 的活动范围包括经济、科技、教育、文化、邮政、卫生、交通、通讯、环保 等各个方面，涉及到社会每一个成员的物质利益和经济利益，它需要从整个 社会的角度进行计划和协调工作。它的管理活动不仅具有统治的性质，而且

具有服务的性质，随着社会福利和公益事业的发展，这种服务活动的范围越 来越大，质量要求也越来越高。这种情况决定了行政组织的社会性和服务性。 所以，行政组织是一个既有阶级性、政治性，又有社会性、服务性的统一体。
　　（二）社会公共事务管理的具体实施者。行政组织负有社会公共事务管 理的职责，但并非所有负有社会公共事务管理职责的组织都是行政组织。例 如，政党是一种典型的政治组织而非行政组织，但是，没有一个政党会把社 会公共事务管理的职责放在其政治纲领之外；相反，社会公共事务问题常是 其政治纲领和政治活动关注的重要内容之一。军队也是一种典型的政治组 织，它们也并没有完全脱身于社会公共事务之外。在抢险救灾、经济建设、 科技活动或社会公益活动中军队发挥着重要作用。又如立法机关和司法机 关，它们虽然被认为是和行政机关截然不同的政权机构，但并非不具有社会 公共事务管理的职责。立法机关除本身制定、通过一些有关社会公共事务管 理的法律规定外，还经常要讨论审议政府等行政组织提出的此类法规或方 案。司法机关则负有监督行政机关是否依法管理社会公共事务的权力和职 责。与上述组织不同的是，行政组织不仅负有管理社会公共事务的职责，而 且具有行政权，是社会公共事务管理的具体实施或具体执行者，而政党、立 法机关、司法机关等一般则是通过监督或指导行政组织的具体活动履行这方 面的职责的。当然，这种情况并不是绝对的。不少政治组织或立法机关、司 法机关往往以各种形式直接参与社会公共事务管理。但与行政组织相比，这 些职责或活动往往不是其职责或活动的主要部分，行政组织的主要职责和活 动则是具体实施、执行或进行社会公共事务管理。因此，正如伍德罗·威尔 逊所说：“行政机关是政府最明显的部分；它是行动中的政府；它是政府的 执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面”（《行政学研究》，1887 年）。威尔逊所说的政府是包括立法、司法、行政机关在内的广义的概念， 他的论述说明了行政组织作为具体实施者或执行者的显著特点。
（三）在宪法和法律范围内实施管理。在现代社会中，无论是实行“三
权分立”的国家，还是“议行合一”的国家，行政组织都是在宪法和法律范 围内活动的，都是依法行政。在奴隶社会或封建社会的君主专制的国家中， 行政组织是至高无上的王权的化身，其活动不受任何法律的约束，而公共行 政学所研究的行政组织与传统认识中的行政组织的显著区别之一是它的法制 性。由于欧美国家的行政体制是建立在立法、司法、行政机关“三权分立” 的基础之上的，在许多有影响的西方公共行政学家的论述中，这一点尤其明 显。我国的行政体制是建立在“议行合一”的基础上的，按照宪法规定，全 国人民代表大会是最高权力机关，政府等其他中央机关都由它组织产生，都 要执行它制定的法律和作出的决议，而且在执行法律和决议的过程中都要向 它负责，受它监督。无论是哪种情况，行政组织作为具有行政权的具体实施 者或执行者，有其强制性和权威性的一面，但是，它的活动不能超出宪法和 法律规定的范围，它要接受立法机关、司法机关及各种政治组织、社会团体、 社会舆论的检查和监督，依法行政表现出行政组织的“公共行政”的特性。
三、行政组织的构成要素
　　行政组织是按照一定规则和形式严格建立起来的正式组织。行政组织的 构成包括以下八种要素。
　　（一）组织目标。组织目标是一切组织赖以建立和存在的出发点和前提， 一个没有目标的组织，本身就失去了建立和存在的必要。组织目标表明了对
　　
一个组织所要处理的事务、完成的丁作和努力方向的要求。组织目标从执行 的角度可划分为法定目标和操作目标；从任务的角度可划分为工作目标和自 身建设目标；从目标分解的角度可划分为总目标和分目标；从职责关系的角 度可划分为整体目标、部门目标、单位目标和个人目标；从时间角度可划分 为长期目标、中期目标和短期目标，等等。
