普布利乌斯

为《独立日报》撰写

第十七篇
（汉密尔顿） 致纽约州人民：
　　另一种异议与我在前一篇论文中已经论述并作了答复的异议性质不同， 也许同样会被用来反对美国个别公民的立法原则。可能说：它会使联邦政府 过于强大，使它能吸收那些可能被认为为了局部目的而适于留给各州的剩余 权力。即使容许任何懂道理的人所需要的那种对权力爱好的最大自由，我承 认我也难以发现委任管理全国政府的人有什么原因要剥夺各州的那些权限。 我觉得一个州内部治安的管理对野心的引诱力是极其微小的。商业、金融、 谈判和战争，对于受那种情感支配的人来说，似乎已包含一切有诱惑力的目 标，而达到那些目标所必需的一切权力，首先就应该交付给全国家的得到委 托的人。审判同一个州的公民之间的私事，监督农业以及其他同样性质的事 务，简言之，凡是宜于由地方立法机关考虑的那些事情，决不能成为全国司 法权渴望关注的事情。因此联邦会议中不可能存在篡夺与它们有关的权力的 倾向，因为行使那些权力的企图既困难又无效；而且由此而据有那些权力， 对于全国政府的尊严、重要性和名声来说，也毫无作用。
为了辩论起见，承认仅是对统治的放肆和渴望就足以产生那种倾向。但
是仍然可以肯定，国家代表的选举团体的理智，或者说几个州的人民的理智 仍会控制这种贪得无厌的欲望，州政府侵犯国家权力总是比全国政府侵犯州 的权力容易得多。证明这个问题，关键在于州政府——如果它们正直而谨慎 地管理其事务的话——通常对人民具有较大程度的影响。这一情况同时也教 导我们，所有联邦制度中都有一种固有的弱点；因而给予它们符合自由原则 的一切力量，在它们的组织内也不会花费过多力气的。
州政府在影响方面所具有的优势，一部分是由于全国政府的结构松弛，
而主要是由于州政府所注意的对象的性质。 众所周知的事实是：人性的情感通常随着对象的距离或散漫情况而减
弱。根据这个原则，一个人对家庭的依附胜于对邻居的依附，对邻居的依附
　　胜于对整个社会的依附。各州人民对他们的地方政府往往比对联邦政府怀有 更强烈的偏袒，除非这一原则的力量为后者的大为优越的管理所破坏。 人心的这个强烈倾向，会在各州管理的对象上得到有力的帮助。
　　各种比较微小的利益，必须由地方政府管理，这些利益会形成许多影响 的溪流，流经社会的每个部分；然而如果不涉及过于冗长乏味的细节来补偿 它可能提供的教诲，这些利益是不能予以详细论述的。
　　有一种特殊的便利属于州政府的职权范围，单是这种便利就足以把这个 问题清楚而满意地加以阐明——我指的是对刑事和民事案件审判的一般管 理。这在所有一切当中是民众服从和依附的最有力、最普遍和最有吸引力的 根源。正是这一点，作为生命和财产的直接可见的保护人，由于其利益和恐 怖经常在众目睽睽之下进行，并管理一切个人利益和个人感觉最敏锐最关心 的日常事件，所以比在任何其他情况下更有助于使人们得到热爱、尊重和崇 敬政府的印象。社会的这个伟大的接合剂，不受其他原因的影响，几乎完全
　　
通过各州政府的渠道自行扩散，它将保证州政府对各自的公民有一种非常明 确的绝对统治权，使它们经常能与联邦的权力完全保持平衡，并且往往是联 邦权力的危险的争夺者。
　　另一方面，全国政府的作用很少直接被公民群众所注意，来自这种作用 的利益，主要将为理论家们所发觉而且得到他们的重视。关于比较一般性的 利益，是不易为人民深切地感觉的，同样，也不易引起一种习惯的义务感和 积极的依附感。
　　有关于这个题目的论述，已被我们所熟悉的一切联邦制度的经验以及同 它们略有类似之处的一切其他制度的经验所证明。
　　虽然古代的封建制度严格说来并非邦联，但它们却有点那种联合的性 质。有一个共同的领袖、酋长或元首，他的权力达于全国；若干分得大片土 地的诸侯或封臣，以及许多下等诸侯或家臣，他们根据对封臣的忠顺或服从 的条件占有和耕种这片土地。每个主要诸侯在他自己的领地之内就是一种君 主。这个情况所产生的结果就是继续不断地反抗君主的权力，大的贵族或主 要领主之间经常发生战争。国家首脑的权力一般过于弱小，不足以维持公共 和平，也不足以保护人民免受直属领主的压迫。欧洲事务的这段时期，历史 学家着重称之为封建无政府时期。
当一个君主是精力旺盛、好战成性、能力高强的人时，他会取得个人的
威信和势力，而这在当时是符合比较正规的权威的目的。但一般说来，贵族 的权力总是超过君主的权力；在很多情况下，君主的统治权完全被剥夺，而 较大的封地就成为独立的侯国或国家。在君主最后胜过诸侯的例子中，其成 功的原因主要在于那些诸侯对其下属暴虐无道。贵族等于君主的敌人和老百 姓的压迫者，因而为两者所畏惧和憎恶，一直到共同的危险和利益使两者联 合起来，对贵族的权力形成致命的打击。如果贵族行事仁厚、公正，维持家 臣和仆从的忠诚，那么他们和君主之间的竞争的结果几乎总会对他们有利， 而且会削弱或颠覆王权。
这并不是一个仅仅根据推论或臆测而得出的论断。在可以引证的实例
中，苏格兰可以作为一个令人信服的例子。很早就引入该国的氏族精神，使 贵族通过亲戚般的联系把自己及其从臣团结在一起，使得贵族统治经常胜过 君主的权力，直到与英国合并以后才制服了它那种强悍的不服管辖的精神， 并把它纳入从属法规之内，那些法规是比较合理和比较有力的民政制度以前 在英国制定的。
邦联中各个政府可以恰当地与封建贵族相比拟；根据上述理由，它们具
有一种对自己有利的优点，所以它们一般会得到人民的信任和善意，有了如 此重要的支持，它们就能有效地反对全国政府的一切侵犯。如果它们不能抵 制全国政府合法而必要的权力，那就好了。类似之处就在于两者都在争夺权 力，以及大部分社会力量集中于某些贮藏的场所，这些力量在某种情况下由 个别人处置，而在另一种情况下，则由政治团体处置。
　　对同过去邦联政府有关的事件的简要回顾，将进一步说明这个重要的原 理；对这个原理不加注意是造成我们政治错误的重大原因，并且把我们的关 切导至错误的方面。这篇回顾将成为以后几篇论文的主题。

普布利乌斯

为《独立日报》撰写

第十八篇
（汉密尔顿、麦迪逊） 致纽约州人民：
　　在古代的许多邦联中，最大的是在安菲替温尼会议之下组成的希腊共和 国联盟，从这个著名组织留传下来的最好的记录看来，它同目前美国诸州的 邦联很有类似之处，而且很有启发性。
　　各成员保持独立的和主权国的性质，在联邦议会中有同等的投票权。这 个议会有全权提议和决定它认为对希腊公共福利必要的任何事项；宣战和进 行战争；作为各成员之间一切争执的最后裁决者；向挑衅的一方课以罚款； 利用邦联的全部力量反对不服从的成员；接收新成员。安菲替温尼会议保护 宗教，保护属于特尔斐寺院的大量资财，它们有权在此处判决居民和求神问 卜者之间的争端。作为进一步提高联邦权力的功效的规定，他们宣誓要互相 防护和保卫各联合的城邦，惩罚违背誓言的人，并向窃取神殿圣物者实行报 复。
在理论上和在名义上，这种权力机构似乎足以满足所有一般性的目的
了。在若干具体例子中，这些权力甚至超过邦联条款中列举的权力。安菲替 温尼会议支配着当时的迷信，那是维持当时政府的主要手段之一；它们有一 种公然宣称的权威，可以对不服从的城邦实施高压政治，并且发誓要在必要 时行使这一权威。
然而，实践与理论有着很大的差别。那些权力就象目前国会的权力一样，
完全由各城邦以政治资格任命的代表来管理，并且以同样的资格行使。于是 邦联逐渐削弱，发生混乱，最后灭亡。比较强大的成员不但不是处于敬畏和 从属地位，而是以次对其他所有成员施行苛政。我们从德摩斯提尼①那里得 知，雅典统治希腊达七十三年。拉栖第梦人随后统治希腊二十九年。其后， 留克特拉战役以后，轮到了忒拜人统治希腊。
根据普鲁塔克所述，往往发生这样的事：最强大的城邦的代表，威胁和
收买弱小城邦的代表；判决总是有利于最强大的一方。 即使在同波斯和马其顿进行危险的防御战争中，各成员也从不齐心协
力，它们或多或少总有几个受到共同敌人的永久欺骗或雇用。对外作战的间
隙中，充满了国内的变动、动乱和屠杀。 对薛西斯②的战争结束以后，似乎是拉栖第梦人要求若干城邦退出邦联，
因为它们的行为不忠实。雅典人发现，根据这一措施，拉栖第梦人失去的党 羽比他们自己要少，从而会使前者成为公众审议的主宰，于是便竭力反对并 且击败这一企图。这段历史同时证明了联合的无能，证明了最强大成员的野 心和嫉妒，以及其他成员的从属和低下的地位。比较小的成员虽然根据自己 制度的理论有权以同样的尊严围绕着共同中心运行，但在实际上它们早已成 了主要恒星的卫星。



① 希腊雄辩家（公元前 384—322）。——译者
② 波斯王（公元前 519—465）。—译者

　　密洛特神父说，如果希腊人的智慧能与他们的勇敢比拟的话，他们就会 从必须更紧密地联合起来的经验中得到教训，并且会利用战胜波斯军队以后 的和平进行这样的改革。代替这种明显政策的是，雅典和斯巴达由于他们获 得的胜利和荣誉而扬扬得意，起初成了竞争者，后来又变成仇敌并且互相危 害对方，其危害情况远比他们从薛西斯那里受到的危害严重。他们相互嫉妒， 相互恐惧、相互仇恨，相互危害，结果进行了著名的伯罗奔尼撒战争；这场 战争结果是挑起战争的雅典人的崩溃和被奴役。
　　作为一个软弱的政府，在不进行战争时常常由于内部不和而动摇，而这 些不和必然引起外来的新祸患。佛西斯人犁翻了属于阿波罗寺院的一些圣 地，安菲替温尼会议根据当时的迷信，向违犯圣规的人课以罚金。佛西斯人 受到雅典和斯巴达的唆使，拒绝服从这个法令。忒拜人和其他城邦一起约定 维护安菲替温尼会议的威信，为被亵渎的神灵报仇。由于忒拜等城邦比较软 弱，而求助于马其顿的腓力，他在私下为这次斗争火上加油。腓力欣然抓住 这个机会来实行他久已打算反对希腊自由的计划。他利用阴谋和贿赂把一些 城邦的著名领袖拉到自己一伙的一边；借助于他们的势力和投票，他加入了 安菲替温尼会议；又通过计谋和武力成了邦联的主人。
　　这就是这个有趣的组织所根据的谎谬原则所造成的结果。有一位希腊命 运的公正评论者说，如果希腊是由一个比较严密的邦联联合起来，并且坚持 团结，那么它就不致于受到马其顿的束缚；并且可能成为罗马推行大规模计 划的障碍。
所谓亚该亚同盟，是另一个能为我们提供宝贵教训的希腊共和国的团
体。
　　这里所说的同盟，要比前面一个例子密切得多，其组织也要高明得多。 因而虽然不能避免同样的灾祸，但决不等于祸有应得。
组成这个同盟的城邦，保留它们的地方管辖权，任用各自的官员，享有
充分的平等。各城邦派议员参加的元老院，有全权决定战争与和平，派遣和 接待大使，订约和结盟，任命元首或所谓行政长官，这位元首指挥城邦的军 队，通过十个议员的提议和赞同，不仅在元老院体会期间管理政府，而且在 开会时还要担负审议各项问题的重任。根据最初的宪法，要有两名行政长官 共同管理；但在试验后只用一名。
各城邦似乎全都采用同样的法律和习惯，同样的度量衡和同样的货币。
但这个结果与联邦会议的权力有多大关系却不得而知。只能深在一定方式下 各城邦被迫接受同样的法律和习惯。当菲罗彼蒙①使拉栖第梦加入同盟时，取 消了来客古士的制度和法律，而采纳了亚该亚的制度和法律。拉栖第梦原是 安菲替温尼联邦的成员，这个邦联容许它充分行使自己的行政管理和法律。 单是这个情况就能证明两种制度在本质上有着重大区别。
　　非常遗憾，这个奇妙的政治组织只留下这些不完全的记载。如果能查明 其内部组织和正常活动情况，也许它能比我们所熟悉的任何类似的实验更能 说明联邦政府的有关知识。
凡是注意到亚该亚事务的历史家们，似乎都看到了一种重要事实，那就 是，无论在阿刺托斯改革同盟以后，或者在马其顿玩弄计谋解散同盟以前， 其行政管理要比单独行使一切统治特权的任何城邦温和而公正得多，人民的



① 菲罗彼蒙（公元前 253—183），希腊战略家兼政治活动家，曾多次大胜斯巴达。 —— 译者

暴力行为和叛乱活动也少得多。马勃雷神父在评论希腊时说：在其他各地都 是如此动荡不定的民众政府，在亚该亚共和国的成员中并未引起骚乱，因为 在那里这种政府受到了邦联的总权威和法律的制约。
然而，我们不能过于急促地作出结论说：党争在某种程度上并未搞乱个 别城邦；更不能说在总的制度中应有的服从和融洽占有统治地位。在共和国 的变迁和命运中充分表现出相反的情况。
　　当安菲替温尼联邦存在时，只包括次要城邦的亚该亚同盟，在希腊舞台 上是微不足道的。当前者成为马其顿的牺牲品时，腓力和亚历山大的政策却 使后者得到宽恕。然而，在这两个君主的继承人的治下，采用了一种不同的 政策。在亚该亚人中间实施分裂政策。每个城邦受到引诱，只为自己打算； 同盟解散了，某些城邦处于马其顿驻军的暴政之下。其他城邦则处于在本国 混乱中出现的篡权者的治下。耻辱和压迫不久就激起他们对自由的热爱。少 数城邦重新联合。其他城邦在找到机会杀死他们的暴君时，仿效了他们的榜 样。同盟很快就包括了几乎整个伯罗奔尼撒半岛。马其顿看出这个同盟的进 展，然而由于内部纠纷的阻挠，无法制止。整个希腊感染了这种热情，似乎 准备联合为一个邦联，可是当时斯巴达和雅典对亚该亚日益增长的荣誉产生 嫉妒和猜忌，从而给这个计划泼了致命的冷水。对马其顿权力的恐惧，诱使 同盟企求与埃及和叙利亚国王结盟，他们作为亚历山大的继承人，就是马其 顿王的对手。这个政策被斯巴达工克利奥墨尼所破坏，他被野心所驱，要在 未受挑衅的情况下对其邻人亚该亚人发动进攻。斯巴达是马其顿的敌人，有 足够势力来破坏埃及和叙利亚国王对同盟所作的保证。这使亚该亚人陷入进 退两难的境地：要么向克利奥墨尼屈服，要么求助于以前的压迫者马其顿。 最后采纳了后一种办法。希腊人的争夺往往给予有势力的邻人以干涉他们事 务的好机会。一支马其顿军队很快出现了。克利奥墨尼人被打败了。亚该亚 人不久就体验到（这是时常发生的事情），一个战胜的、强大的盟国，只不 过是主于的别名罢了。亚该亚人的奴颜卑膝所能从马其顿那儿得到的只是容 许他们行使自己的法律。当时马其顿王腓力实行苛政，不久就在希腊人中间 引起新的联合。亚该亚虽然由于内部纠纷和它的成员之一迈锡尼的叛变而削 弱，但仍与挨陀利亚人和雅典人联合起来，树起反抗的旗帜。亚该亚人虽然 得到这样的支持，还是发现不能胜任这一事业，于是再次采用求助于外国军 队援助的危险办法。被请求的罗马人热切地接受请求。腓力被征服了；马其 顿失败了。同盟接着就发生新的危机。各成员之间发生了纠纷。这些都是罗 马人促成的。卡里克拉提斯和其他著名领袖，成为诱骗自己同胞的雇佣工具。 为了更有效地助长不和与混乱，罗马人已经宣布整个希腊完全自由①，那些相 信罗马人的人对此深感惊奇。罗马人怀着同样阴险的企图，挑拨各成员脱离 同盟，利用它们的自尊心，声称同盟侵犯了它们的主权。通过这些计谋，这 个同盟——希腊的最后希望，古代自由的最后希望——土崩瓦解；并且引起 了如此愚蠢的行为和精神涣散的状态，以致罗马军队轻而易举地完成了通过 他们的计谋所搞起的破坏。亚该亚同盟分裂了，亚该亚人被套上了枷锁，至 今仍在枷锁中呻吟。
我认为概述一下这部分重要的历史并非多余。一是因为它给予我们的教 训不止一个，二是因为作为亚该亚政体概要的一种补充，它着重说明，联邦