　　（二）职能范围。职能范围是根据组织目标对行政组织所要完成的工作 任务、职责及其作用的总体规定，它确定了行政组织行使职权的活动和作用 范围，是决定赋予行政组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要 因素和依据。职能范围从其性质的角度考虑可划分为政治职能和行政职能； 从专业领域角度考虑可划分为经济、教育、文化、军事、人事等多种职能； 从管理角度考虑可划分为计划、组织、控制、指挥、协调等职能。一般来说， 组织目标是较为抽象的，而职能范围则是对组织目标的具体体现，因此，明 确确定职能、改变或转变职能往往是行政组织改革或机构改革的重要问题。
　　（三）机构设置。机构设置是根据组织目标、职能范围在行政组织内部 按单位进行分工的结果。如上所述，组织是人们相互协作的表现，这种协作 是建立在工作分配或分工的基础之上的。组织内部的分工首先表现为机构设 置，其次表现为岗位设置。由于组织目标和职能是从纵向和横向两个方面逐 步分解为各个部分或各个层级的，所以机构设置也沿着这两个方面进行。
（四）岗位设置。岗位设置是在机构设置的基础上进一步按个人职责明
确工作分配或分工的结果，它为将组织目标、工作任务、权力和职责具体落 实到个人身上奠定了基础。如果把组织比作一个活的有机体，各种机构则是 它的器官，而岗位是它的最小单位——细胞。
（五）权责关系。权责关系即权力和职责的分配关系，它是行政组织内
部权力分配、指挥系统、运行程序、沟通渠道、各种机构和岗位在组织中的 地位、作用及其内在联系的具体表现，是任何组织井然有序地进行工作的保 证。如果没有明确的权责关系，必然会造成组织内部的失调和混乱。权责关 系的确定是与机构设置和岗位设置一起进行的。
（六）规章制度。规章制度是用正式文件或书面规定的形式明确组织目
标、职能、任务、内部分工、工作程序、权责关系及活动方式的一种手段， 它对组织中的机构和成员有一定强制性的约束力，要求其共同遵守和执行。 有没有规章制度是正式组织与非正式组织的最明显的区别之一；它保证了行 政组织的整体性、连续性、稳定性及其成员的组织性和纪律性。
（七）物质因素。物质因素包括经费、设备、办公场所和用品等行政组
织进行活动所必不可少的条件和资源，它常常以一种实物形态表现出组织的 存在，标志着组织的规模、社会地位和实力。同时，物质因素也是组织完成 各种工作任务、实现各种目标的保证。
　　（八）人员构成。人是组织的生命和灵魂。任何组织都是由人组成的， 组织目标的实现和组织任务的完成都离不开其成员的努力。一个组织，即使 它的物质形态还存在，但是如果没有组织成员，也不成其为一个组织。组织 和其成员是同步发展的。组织素质是其成员素质的整体表现，组织效率是其 成员的工作结果，组织发展是其成员的工作能力、技术水平或工作绩效的提 高。组织成员的工作与活动是与上述七种要素密切相关的。
　　
第二节 组织理论的演变和发展


　　由于组织是社会活动的主体，很早就引起了许多专家和学者的研究兴 趣。组织理论是把各种各样的组织作为一个独立的研究对象加以考察的领 域，研究的是组织的基本特点和共性。组织理论的研究对公共行政学的发展 有很大影响，为进一步研究行政组织奠定了基础。
一、古典组织理论
　　古典组织理论又叫传统的组织理论，产生于 19 世纪末 20 世纪初公共行 政学的早期研究时期。古典组织理论主要可分为科学管理理论、行政管理理 论和官僚制理论三种学派。科学管理理论的主要代表是弗雷德里克·泰罗、 弗兰克·吉尔布雷斯和莉莲·吉尔布雷斯等人。泰罗的研究虽然主要是在工 厂、车间等场所中进行的，但他所强调的“效率”思想及其方法却对行政组 织的研究有很大影响，为了提高效率，他认真探讨了工人的操作方式和工作 程序，提出了“工作定额原理”、“标准化原理”、“计件工资制”等方法。 这些方法本身都突出了管理的重要性。正因为如此，泰罗主张把计划职能同 执行职能分开，并提出将整个管理工作划分为许多较小的管理职能，实行职 能管理。伺时，泰罗还提出了“例外原理”，即高级管理者把例行的一般日 常事务授权给下级管理者去做，自己只保留对政策制定、任免等例外事项（或 重要事项）的决定权和监督权。泰罗的管理思想为组织机构中职能部门的建 立、管理专业化、高层管理者的职能分工、组织效率的提高等等提供了有益 的启示。
行政管理理论有时也被称为一般管理理论，其代表人物主要有亨利·法
约尔、卢瑟·古利克和林德尔·厄威克、詹姆士·D·穆尼和艾伦·C·雷利 等。法约尔和泰罗不同，他更偏重于对高层管理问题进行探讨，在此基础上 提出了管理的五种职能和管理的 14 条原则。古利克的管理七职能论和厄威克 的“适用于一切组织的”八项原则进一步发展了法约尔的思想（参见第二章 “公共行政学的产生和发展”）。穆尼和雷利则在《组织原理》（1939 年） 一书中提出了四种组织原则：协调原则、梯状原则（等级结构）、职能原则
（分工）和参谋一直线原则。行政管理理论主要探讨行政管理的一般职能和
原则及其运用问题，认为运用这些原则会使行政管理者的工作有更高的效 率，深入推动了组织理论的研究。
官僚制理论以马克斯·韦伯为代表。韦伯的理论在第二章中已有所论述。
与行政管理理论不同的是，官僚制理论主要关心的是官僚制组织如何活动， 引起它们活动的原因及其可能会对社会产生什么影响，其研究深入到组织内 部结构、工作程序、运行过程等重要问题。组织效率仍然是引起关注的问题。 韦伯认为，官僚制组织的优点在于它“准确、迅速、清楚、纵列观念、连续、 审慎、统一、严格服从、减少冲突和物资、人力的浪费”。
　　古典组织理论的特点在于把人看作是机器的附属物，强调的是等级、命 令和服从，并且用一种封闭模式的观点来对待组织，忽视了人的因素和环境 的作用，这一点在以后的篇幅中还将进一步论述。
二、新古典组织理论
　　新古典理论的提法是在对早期组织理论进行分析比较的基础上提出来 的。这一派理论的主要代表是玛丽·帕克·福菜特、埃尔顿·梅奥、弗里茨·罗 特利斯伯格和切斯特·巴纳德。正如第二章中论述的那样，这些学者著书立
　　
说的时期正是传统的管理理论或古典组织理论盛行的时期，但是他们却使管 理理论和组织理论的研究开始进入一个新的时期。梅奥和罗特利斯伯格 1927 年到 1932 年所进行的霍桑研究奠定了行为科学的基础，他们是人际关系学说 的先驱者或行为科学的早期代表人物。他们的发现使人的社会、心理因素及 人在组织中的行为与效率的关系成为组织理论的重要内容。福菜特主要的研 究活动时期是在霍桑实验之前，而巴纳德则正是在霍桑实验之后。福莱特的 观点被公认为是联结古典管理理论与行为科学管理理论的纽带。在她所处的 时期中，她是唯一强调管理的心理学和社会学方面的人。她认为，管理是一 个社会过程，组织是一个社会系统。巴纳德也是推动传统的管理理论向行为 科学的管理理论过渡的有影响的人物。他重视组织的社会心理方面，而不是 经济与技术问题。他把组织定义为一种协作系统，研究了非正式组织的存在 及其影响，提出了与韦伯及传统管理学家的合法职位权威论有本质区别的“接 受”的权威论。
　　新古典组织理论是以古典组织理论为基础的，他们承认等级制的存在， 研究权力关系和权威问题，追求组织效率和工作效率的提高，但是他们从社 会心理方面研究了人的因素和行为对组织及效率的影响，把单向服从的权力 关系看作是一种双向协作的关系，并以此为基础探讨新的组织模式和管理方 法，成为传统的管理理论向发展中的行为科学的管理理论过渡的纽带和环 节。
三、人道主义组织理论
　　人道主义组织理论也叫人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学 的理论和研究为主要依据的，它把组织中人的社会心理因素、行为动机、工 作者个人的工作生活质量、激励方法及效果作为研究的主要内容，其主要代 表人物有亚伯拉罕·马斯洛、弗雷德里克·赫茨伯格、道格拉斯·麦格雷戈 等，他们的学说主要集中在 50 年代和 60 年代。如前所述，如果说霍桑实验 是对传统 的管理理论的第一次冲击，马斯洛提出的“需要层次论”则是第二 次最有影响的冲击，它促进了对组织中人的需要和动机以及对管理方法、领 导行为的一系列富有成果的新的研究。工作激励理论是这一时期的主要内 容。例如美国耶鲁大学教授奥德弗 70 年代初在对马斯洛的需要层次论加以修 改的基础上，把人的需要分为生存的需要、关系的需要、成长的需要三个层 次，一般称之为 ERG 理论。与马斯洛严格按由低到高顺序排列并且激励作用 不可逆转的需要层次论不同，奥德弗认为这些需要的激励作用不仅可以越 级，而且是可以逆转的。50 年代初，美国心理学家大卫·麦克利兰提出了成 就需要理论。