① 这只不过是联邦各成员浊立的另一个比较冠冕堂皇的名称。——普布利乌斯

政体的趋势，与其说是走向首脑的专政，不如说是走向各成员之间的无政府 状态。

普布利乌斯

为《独立日报》撰写

第十九篇
（汉密尔顿、麦迪逊） 致纽约州人民：
　　我在前一篇论文中引用的古代邦联的实例，并未用尽有关这个问题的实 验教训的原始资料。目前某些现存的制度建立在同样原则的基础上，是特别 值得注意的。首先就是日耳曼国家。
　　公元初，日耳曼被七个不同的国家占领，没有共同的领袖。其中之一法 兰克人，在征服高鲁人之后建立了以法兰克命名的国家。九世纪，好战的君 主查理曼率领常胜军队东征西讨，日耳曼成了其广大领土的一部分。在其儿 子治下的帝国发生瓦解时，这一部分建成了一个独立自主的王国。查理曼及 其后裔无论在名义上或实际上都具有皇权的尊严。但是主要诸侯的封地是世 袭的，他们组成了查理曼并未废除的国会，逐渐摆脱了束缚，进而取得主权 和独立。皇权的力量不足以约束这样强大的扈从，或保持帝国的统一和平静。 各诸侯和各州郡之间进行着最猛烈的战争，带来了各种灾难。皇权本能维持 公共秩序，逐渐衰退，一直到它几乎在无政府状态中趋于消灭。造成了从士 瓦比亚最后一个皇帝之死到奥地利系统第一个皇帝即位之间的长时期的皇权 中断状态。在十一世纪，皇帝掌有全权；在十五世纪，他们的权力不过是象 征性的装饰品而已。
这个封建制度本身具有邦联的许多重要特征，而构成日耳曼帝国的联邦
制度就是从这个制度中发展起来的。它的权力属于代表邦联成员的议会，属 于作为行政长官的皇帝，可以否决议会的法令，而且也属于皇家会议和枢密 院会议，这两个司法机关在有关帝国的争执或其成员之间发生的争执中，有 最高审判权。
议会掌有下列权力：帝国的立法，宣战与靖和，结盟，决定征兵和征税
的定额，建筑防御工事，规定货币，接收新成员，使不服从的成员服从王国 的禁令，借此剥夺其自主权和领地的占有权，邦联各成员严禁加入不利于帝 国的盟约，严禁未经皇帝或议会同意在相互通商中征收市场税和关税：严禁 改变币值，侵犯他人权利，帮助或窝藏扰乱治安的人。对于任何违犯上述禁 令的人，要下令予以禁止。议会议员作为议员而言，随时应由皇帝和议会审 判；作为个人，则由枢密院会议和皇家会议审判。
　　皇帝的特权很多，其中最重要的是：向议会提出建议的特权，否决议会 决讽任命大使、授与高贵头衔和称号、补充空缺的有选举皇帝权力的诸侯名 额，创办大学，授予对帝国的州、郡无害的特权，等等；还有接收和使用国 库岁入，以及全面关心公众安全的特权。有时候选帝侯为他组成一个议会。 他以皇帝身份在帝国内没，有领地，也没有支持自己的收入。但是他以其他 资格得到的收入和领地，使他成为欧洲最有权势的君主之一。
　　从上述邦联代表和首脑的法定权力来看，自然会推论出它必然成为这类 制度的一般特性的一个例外。没有会远离实际的事情。它所依据的基本原则 是，帝国是君主的集体，议会是君主的代表，法律求助于君主，使帝国成为 一具没有神经的躯壳，不能管理自己的成员，不能对付外来危险，内部经常
　　
动乱不定。 日耳曼的历史就是一部皇帝与诸侯和城邦之间的战争史，诸侯与城邦之
间的战争史；强者横行，弱者受压的历史，外国侵犯和外国玩弄阴谋诡计的 历史；对人力的征调和财富的征收置之不理或部分服从的历史；企图实行完 全无效或伴随杀戳和破坏，包括无辜犯罪的强制征募的历史；也是一部普遍 的无能、混乱和苦难的历史。
　　在十六世纪，由于帝国的一部分站在皇帝一边，皇帝也同其他诸侯和城 邦作战。在一次战役中，皇帝本人败走，几乎成了萨克逊选侯的俘虏。前普 鲁士国王不止一次地与帝国的统治者为敌，而且往往胜过他。各成员之间的 论战和战争是如此普遍，以致日耳曼的史书全是血淋淋的描写。在签订威斯 特法利亚和约以前，一 次三十年战争把日耳曼打得凋零荒芜。在那次战争中， 帝国的一半站在皇帝一边，另一半站在敌对的瑞典一边。最后在外国的操纵 下进行谈判，由外国参加的和约条款，成了日耳曼宪法的一个主要部分。
　　如果在危急关头这个国家由于自卫而需要更加团结时，它的情况就益发 悲惨了。军事准备之前要讨论，由于嫉妒、傲慢、互不相容的意见以及主权 机构的相互冲突的借口，剧起了多次枯燥乏昧的讨论，以致议会尚未作出安 排，敌兵已经到达战场，在联邦军队作好准备，迎战以前，敌人已经退回冬 营去了。
在和平时期认为必不可少的一小部分国家军队，维持得很差，薪给低下，
有地区偏见，而且是由不正规的和不平均的国库税收来维持的。 在这些独立主体之间不可能维持秩序和主持公道，于是就产生这样的实
验：把帝国分为九个或十个集团或地区，给它们指定一个核心组织，责成它
们对失职或不服从的成员实施军法制裁。这种实验只更充分的表明这种政体 的主要弊病。每个集团都是这个政治怪物的缺陷的缩影。它们不是不能执行 其任务，就是利用内故中的劫掠和屠杀去执行。有时，所有集团都不履行职 责，从而增加了他们已经开始矫正的弊病。
我们可以从托亚纳斯提供的例子来对这种军事高压办法作出某些判断。
在士瓦比亚集团的一个自由皇城唐纳华绥里，圣克劳哀神父享有给他保留的 某些豁免权。在某些公共场合行使这些特权时，该城居民就对他采用暴行。 结果是帝国向该城下了禁令，巴伐利亚公爵虽然是另一集团的执政官，却被 指派去执行这一禁令。不久他率领万人大军来到该城，并趁此机会照他开始 时的秘密打算恢复一项早已过时的权利，借口是该地是人们从其祖先的领土 肢解出去的①，他以自己的名义占领了该城，解除了居民的武装，对他们加以 惩罚，并且把这个城市并入他的领地。
也许有人会问：是什么东西如此长久地使这部失灵的机器没有完全变得 支离破碎呢？明显的答案是：大多数成员很弱，它们不愿意听任外国强国的 摆布：大多数主要成员同它们周围所有的强国比较起来也很软弱；皇帝从其 分散的世袭领土上得到的庞大的势力；他有兴趣保持一种与其家族的尊严相 联系、并使他成为欧洲第一个君主的制度。以上种种原因维持着一个脆弱的 和不稳定的联盟；而主权本质中所有的那种令人讨厌的性质随着时间不断加 强，阻止任何以适当巩固为基础的改革。也不能设想，如果这个困难能够克 服，邻近强国会容忍发生一场能使帝国得到它有资格得到的力量和卓越地位



① 普贝尔：《德国新闻摘录及历史年表》中说他的借口是以赔偿他那次远征的费用。——普布利乌斯

的革命。国外早就认为这个政体由于事变而发生的变化同它们利害相关，并 且多次流露出，他们的政策就是使这种政体的混乱和衰弱状态永远存在下 去。
　　如果没有比较直接的例子，以波兰作为地方自治的政府来加以注意，也 许并非不适当的。关于这种制度所造成的灾难，不可能提出任何更为惊人的 证明了。由于既不能自治又不能自卫，波兰早就听任其强大邻国的摆布了它 的强邻最近对它的“恩典”却是减轻自己的三分之一人口和领土的负担！
　　瑞士各州的联合，并不相当于一个邦联，虽然有时把它作为这种制度的 稳定性的例子而加以引证。
　　各州没有共同的国库；即使在战争中也没有共同的军队；没有共同的货 币；没有共同的法院；也没有主权国的任何其他共同的特征。
　　各州是由下列原因联合在一起的：特殊的地理位置，各州本身弱小；对 强大邻国的恐惧（以前曾受某一强大邻国的统治）；人民的风俗习惯简单而 相同，很少引起争执；共同关心自己的属地，他们为镇压暴动和叛乱需要互 助，这种互助有明确规定、而且是经常需要和经常提供的；以及调解各州之 间纷争所需要的某些经常的和永久性的规定。这种规定是：不合的双方各从 中立州选出四名法官，他们如果意见不一致，就再选一名仲裁人。这个法庭， 在保证公正的誓言下，宣告最后的判决，这种判决各州必须履行。这个规定 的有效程度，可以从它们在 1683 年与萨伏依公国的维克多·亚马杜斯签订的 条约的一个条款看出。在该条款中，仲裁人有义务在各州发生争执时作为居 间人进行调停，需要时，可对不服从的一方采用武力。
就瑞士各州的特点与合众国各州的特点可以进行比较来说，就可以证实
我打算确立的原则。这种联盟在寻常情况下无论有什么样的效力，在发生能 考验其力量的争端时，就失效了。在宗教问题上的争执，曾有三种引起激烈 的流血斗争的实例，事实上可以说分裂了这个联盟。从那时起，信仰新教的 各州和信仰旧教的各州都有自己的议会，一切最重要的事情都在那议会里进 行调停，因而使共同的议会除了关心共同的输出入税收以外，很少有其他事 情可做。
这种分裂还有一个值得注意的结果，也就是产生了同外国结成的对立的
联盟：一个是以新教徒联盟为首的伯尔尼与乌得勒支联盟的联盟；另一个是 以旧教徒联盟为首的卢塞恩与法国的联盟。