他认为，在人的生存需要基本得到满足的前提下，人的最主要 的需要主要有三种，即权力的需要、归属的需要和成就的需要。麦克利兰将 成就需要定义为根据适当的标准追求卓越、争取成功的一种内驱力，并且认 为这种需要可以通过训练和教育培养出来。1959 年美国心理学家 F.赫茨伯格 提出的“双因素理论”或“激励—保健理论”，将人的需要与对工作的满意 态度联系起来，进一步探讨了激励的动因及在组织管理方面的新的思路。赫 茨伯格在调查中发现，在职工回答他们何时感到对工作非常满意的时候，他 们倾向于指出与工作内容本身相联系的因素，如工作上的成就感、个人发展 机会、工作责任感、工作本身的挑战性、工作中得到的认可等。这类因素有 可能增加满意程度而不能防止不满意，他将这类因素称为激励因素，也叫做 内容因素或满意因素。在职工回答何时他们感到对工作非常不满意的时候，
　　
他们倾向于指出与工作有关联的、环境条件方面的因素，如公司政策和管理、 技术性监督、薪金、人际关系、工作条件等。这类因素不能增加满意程度， 但可以防止不满意，因而叫作保健因素，也叫关联因素或不满意因素。赫茨 伯格认为这两种因素的作用是严格区分的，调动人的积极性主要应从激励因 素人手。基于人本主义心理学对人的本性和人的因素的认识，美国心理学家 道格拉斯·麦格雷戈于 60 年代提出了 X 理论和 Y 理论，对传统的管理方法和 新的管理方法进行了区分和概括，推动了在组织理论领域中对各种不同的管 理类型、领导行为及其效果的研究。
　　人道主义组织理论与古典组织理论、新古典组织理论既有联系，又有区 别。它们都追求工作效率和组织效率，承认组织的等级制结构、组织内的权 威性和权力关系，但是，人道主义组织理论更注重于与人际关系、工作满意、 工作主活质量、组织的激励措施等有关的社会心理因素的研究。古典组织理 论家们大多认为推动人的积极性的是严格管理、金钱、严厉监督、强制性服 从等外部条件，而人道主义组织理论家们则强调人的高层次需要及内在激励 的作用，因此，他们认为，“满意”的工人是生产能力较高的工人，产生满 意和追求生产率气氛的组织，不是官僚制组织，而是一种鼓励人们民主参预 团体决策的组织，那种具有等级权威结构的庞大正规组织压抑了人们的高层 次需要，组织只有给予人们自我实现或满足高层次需要的机会，才能取得更 高的效率。人道主义组织理论家们多是抽象地研究人的本性和人的行为，没 有将其与组织条件、外部环境、社会制度或生产关系联系起来，因此有很大 的局限性。同时，他们提出的一些命题，像满意的工人是生产能力较高的人、 正式结构限制自我实现需要的满足等等，也受到现代组织理论家们的批判。 但是他们在很多方面弥补了古典组织理论的不足，丰富了组织理论的研究内 容和范围。
四、现代组炽理论
　　现代组织理论只是一种相对的提法，在此仅是对 60 年代以来组织理论的 研究和发展状况的统称。现代组织理论主要可概括出权变组织理论、系统组 织理论、组织开发理论三种类型。
（一）权变组织理论。权变组织理论主要研究组织结构及各种组织特性
与组织的技术条件、环境因素的变量关系。“权变”有“随具体情况而变”、 “依具体情况而定”的意思，这种理论认为不能用单一的组织模式解决所有 组织设计问题，哪一种组织结构或模式最好，只能根据具体的情况来决定， 其主要代表人物有 J.伍德沃德、T.伯恩斯、P.R.劳伦斯和 J.w.洛尔施等。J. 伍德沃德 50 年代在英国所进行的百家公司调查被认为是一种开创性的工 作。她按照技术的复杂性把企业分为三种类型：小批量生产和单件生产、大 批量和成批生产、流程化生产。她发现，组织结构及特性并不与组织规模的 大小或经营效率相联系，而与其采用的工艺技术有密切关系，即是说，工艺 技术不同，相应的组织结构及特性也不同。T.伯恩斯于 60 年代初期提出了关 于组织的机械结构和有机结构的研究成果，他认为，前者适合于相对稳定的 条件，后者则适合于变化的条件，进一步揭示出组织结构及其特性与环境因 素的变量关系。劳伦斯和洛尔施的研究是在 60 年代末进行的，他们通过对处 于不同市场环境中的塑料、食品、集装箱三种行业的高绩效组织的研究，得 出结论说：“高绩效的组织都比其低效的竞争对手更能适应其环境需求。最 成功的组织趋向于既保持分化又保持整合的状态，以便同环境各构成部分的