普布利乌斯

原载 1787 年 12 月 11 日，星期二，《纽约邮报》

第二十篇
（汉密尔顿、麦迪逊） 致纽约州人民：
　　尼德兰联盟是若干共和国或者更恰当他说若干贵族的联盟，其结构非常 值得注意，也能证实从我们前面的回顾中所得出的一切教训。
　　联盟由七个同等的主权州组成，每一个州或省则由若干平等的独立城市 组成。在一切重要问题上，不仅各省而且各城市都必须意见一致。
　　联盟的主权由国会代表。国会通常包括由各省委派的代表五十名左右， 其中有些是终身任职，有些任职期限为六年、三年和一年不等，有两个州的 代表可根据自愿原则继续任职。
　　国会有权签订条约和结盟，宣战与媾和，募集陆军和装备舰队，决定各 省分担的税额和要求捐献。然而这一切情况需要他们的选民一致赞同和批 准。他们有权任命和接受大使。履行业已订立的条约和盟约，准备对进出口 商品征收关税，管理国家财源，保留一部分财源属于各省的权利，全权治理 附属领土。各省未经一致同意，不得与外国订约，不得征收不利于他省的进 口税，或向其他各省居民征收高于向本省居民征收的关税。一个国务会议， 一个主计院和五个海事团，帮助和加强联盟的管理。
联盟的执政官是各省最高长官，他现在是世袭的君主。他在共和国的主
要影响和势力来自这个独立的头衔，来自他的巨大的世袭产业，来自他与欧 洲某些主要统治者的家庭联系，尤其是可能来自他既是数省的执政官也是联 盟的执政官；以省执政官的身分，他有权根据某些规定任命城市长官，执行 省的命令，高兴时就主持省的法庭，并且有完全的赦免权。
然而，作为联盟的执事，他还有相当大的特权。
　　在政治身分上，他有权在其他方法宣告失败时解决各省之间的争端，参 加国会的审议工作和国会的特别会议，召见外国大使，向外国宫廷派驻专门 代表。
在陆军身分上，他统率联盟军队，准备警备部队，全面管理军事事务，
任命从上校到少尉的各级幸官，并且安排设防城市的政府和官职。 在海军身分上，他是海军总司令，管理和指挥海军以及和海军有关的一
切事务，亲自或由代表主持海军部，任命海军少将和其脑军官，设立军事会 议，会议的决定必须经他批准才能执行。
　　他的年金，不包括私人收入，共计三十万弗洛林。他所指挥的常备军大 约四万人。
　　这就是羊皮纸文件上记载的著名的旧荷兰联邦的性质。实践在其特征上 打下了什么印记呢？政府的无能，各省的不和，外国的影响和侮辱，平时的 存在朝不保夕，战时则遭受异常灾祸。
格劳秀斯①早已说过，使他的同胞不因自己政体的缺点而遭到毁灭的，只 能是对奥地利皇族的仇恨。



① 格劳秀斯（1583—1645），荷兰法学家。——译者

　　另一位相当有名的作家说）乌得勒支同盟给予全国会一种看来足以维持 和睦的权力，然而各省的嫉妒使实践和理论非常不符。
　　另一位作家说：这个机构要求每一省缴纳一定的税款，但是这个条款过 去从来没有、将来也许永远不会得到执行，因为没有什么商业的内地各省， 是付不出同样数量的税款的。
　　在纳税问题上，实际是放弃了宪法条款。拖延的威胁迫使同意的省不用 等待其他各省，就付出它们的税额，然后用派代表（这是常有的）或其他方 法从其他省取得偿付。荷兰省的巨大财富和势力，使它能达到这两项目的。 不只一次发生过这样的事情：差额最后不得不用武力去征收。在一个成 员的力量超过其余成员的力量，而其余某些成员又因太小而不能策划抵抗的 联盟里，这是切实可行的，虽然是可怕的。但是在这样一种联盟里是完全行 不通的，它的某些成员的力量和资源相同，同样都能单独进行有力的和不屈
不挠的防御。 威廉·但普尔是一位外交部长，他说：“外交部长们就是通过对各省和
城市的影响来避开尚须考虑的问题”。1726 年，汉诺佛条约通过这些方法被 拖延了整整一年。同样性质的例子很多，并且众所周知。
　　在紧急关头，国会往往被迫越过宪法范围。1688 年，他们冒着生命危险 缔结了一个条约，他们的独立借以得到最后和正式承认的 1648 年的威斯特伐 利亚条约，是未经谢兰的同意而签订的。即使最近与大不列颠签订的和约， 也背离了宪法上的一致同意的原则。一种软弱无力的政体，必然以解散而告 终，不是因为缺乏适当权力，就是因为为了全民安全而篡夺必需的权力。篡 夺一旦开始，是适可而止还是发展到危险的极端，要看当时的情况而定。专 制往往产生于一个有缺陷的政体根据紧迫情况而要求的僭越权力，很少由于 充分行使最大的宪法权力。
虽然各省最高长官制造成种种灾难，但可以设想：如果没有他在各省的
影响，联盟中出现的混乱状态，早就使联盟瓦解了。马勃霍神父说：“如果 各省内部没有一个能够推动它们并统一它们思想的原动力。那么在这样一个 政府下，联盟决不可能存在。这种原动力就是各省最高长官。”咸廉。但普 尔曾经说过：“在各省最高长官空缺时，荷兰以其诱使其他各省处于一种从 属地位的财富和权威，补充了这个职位。”
这些并不是控制混乱和瓦解趋向的唯一情况。周围的列强使联盟在某种
程度上成为绝对需要，但同时他们的阴谋又使共和国宪法上的缺点变本加 厉，从而使共和国在某种程度上经常由它们摆布。
　　真正的爱国者长久以来就为这些缺点的致命趋向感到悲哀，他们曾为此 特殊目的召开了特别会议，进行四次正式试验以求改进。他们那种值得称赞 的热诚，多次发现不可能把全民会议统一起来，改革现行宪法中已知的和公 认的致命缺点。同胞们，让我们想一想历史的这个悲惨的教训吧！我们为他 们的有害见解和自私激情对人类造成的灾难而痛哭时，让我们为了自己的政 治幸福而进行的融洽一致的协商而高声感谢上帝吧！
　　这个计划还设想建立一种联邦当局管理的普通税，也因为有人反对而失 败了。
　　这不幸的人民现在看来正在遭受普遍动乱、各州之间的纠纷和外国的武 力的真正侵略，他们的命运处于危机之中。各国都在注视着这幕可怕的情景。 人道主义所唤起的第一个愿望，就是这个严重的考验会使他们的政体发生这
　　
样的变革：建立它们的联合，并使这种联合成为太平、自由和幸福的根源。 其次，我们相信，能在其中享受本国即将获得的这些幸福的避难所，会收容 他们，并且为他们遭到的灾祸给予安慰。
　　我把联盟的前例作了如为此冗长的论述，但并不因此向读者致歉。经验 是真理的判断，在答复是毫不含糊的地方，必然是明确而神圣的。在目前情 况下，它明确指出的重要真理是：一种统治者的统治权，一种统辖政府的政 府，一项为团体而不是为个人的立法，因为在理论上是一个谬误，所以在实 践上也是破坏了国家行政法的秩序和目的、用暴力代替法律，或者用破坏性 的武力高压代替温和而有益的行政制约。

普布利乌斯

为《独立日报》撰写

第二十一篇




致纽约州人民：

（汉密尔顿）

　　在最近三篇论文中已经概括地回顾了描述其他邦联政府的特征和命运的 主要情况和事实，现在我要继续论述我们的现有制度己经使我们失望的那些 最重要的缺点。为了给适当的改正作出一种可靠而令人满意的判断，我们绝 对需要熟悉这种弊病的程度和恶劣性质。
　　目前邦联政府第二个最明显的缺点，就是它的法律完全缺乏支持。现在 组成的合众国没有权力通过罚金、停止或剥夺权利或以任何其他合法方式来 强制人民服从决议或惩罚违犯决议的人。没有明确授与他们对不尽职责的成 员使用武力；如果说基于各州间的社会公约的性质，这种权利应当划归联邦 首脑，那也一定是不顾邦联条款第二条的有关部分进行推论和解释。这一条 说：“各州得保留国会未曾明确授合众国的各项权力、权限和权利。”毫无 疑问，假定这种权利不存在是极其荒谬的，但是我们处于进退两难的境地， 要未接受那个看来荒谬的假定，要未把这个条款推翻或者搪塞过去。这个条 款是新宪法的反对者近来一再颂扬的题目，新宪法正因为没有这种条款，曾 经受到许多貌似有理的责备和严厉的批评。翅果我们不愿削减这条被称赞的 条款的力量，我们就不得不得出结论说，合众国提供了一个特殊的政府标本， 这个政府连执行法律的宪法权力的影子部没有。从已经援引的例子中可以看 出，美国邦联在这方面不同于任何类似的其他制度，并且在政治界展示出一 种前所未有的新现象。
各州政府缺乏相互保证，是联邦计划中另一个重大缺点，在组成联邦的
条款中，井未申明这类保证。假如从效用考虑，暗示应有一种不言而喻的保 证，要比从同样的考虑暗示应有一种不言而喻的强制权力会更加昭著地背离 上述的条款。缺乏保证，后果虽然可能使联邦遭到危险，但是并不象联邦的 法律缺乏宪法支持那样会直接侵犯联邦的存在。
如果没有保证，来自联邦的、能抵制那些有时威胁州宪法存在的内部危
险的帮助，也一定不存在了。篡夺权力的情形会在每个州里抬头，摧残人民 的自由，而全国政府除了悔恨交集地眼看其侵害以外，在法律上什么事也不 能做。成功的派别能在秩序和法律的废墟上建立苛政，而联邦在宪法上却不 能为政府的同情者和支持者提供任何帮助。马萨诸塞州勉强摆脱的动乱局 势，证明这类危险并非推论出来的。假如政治煽动者有一个凯撒或克伦威尔 来领导，那么，谁能决定最近动乱的结局呢？谁能预测，在马萨诸塞州建立 起来的暴政，对新罕布什尔、罗得岛、康涅狄格或纽约等州的自由会产生什 么影响呢？
　　对州的重要性的过于自豪，启发某些人反对联邦政府中的保证原则，认 为它含有一种对其成员的内部事务的多余干涉。这类顾忌会使我们失去可望 从联合中得到的一种主要益处，它只能来自对条款本身性质的误解。它并不 能阻碍大多数人民用合法而和平的方式来改革各州宪法。这项权利是始终不 会消失的。保证只能对暴力造成的变化起作用。对于预防这类灾祸，不能规 定过多的限制。社会的平安和政府的稳定，完全决定于对这个问题所采取的
　　
预防办法的效力。在政府的全部权力掌握在人民手中的地方，一个州发生局 部或偶然骚动时，采用暴力纠正法的口实也就少了。在民主政体或代议政体 中，对于管理不善的自然纠正办法就是变动人事。国家当局的保证，不但能 对付社会上党争和民变的动乱和暴行，同样也能对付统治者的篡权行为。
　　用定额规定各州向国库捐献的数量的原则，是邦联政府另一个主要错 误。前面已经指出，各州厌恶为应付国家急需而作出足够的贡献，而且在为 此所作的试验中，已充分表现了出来。现在我完全是用各州平等的看法来谈 这个问题的。凡是习惯于设想产生和构成国家财富的情况的人，必然感到满 意的是，没有可以确定其等级的共同准则或标准。无论土地的价值或人数（这 些已先后被提出作为各州贡献的准则），都不能认为是适当的标本。如果我 们把尼德兰联邦的财富和俄国或日耳曼，甚至法兰西的财富进行比较，如果 我们同时把尼德兰的狭小地区的土地总值和总人口同上述三个国家中任何一 国的广大地区的土地价值和总人口比较一下，我们立刻就会发现，这两个对 象的大小与那些国家的相对财富是不可同日而语的。如果把美国某些州作同 样的比较，就会得出同样的结果。让我们把弗吉尼亚与北卡罗来纳、宾夕法 尼亚与康涅狄格、马里兰与新泽西进行比较，就可以确信，这些州各自的纳 税能力，同它们的土地面积的比例或其人口总数的比例没有类似之处。用这 个方法对同一州内各县进行比较，也同样可以说明这种情况。如果我们用土 地总值或总人口作为标准，那么凡是熟悉纽约州的人，没有人怀疑：金县的 流动财富比蒙哥马利县的流动财富看来要大得多。
各国的财富决定于各式各样的原因。位置、土壤、气候、物产性质、政
府性质、公民的天资、他们掌握知识的程度、商业、技术和工业等方面的状 况——这些情况以及其他许多过于复杂、微小或过于偶然、以致无法逐一详 述的情况，在各国相对富饶方面造成难以想象的差别。结果很明显，不可能 有衡量国家财富的共同标准，当然也就没有决定各州纳税能力的一般的或固 定的准则了。因此，用诸如此类的准则来规定邦联成员纳税额的企图，必然 会造成明显的不平等和极大的压抑。
如果能够想出任何方法来强迫各州依从联邦的要求，那么，在美国，这
种不平等本身就足以造成联邦的最后的灭亡。受难各州，不会长期同意在这 样的原则上保持联合：它把公共负担用非常不公的办法进行分配，并且打算 使某些州的公民变得贫穷，受到压迫，而其他各州公民则几乎感觉不到他们 需要承担的一小部分负担。但这是与定额和征收原则分不开的一种弊病。
除非授权全国政府用自己的方法筹措收入，没有任何方法可以避开这个
麻烦。进口税、国产税，总之一切消费品的关税，好比一种液体，到时候总 会与付税的财力相平衡的。每个公民的纳税额，在一定程度上可以自便，而 且可视其资力加以规定。富人可以浪费，穷人能够节约；只要适当选择适于 征税的商品，就经常可以避免个人受到压迫。如果在某些州里发生对某些商 品征税不公平的现象，这些现象多半会被其他州里对其他商品征税的同样不 公平现象所抵消。在时间和事物的进程中，平衡，就它能在如此复杂的问题 上的实现情况而论，将会在各地建立起来。或者说，如果不公平现象仍旧存 在，那么这些现象在程度上既不会如此严重，在作用上如此一致，也不会在 外观上如此可厌，就象在任何可以以想象的范围内由于指标而必然产生的那 种可厌的外观一样。
消费品税的明显优点，在于本身具有防止过度的性质。它们规定自己的

限度；不破坏扩大税收的目的，就不能超越这个限度。当这种限度应用于这 个目的时，下面这句话是既恰当又俏皮：“在政治算术中，二加二并不经常 等于四。”如果关税太高，它们就会使消费减少，征不到税，于是纳入国库 的成果还不如把税收限于适当范围内的时候多。这样就能完全防止用这种税 收对公民进行任何具体的压迫，这本身也是对征税权力的一种自然限制。
　　征收这种税通常是用间接税的名义，在长时期内必然会成为本国筹措收 入的主要部分。那种直接税，主要是房地产税，可以采用分摊的规则。无论 是土地的价值或人数都可以作为标准。一个国家的农业情况和人口的密度， 彼此是互相关连的。通常为达到既定目的，人数由于简单而准确，往往被优 先采用。在每个国家，估计地价是一项非常困难的任务。在一个尚未完全安 定、正在不断改进的国家里，这种困难几乎会增加到无法进行的程度。正确 估价的费用，在一切情况下是一个不可轻视的障碍。在事情的本质方面可以 发现，在对政府的任意决定权没有限制的税收部门里，建立一种同这一目的 并不矛盾的固定税则，所带来的麻烦要比全部保留这种权力少得多。

普布利乌斯

原载 1787 年 12 月 14 日，星期五，《纽约邮报》

第二十二篇
（汉密尔顿） 致纽约州人民：
　　目前联邦制度的缺点除了已经列举的以外，还有其他一些并非不重要的 缺点，那些缺点凑合起来使这个制度完全不适宜管理联邦的事务。
　　缺乏管理商业的权力，是所有党派都承认的一个缺点。这种权力的效用， 在我们探讨的第一个题目中，已经探讨过了。由于这个原因，以及对这个问 题意见一致，所以就没有什么必要在这里加以补充了。根据最肤浅的看法， 显然不存在同贸易或金融的利益有关、而且更强烈要求联邦管理的事物。缺 乏这种管理，已经成为同外国订立有利条约的障碍，并且造成了各州之间的 相互不满。凡是熟悉我们政治联盟的性质的国家，没有一个会不明智到同合 众国签订条约的程度，因为他们通过条约就要让与对他们说来多少有点重要 的特权。他们知道，联邦方面承担的义务可以在任何时候被其成员违犯；他 们从经验中发现，他们可以在我们的市场上享受他们渴望的每种特权，除了 暗示给予暂时方便以外，勿须给我们任何回报。因此，下面这种情形没有什 么值得奇怪的：詹金森先生在向下议院提出一项管理两国暂时来往的议案， 他在进行说明前先发表声明说，以前议案中的类似条款，是符合大不列颠商 业的每项目的的，因此，在发现美国政府是否更加言行一致以前，还是坚持 原案比较稳妥。①
有些州竭力设法利用各种禁例、限制和排斥来影响英国在这方面的做
法，然而由于缺乏总的权威和各州内部意见不同而造成的缺乏同心协力，迄 今已使诸如此类的每次尝试都遭失败，今后只要采取一致措施的障碍继续存 在，这类试验还会继续失败。
某些州的干涉性的、不友善的、与联邦精神相反的规定，在不同情况下
曾给其他各州提供表示愤怒和抱怨的正当理由。值得担心的是，这种性质的 事例，如果不用国家的管理加以制止，可能会增加和扩大，直到它们成为不 和和冲突的重要原因，其严重性不亚于邦联各部分之间进行往来的有害障 碍。“日耳曼帝国②的商业，不断受到一些诸侯和城邦对通过他们领土的商品 征收多种关税的束缚，由于这种做法，日耳曼如此幸运形成的名水大川几乎 完全无用。”虽然我国人民的天性，从不容许把这种描写完全应用到我们身 上，然而我们可以有理由地预期，由于各州的规章逐渐互相抵触，每一州的 公民最后对其他各州公民的看法和对待，不会比对外国人和外国侨民好多 少。
招募军队的权力，用邦联条款最明显的解释来说，只是向各州征募一定 人数的权力。在最近的战争中发现，这种作法对一种有力的和经济的防御制 度有很多妨碍。它引起制造拍卖人口的各州进行竞争。为了提供向他们要求 的人数，他们互相竞争，直至补助金多到受不了的程度。进一步提高补助金



① 这是我尽量回忆的他在介绍最后议案时说话的大意。——普布利乌斯
② 参见《百科全书》中“帝国”等目。——普布利乌斯

的希望，诱使那些打算服役的人拖延向召日期，无意长期服役。因此，在我 们出现问题的紧要关头，征兵又慢又少，应征人数少，费用却很多，军队人 员不断变动，从而破坏军队纪律，使公众安全经常受到军队可能溃散的极 大 危险。因此在某些情况下，实行了强制的征兵方法，除了渴望自由以外，什 么东西也不能使人民容忍这种办法。
　　这种征募部队的方法，同平均分配负担相比，对于节省和花费的气力来 说，并没有更不利之处。邻近战争地点的各州，受自卫动机的影响，竭力提 供它们的兵士名额，甚至超过自己的能力范围；而远离战争危险的各州，多 半在行动上消极怠慢，同别人的积极努力恰成对比。在这种情况下，这种不 平等的直接压力不同于贡献金钱的压力，是不能用最后偿清的希望来缓和 的。没有支付他们那一份钱款的各州，至少要负拖欠的责任；但是在人力供 应方面却没有拖欠的账目。然而，当我们考虑到拖欠最多的州能够偿付他们 欠款的希望是多么渺茫时，我们没有更多的理由对于缺乏这种希望感到惋 惜。定额和摊派制度无论应用于人或钱财，从各方面看来都是联邦的一种愚 蠢制度，也是一种对各成员不平等和不公正的制度。
　　各州的平等投票权，是邦联政府另一个特殊情况。每种按比例的主张， 每种公平代表制的规定，都在谴责这样的原则：它使罗得岛的权力大小与麻 萨诸塞、康纳狄格或纽约等州完全相等。使特拉华在国事审议上同宾夕法尼 亚、弗吉尼亚或北卡罗来纳有同等发言权。平等投票权的运用违反了共和政 体的基本准则，该原则的要求是，多数的意见应该占优势。诡辩者可能这样 回答：主权平等，各州投票构成的多数，就是联邦美国的多数。但是这种逻 辑上的花招，永远驳不倒合乎正义和常识的明确见解。可能会发生这样的情 况：州的多数却是美国人民的少数①；而三分之二的美国人民不会长期甘愿按 照人为的区分和推论的花招，使自己的利益听任三分之一的人口处理和摆 布。较大的州不久就会嫌恶从较小的州接受法律的主张，默认丧失他们在政 治地位上应有的重要性，不仅会对权力的热爱麻木不仁，甚至会牺牲对平等 的渴望。期望前者既不明智，要求后者也不公正。小一些的州考虑到自己的 安全和福利多么特殊地依赖于联合时，就应该毫不犹豫地放弃一种权利，这 种权利如果不放弃，会成为长期联合的致命伤。
可能有人反对说：最重要的决议不是由七个州，必须有九个州，或者总
数的三分之二的同意；由此可以推论说：九个州经常会包括联邦中的多数， 但这并不排除面积和人口很不相同的各州有同等投票权是不适当的，就事实 而论，这个论断也不正确，因为我们能够举出其总人数还少于人民多数的九 个州的名字①，而在宪法上这九个州是有可能投一致票的。此外，有些相当重 要的问题是可以由微弱的多数决定的；还有一些使人怀疑的事情，如果被解 释为有七个州投票就完全够了就会使投票的作用扩大到最重要的事业上。此 外，值得注意的是，州的数目可能增加，投票比例却没有相应增加的规定。 但是这还不是问题的全貌。初看起来象是补救的办法，实际上却是有害 的东西。使少数有权否决多数（在需要超过多数才作决定的情况下，往往如 此），其趋势就是使多数人的意见服从少数人的意见。由于少数几个州不出



① 新罕布什尔、罗得岛、新泽西、特拉华、佐治亚、南卡罗来纳和马里兰在全部州中占多数，但它们并不
包括三分之一的美国人口。——普布利乌斯
① 前述的七个州再加上纽约和康涅狄格两州，仍然少于多数。——普布利乌斯

席，国会往往处于波兰议会的情况，那里只要有一票就足以停止其一切行动， 联邦的六十分之一，大约相当于特拉华和罗得岛，就曾多次反对完全禁止它 进行活动。这就是实践效果与理论上预期的效果完全相反的一种高深理论。 在公众团体中必需意见一致或近乎一致，这是以对安全有帮助为前提的。但 是其真正作用却是妨害管理，破坏政府的能力，并且用随意处理、反复无常、 无关紧要的计谋、社会骚乱、腐败的结党营私，等等，来代替值得尊重的多 数人的正常审议和决定。在一个国家的紧急关头中，通常是需要采取行动的， 其政府的好坏和强弱是极其重要的。公众事务必须以这种或那种方式继续进 行。如果顽因的少数在用最好的方法处理公众事务方面能够控制多数，那么 多数人为了能做出一点事情，就必须依从少数人的意见，于是少数人的意见 就能统治多数人的意见，而且给全国的行动定下了调子。因此就有令人厌恶 的拖延，不断的磋商和密谋；有关公益的卑鄙的妥协。然而在这样的制度下， 能够有这种妥协还是幸运的，因为在某些场合下事情并不允许妥协，于是政 府的措施必然会有害地搁置起来，或者注定失败，往往由于不能同时获得必 要的票数而处于停滞状态。局势往往处于不振状态，有时则近乎混乱。
　　不难发现，这样一个原则给国内外提供派别斗争和舞弊的机会，比允许 由多数人意见做决定的原则还要多，虽然曾经有过与此相反的推测。错误来 自在某些紧要关头阻碍政府前进的可能出现的危害未予应有的注意。当宪法 要求多数人赞同执行某种国家法令时，我们容易满足于一切平安无事，因为 似乎不致于做出任何不适当的事来。但是我们忘记了，通过阻碍必须要做的 权力和使事情保持在某些时候偶然处于不利状况的权力，可能阻碍多少好 事，又可能产生多少坏事。
例如，假定我们同某一外国联合，同另一外国进行战争。假定我们的情
况需要本，和可是我们盟国的利益或野心使它要把战争继续下去，认为我们 有理由单独妥协。在这样的情况下，我们的这个盟友显然会发现，利用贿赂 和诡计束缚政府请和的手脚，需要三分之二的多数票达到这个目的要比简单 多数容易得多。在前一种情况下，他不得不贿赂少数人，在后一种情况下， 不得不贿赂更多的人。根据同样原则，对于同我们的交战的外国来说，扰乱 我们的议会，阻挠我们的努力，是非常容易的事情。从商业上看，我们可能 受到同样的不便。一个与我们订有贸易条约的国家，能够更容易地阻止我们 同它在贸易上的竞争者建立联系，尽管这样的联系对我们是非常有利的。
不应该把这类弊病看作虚构的东西。在共和国的许多优点中也有缺点，
其中之一是很容易为外国舞弊提供门路。一个世袭君主，虽然常常要为其野 心牺牲其人民，但他本人对于自己政府和国家的对外荣誉却非常关注，以致 某个外国不容易给他相当于他因背叛祖国而蒙受损失的相应物品。虽然其他 各种事例很多，但是世人目睹这种形式的皇帝卖国的例子却廖廖无几。
　　在共和国里，一部分人由于同胞的选举从社会群众当中上升到有权有势 的地位；他们会由于背叛自己的职责而得到报酬，这种报酬除了那些受到高 尚道德的激励和支配的人们以外，看来超过了他们在共同股份中的那部分利 益，压倒了他们应尽的职责。因此历史给我们提供了在共和国政府中盛行的 有关外国舞弊的令人痛心的许多事例。这种情况对古代国家的灭亡起了多大 作用，前面已经详述。众所周知，乌得勒支联盟的代表在不同场合下被邻近 王国的密使所收买。切斯特菲尔德伯爵（如果我没有记错）在写给朝廷的一 封信里说：他在一次重要谈判中要想取得成功，必须取决于他为一位代表弄
　　
到陆军少校的任命。在瑞典，各党派被英法两国交替收买，使用的方式是如 此卑鄙无耻，以致引起国内的普遍厌恶，这是欧洲最受限制的君主没有经过 动乱、暴行和反抗在一天之内变成最专制和不受监督的君主之一的主要原 因。
　　有一种使邦联政府的缺点处于登峰造极的情况尚待论述，这就是缺乏司 法权。法律如果没有法院来详细说明和解释其真正意义和作用，就是一纸空 文。合众国的条约，如果要有任何力量的话，就必须认为是国家法律的一部 分。条约的真正意义，就其对个人而言，必须象所有其他法律一样，由司法 上的判决来加以确定。为了在这些判决中取得一致，它们最后必须提交最高 法院。这个法院应该隶属于签订条约的同一个政权。这两个要素是不可缺少 的。如果每个州里有一个最后审判法庭，同一问题上的不同的最后判决就会 和法院的数目一样多。人们的意见就会产生没完没了的分歧。我们时常看到， 不仅是法院不同，而且同一法院的法官意见也不一致。为了避免许多独立法 院的相互矛盾的决定必然造成的混乱，所有国家都发现必须设立一个有全面 监督权的最高法院，它有权最后决定和宣布有关民法的一致规则。
　　在政府结构非常复杂，以致全国的法律与地方法律有彼此抵触危险的地 方，这点尤其必要。在这种情况下，如果特别法庭有最后审判权，那末除了 由于意见不同可能造成的矛盾以外，地方观点和偏见，以及地方规章的干扰， 都是非常值得担忧的。每逢发生这样的干扰，就会有理由理解，采用的往往 是地方法律的条款，而不是全国法律的条款，因为执政的人们，对于他们借 以任职的权力特别尊重，再也没有比这更加合乎自然的事情了。根据目前宪 法签订的合众国条约，容易于被十三个不同的立法机关以及根据它们的权力 办事的同样多的最后审判法庭所违背。于是整个联邦的信用、名誉与和平， 不断由联邦成员的偏见、情感和利益所支配。对这样一个政府难道外国有可 能尊重或信任它吗？美国人民有可能会长期同意把他们的荣誉、幸福和安全 寄托在如此靠不住的基础上吗？
在对邦联政府作出的这个评论中，我只限于指出它的最具体缺点；不去
详述另外一些缺点，由于这些缺点，打算授予邦联政府的大部分权力多半没 有实现。此时，对于能够放弃先入之见的深思熟虑的人们来说，显而易见的 是，这个制度是如此错误百出和不健全，以致不能加以修改，而必须完全改 变它的主要特征和性质。
国会组织本身，完全不适于行施委托给联邦的权力。单是一个议会，也
许可以适当地保存以前授予联邦首脑的那些薄弱的或者说彼束缚的权力；但 是把这种权力和那些连新宪法的比较有节制的反对者都承认应该归于合众国 的附加权力都托付给议会，就会不符合有效政府的所有原则了。如果那个计 划不被采纳，如果联邦的必要性能够战胜旨在分裂联邦抬高自己的野心家的 目的，我们可能会计划把附加权力给予国会，如同现在的设置那样，不是这 部机器由于内在结构薄弱而分崩离析，即使我们作出不明智的努力去维持 它；就是由于需要所迫不断增加它的力量和功能，我们最后将在一个单一的 机构里积累起一切最重要的特权，从而给我们的后代留下人类糊里糊涂地创 立的一种极为可憎的政体。这样，我们事实上就会建立起新宪法的反对者渴 望防止或假装渴望防止的那种虐政。
　　目前的联盟制度从未经过人民批准，这一点对它现存缺点影响非浅。由 于它所依靠的基础仅仅是几个议会的同意，所以它经常遇到关于它的权力的
　　
合法性的复杂问题，在某些情况下还产生立法撤销权的重大原则问题。由于 这个制度要由州的法律批准，所以有人争辩说同一权力可以撤销联邦的法 律。不管坚持契约当事人的有权撤销契约这种说法是一种多么大的异端，但 这原则本身也有不少的拥护者。这类性质的问题的可能产生，证明必须把我 们的全国政府的基础奠立得比只由委托权力机关批准奠立的基础要更加牢 固。美利坚帝国的建筑物应该奠立在人民的同意的牢固基础上。国家权力的 河流应该直接来自一切合法权力的洁净的原始的泉源。

普布利乌斯

原载 1787 年 12 月 18 日，星期二，《纽约邮报》

第二十三篇
（汉密尔顿） 致纽约州市民：
　　为了维持联邦，需要一部宪法，它至少要和已经提出的这部宪法同样充 满活力，这是我们现在所要研究的论点。
　　这个研究自然要分为三个部分——联邦政府规定的目的，达到这些目的 所需要的权力，这种权力应对何人起作用。权力的分配和组织特别要求我们 在以后的题目中予以注意。
　　联邦要达到的主要目的是：其成员的共同防务；维持公安，既要对付国 内动乱，又要抵抗外国的进攻；管理国际贸易和州际贸易；管理我国同外国 的政治交往和商业往来。
　　共同防御的必要权力是：建立陆军；建立和装备舰队；制定管理海陆军 的规则；指挥海陆军作战；为海陆军提供给养。这些权力应该不受限制，因 为不可能预测或规定国家发生紧急情况的范围和变化，以及符合需要的方法 的相应范围和变化。威胁国家安全的情况很多，因此对保卫安全的权力从宪 法上加以束缚，都是不明智的。这种权力必须同这些情况的一切可能结合同 样久远，而且应由主持共同防务的同一会议来管理。
对于正确而无偏见的人来说，这是一个勿须证明的真理；论证或推论会
使它暗然失色，但不能使它更明白。它是以简单而普遍的公理作为根据的： 手段必须与目的相称；期望通过自己的作用达到任何目的的人，应该具有用 以达到目的的手段。
是否应该有一个受托负责共同防务的联邦政府，是一个首先值得公开讨
论的问题，但是作出肯定的决定时，就应该赋与该政府完成自己职责所需的 一切权力。除非能够表明影响公共安全的那些情况可以缩小到一定的限度， 除非与此相反的态度能够得到公平合理的争辩，那就必须承认，必然的后果 是，对于为社会的防御和保护而规定的权力，在对其效能来说是必不可少的 任何问题上——也就是对于国家军队的建立、指挥或维持来说是必不可少的 任何问题上——是不能加以限制的。
目前的邦联政府已经证明是有缺点的，但这个原则似乎为它的创始者所
完全认识，虽然他们并未为实行这一原则制定适当的或充分的规定。国会有 无限权力征募人力和款项，管理海陆军，指挥海陆军作战。因为它们的要求 在宪法上须要各州遵守，各州事实上有极严肃的义务提供对他们要求的供应 物品，意图显然在于，合众国应当有权支配它认为是“公共防务和公共福利” 所需要的任何资源。可以设想，各州对真正利益的辩别力和对诚意指挥的关 注，会被发现是它们为了及时履行责职而对联邦首脑的充分保证。
　　然而，实验证明此种期望根据不足而且是一种幻想。在前一个题目下所 作的论述，我认为足以使不存偏见而有判断力的人们相信，绝对需要彻底改 变这个制度的最初的一些原则。如果我们真正要给予联邦以能力和持久性， 就必须放弃把各州作为集体而对它们制定法律的空洞计划；我们必须把联邦 政府的法律扩大到个别美国公民身上；我们必须放弃定额和摊派的荒谬计
　　
划，因为它同样是行不通的和不公平的。从这一切得到的结果是，联邦应该 赋予全权征募军队，建立和装备舰队，用其它政府实际采用的一般方式为建 立和维持海陆军筹措所需要的款项。
　　如果我国的情况要求一个复杂而不是简单的、一个联合而不是单一的政 府，尚待调整的主要论点是尽可能区别属于不同权力范围或权力部门的对 象，给予每个对象以完成其受托任务的最大权力。联邦应当成为公共安全的 保护人吗？为此目的的舰队、军队和税收是必不可少的吗？联邦政府必须有 权通过与此有关的所有法律，制定与此有关的所有规则。在商业方面，以及 其权限所及的其他问题上，情况必然是同样的。同州公民之伺法律的执行， 是否应属地方政府的适当部门呢？这些地方政府必须具有与此有关的一切权 力，以及与分配给他们特别审理和指导的其他问题有关的权力。在每种情况 下，不授予同目的相称的一定程度的权力，就会破坏最明显的谨慎和稳妥的 规则，并且毫无远见地把国家的重大利益交给不能有力而成功地进行管理的 人。
　　有谁能象受任保卫公共安全的机构那样为公共防务作出适当准备吗？这 个机构作为消息中心会最了解可能发生的危险的范围和紧急程度，作为整体 的代表会感到对保全每一部分是休戚相关的；它由于分配给它的任务所包含 的责任感，会最敏锐地感觉到作出适当努力的必要；它由于其权力遍及各州， 能够单独使那些用以保卫共同安全的计划和措施协调一致。把全面防务移归 联邦政府负责，而把作防务准备的有效权力留给州政府，这岂不是明显的矛 盾吗，缺乏合作岂不是这样一种制度的必然结果吗？衰弱、混乱、不适当的 分配负担和战争灾难，不必要的和不能忍受的增加开支，难道不会成为这个 制度的不可避免的自然产物吗？在刚刚完成的革命过程中，我们不是有过关 于这个制度的结果的明确经验吗？
作为正直的真理探究者，我们对这个问题可能采取的每种看法，都会使
我们信服，拒绝授予联邦政府对交给它管理的一切对象的无限权力是既不明 智而且危险的。人民的确应该极为留神注意，政府要按这样的方式建立起来， 使它能够可靠地接受必要的权力。如果曾经提出的或可能提供给我们考虑的 任何计划，经过心平气和的研究，发现不符合这种说法时，就应该加以拒绝。 倘若一个政府的结构使它不宜赋予自由人民所应该授与任何政府的一切权 力，这个政府就会是国民利益的不安全的和不适当的储藏所。在适于托付这 些国民利益的地方，同时也应给予相应的权力。这是对这个问题所作的一切 正确推论的真正结果。反对制宪会议所宣布的计划的人们，他们只能表明， 拟议的政府的内部结构使它不值得给予人民的信任。他们不应误人有关权力 范围的煽动性论辩和无端指责的歧途。对于联邦政府的对象来说，或者换句 话说，对于管理我们国民利益来说，这些权力范围并不太大，而且也不能想 出任何令人满意的论据来表明这些权力由于过分庞大而值得指责。如果事情 确实象另一方面的某些作家所暗示的那样，困难起因干事情的本质，国家的 幅员不容许我们建立一个能可靠地授予这样充分权力的政府，这就会证明我 们应当缩小我们的看法，采用权宜的、在比较可行的范围内运转的、分散的 邦联。因为倘若把最重要的国民利益的管理交付给一个政府，而又不敢把适 当而有效地管理所需要的权力交付给它，就必然是永远荒谬的。让我们不要 试图调和矛盾，而断然采用一种合理的决择吧！
然而，我相信，一个总的制度行不通是无法证明的。如果任何事情的影

响还未超出这种趋向，那我就大错特错了，我自诩，这些论文中所作的论述， 已足以把相反论点充分阐明，至少对尚未发生又无经验的事情恐怕也只能说 到此种程度了。总之，这点必然很明显：由国家的幅员带来的困难，是赞成 一个坚强政府的最有力的论据，因为任何其他政府决不能维持这样大的联 邦。如果我们接受反对采用新宪法的那些人的原则作为我们的政治信条，我 们必然会证实令人沮丧的说教，它预言：在目前邦联的全部范围内采用一种 全国性的制度是行不通的。

普布利乌斯

为《独立日报》撰写

第二十四篇
（汉密尔顿） 致纽约州人民：
　　对于打算授与联邦政府有关建立和指挥国家部队的权力来说，我只遇到 一个具体的反对意见，如果我理解正确的话，就是对和平时期常备军的存在 未作适当的规定。现在我要尽力指出，这个反对意见的依据是不充分的而且 是不牢固的。
　　这个反对意见的确是以最含糊而笼统的方式提出的，它只用大胆的断言 来支持，没有论证的形式，甚至也没有理论上的依据；它同其他自由国家的 实践相矛盾，也同目前大多数州宪法中所表示的美国的一般认识相矛盾。现 在回想起正在考虑的反对意见的关键，在于假设必须在建立军事建制的条文 方面限制国家的立法权力，这种说法看来是适当的。这一原则除了在我们一 两个州宪法中能够看到外，是闻所未闻的，并且遭到了其它各州的反对。
如果有一个不熟悉我们政治的人，没有事先审阅制宪会议公布的计划，
现在就来阅读我们的报纸，他自然会得出下面两个结论之一：要么计划中包 括一项肯定的指令——平时必须维持常备军；要么它授予最高行政首脑征募 军队的全权，而不受立法部门的任何形式的控制。
如果他后来仔细审阅了计划本身，他会惊奇地发现，两者都与事实不符。
征募军队的全权在立法机关手里，而不在最高行政首脑手里；这个立法机关 是一个民众团体，由人民定期选举的代表组成；他发现，并没有他所想象的 那种赞成常规军的规定，相反，关于这个问题倒是有一个对立法机关的职权 进行重要限制的条文，这个条文禁止对支持陆军的拨款期限超过两年以上； 这种预防办法，经过进一步考察，看来是反对没有明显需要而维持军队的一 种重大的和真正的保证。
我所假定的这个人在初次的推测感到失望以后，可能会更进一步地进行
推测。他自然会对自己说，所有这些热烈感人的雄辩，不可能没有一些貌似 有理的借口。一定是如此珍惜自己自囱的本国人民，在他们以前业已制定的 所有的宪法范例中，对这一点都加上了最明确、最严厉的预防办法，在新计 划中省略了这一点，造成了人们的忧虑和争吵。
如果在这种印象之下，他继续查阅几部州宪，他会大失所望地发现其中 只有两部①包括禁止平时设置常备军的规定，其他十一部不是对此问题只字不 提，就是用明确的措辞承认立法机关有权允许常备军存在。
然而，他仍旧会相信，就这个题目所提出的呼吁必然有可信的依据。当



① 关于此事的论述，取自印行的州宪汇编。宾夕法尼亚和北卡罗来纳两州的宪法有如下禁令：“由于常备
军在平时危及自由，所以下应设置”。其实，这与其说是禁令，毋宁说是告诫。新罕布什尔，马萨诸塞， 特拉华和马里兰在各自的民权条例中有这种含义的条款：“常备军危及自由，如未经立法机关同意不得征 募或设置”，这是对立法机关的权力的正式承认。纽约州没有民权条例，其宪法对此问题只字未提。除前 述者以外，其他各州宪法上没有附加民权条例，而那些州宪也同样只字未提。然而我听说有一两个州有民 权条例，但未纳入这个州宪汇编，但这一两个州也承认立法机关在这方面的权力。——普布利乌斯

任何消息来源未经探索之时，他决不会想到，这只不过是对公众的轻信的一 种试验，不是出于有意的欺骗，就是热情过甚，超出真诚的界限。他可能会 想起，他似乎会在各州间的原始盟约中找到他所寻求的预防措施。他最后想 从这里解开这个谜。毫无疑问，他会对自己悦，目前的邦联政府必然包括反 对平时军事编制的最明确的规定，而在这人心所向的一点上背离这个“模 式”，已经造成了看来会对这些政治战士们产生影响的不满。
　　如果他现在仔细了解邦联条款，他不仅会更加惊奇，而且还会对意想不 到的发现感到极端愤怒，因为这些条款并不包括他所寻求的禁令，虽然小心 翼翼地限制了州的立法机关在这方面的权力，但是对合众国的权力并没有任 何限制。如果他碰巧是一个敏感或热情的人，他现在就不能不认为这些吵闹 是阴险而无原则地反对一个计划的诡计，而这个计划至少应该得到所有真诚 爱国者的公正而无偏见的审查！他会说，这些条款的制定人怎么会受到引诱， 对该计划的这一点横加指责，而在这一点上，新计划同政府以不同形式宣布 的美国的公众意见是一致的，并且还对壮何条款增加一种前所未有的新的有 力的保护呢？假如相反，他碰巧是一个沉着而冷静的人，他就会惋惜人性的 脆弱，悲叹在同千百万人的幸福有关的事情上，问题的是非曲直会被不符合 公正决定的权宜之计搞乱。即使这样的人也忍不住要说，这种行为很象有意 使人民走上歧途，方法是引起他们的激情，而不是用提供他们理解的论据去 说服他们。
但是这个反对意见得到的支持（即使包括我们以前的惯例在内）无论怎
样微不足道，把它的真正优点予以更仔细的考察也许是有益的。根据仔细考 察，会觉得立法机关对平时军事编制的决定权是不宜加以限制的，并且如果 由于社会需要而加以限制，也未必得到遵守。
虽然合众国与欧洲远隔重洋，但是有种种考虑要求我们不要有过于信任
或过于安全之感。在我们这一边是属于大不列颠管辖的日益扩大的殖民地， 它一直远远地伸展到我们的后面。另一边与大不列颠殖民地接壤的是属于西 班牙管辖的殖民地和产业。这个情况以及靠近属于这两个强国的西印度群 岛，使他们在美洲领地问题上以及和我们的关系上形成一种共同的利益。我 们西部边境的野蛮部族，应该认为是我们的天然敌人，是他们的天然盟友， 因为野蛮部族最怕我们，对他们则满怀希望。航海技术的进步，就交通便利 而言，使相距遥远的国家在很大程度上变成近邻。大不列颠和西班牙是欧洲 主要的海军强国。这两个国家之间未来的意见一致，不能认为是不可能的事 情。亲族的不断疏远，日益减弱了法国和西班牙之间家族盟约的力量。政治 家们历来就有充足理由认为血缘在政治关系上是薄弱而不可靠的联系。这些 情况综合起来告诫我们，在考虑良己时，不要过于自信毫无危险的威胁。
　　革命以前，实现和平以后，经常需要在我们西部边境维持少量驻军。即 使只是为了对付印第安人的破坏和抢劫，也没有人怀疑这些驻军依然是不可 缺少的。这些驻军或者必须从民兵中临时派遣，或者由政府支付军饷的常备 军团担任。前者是行不通的，即使行得通，也是有害的。民兵即使服从也不 会长期离开自己的工作岗位和家庭去履行和平时期最不愉快的职责。如果说 服或强迫他们这样做，由于经常性的轮流服役而增加的开支，劳动力的损失 和个人职业的破坏，会给这个计划造成的决定性的障碍。这对政府是一种负 担，有损无益，对平民也同样具有破坏性。后者来自由政府支付军饷的常备 军团，相当于和平时期的常备军；当然是一支很小的军队，尽旨很小仍然是
　　
实在的军队。这就是这个问题的概观，它向我们指出，在宪法上禁止这种设 置是不适当的，而且必须把这个问题交给立法机关慎重处理。
　　随着我们力量的增强，大不列颠和西班牙两国很可能，不，可以说肯定 会扩大在我们邻近地区的军事建制。如果我们不愿在毫无防备的状态下遭到 他们的侮辱和侵略，我们会认为按着可能侵犯我们西部开拓区的兵力的某种 比例米增加我们的边境驻军是有利的。那里现在或将来会有特殊的哨兵警戒 区，据有这些警戒区就可以控制大片领土，并且有利于将来侵犯其他地区。 再者，有些警戒区将是与印第安人从事贸易的要冲。谁能认为让这些警戒区 处于两个强大邻国随时都能占据的地位是明智的吗？这种做法就是放弃谨慎 和策略的一切普通准则了。
　　如果我们要想成为一个商业民族，或者要保持大西洋这边的安全，我们 必须尽快地为有一支海军而努力。因此就必须有造船厂和兵工厂，为了保卫 这些工厂，就要有防御工事，也许还要有守备部队。当一个国家在海洋方面 变得非常强大，以致能用舰队来保卫自己的造船厂时，这就不必要为此目的 而设置守备部队了。但是在海军建制处于幼弱状态的情况下，适中的守备部 队多半会是抵抗入侵者破坏兵工厂和造船厂，有时彼坏舰队的不可缺少的保 证。