1792

1796

1800

1804

1808

1812 乔治·华盛顿 乔治·华盛顿 约翰·亚当斯 托马斯·杰斐 托马斯·杰斐 詹姆斯·麦迪逊 詹姆斯·麦迪逊 联邦党 民主共和党 民主共和党 民主共和党 民主共和党 1816

1820

1824

1828

1832

1836

1840 詹姆斯·门罗 詹姆斯·门罗 约翰·昆西·亚当斯 安德鲁·杰克逊 安德鲁·杰克逊 马丁·范布伦 威廉·亨利·哈里森 民主共合党 民主共合党 民主共合党 民主党 民主党 民主党 辉格党

年份 总统 政党 年份 总统 政党 1841

1844

1848

1850

1852

1856

1860

1864

1865

1868

1872

1876

1880

1881

1884

1888

1892

1896

1900

1901

1904

1908

1912 约翰·泰勒① 姆斯· K ·波尔克 扎卡里·泰勒 米勒德·菲尔莫尔 富兰克林·皮尔斯 詹姆斯·布坎南 亚伯拉罕·林肯 亚伯拉罕·林肯 安德鲁·约翰逊①
尢利塞斯· S ·格兰特 尢利塞斯· S ·格兰特 拉瑟福德· B ·海斯 詹姆斯· A ·加菲尔德 切斯特· A ·阿瑟① 格罗弗·克利夫兰 本杰明·哈里森 格罗弗·克利夫兰 威廉·麦金莱 威廉·麦金莱 西奥多·罗斯福① 西奥多·罗斯福
威廉· H ·塔夫脱 伍德罗·威尔逊 辉格党 民主党 辉格党 辉格党 民主党 民主党 共和党 共和党
民主党（联合） 共和党
共和党 共和党 共和党 共和党 共和党 共和党 民主党 共和党 共和党 共和党 共和党 共和党 民主党 1916

1920

1923

1924

1928

1932

1936

1940

1944

1945

1948

1952

1956

1960

1963

1964

1968

1972

1974

1976

1980

1984 伍德罗·威尔逊 沃伦·哈定 卡尔文·柯立芝 卡尔文·柯立芝 赫伯特· C ·胡佛 富兰克林· D ·罗斯福 富兰克林· D ·罗斯福 富兰克林· D ·罗斯福 富兰克林· D ·罗斯福 哈里· S ·杜鲁门 哈里· S ·杜鲁门 德怀特· D ·艾森豪 德怀特· D ·艾森豪 约翰· F ·肯尼迪 林顿· B ·约翰逊 林顿· B ·约翰逊 理查德· M ·尼克松 理查德· M ·尼克松 杰拉尔· R ·福特① 吉米· E ·卡特 罗纳德· W ·里根 罗纳德· W ·里根 民主党 共和党 共和党 共和党 共和党 民主党 民主党 民主党 民主党 民主党 民主党 共和党 共和党 民主党 民主党 民主党 共和党 共和党 共和党 民主党 共和党 共和党



续表

年份 副总统 政党 年份 副总统 政党 1789

1792

1796

1800

1804

1808

1812

1816

1820

1824

1828

1832

1836

1840

1844

1848

1852

1856

1860

1864

1868

1872

1876

1880

1884

1888 约翰·亚当斯 约翰·亚当斯 托马斯·杰斐逊 阿伦·伯尔 乔治·克林顿 乔治·克林顿 埃尔布里奇·格里 丹尼尔· D ·汤普金斯 丹尼尔· D ·汤普金斯 约翰· C ·卡尔霍恩 约翰· C ·卡尔霍恩 马丁·范布伦
理查德· M ·约翰逊 约翰·泰勒
乔治· M ·达拉斯 米勒德·菲尔莫尔 威廉· R ·金
约翰· C ·布尔肯里奇 汉尼巴尔·哈姆林 安德鲁·约翰逊 斯凯勒·科尔法克斯 亨利·威尔逊
威廉· A ·惠勒 切斯特· A ·阿瑟 托马斯· A ·亨德里克 斯
利瓦伊· P ·莫顿 联邦党 民主共合党 民主共合党 民主共合党 民主共合党 民主共合党 民主共合党 民主共合党 民主共合党 民主共合党 民主党 民主党 民主党 辉格党 民主党 辉格党 民主党 民主党 共和党 民主党（联 合）
共和党 共和党 共和党 共和党 民主党 共和党 1892

1896

1900

1904

1908

1912

1916

1920

1924

1928

1932

1936

1940

1944

1948

1952

1956

1960

1964

1968

1972

1973

1974

1976

1980

1984 艾德莱· E ·史蒂文森 加勒特· A ·霍巴特 西奥多·罗斯福
查尔斯 W ·费尔班克斯 詹姆斯· S ·谢尔曼 托马斯· R ·马歇尔 托马斯· R ·马歇尔 卡尔文·柯立芝 查尔斯· G ·柯蒂斯 查尔斯·柯蒂斯
约翰· N ·加纳尔 约翰· N ·加纳尔 亨利· A ·华莱士 哈里· S ·杜鲁门 艾尔本· W ·巴克利 理查德· M ·尼克松 理查德· M ·尼克松 林顿· B ·约翰逊 休伯特· H ·汉弗莱 斯皮罗· T ·阿格纽 斯皮罗· T ·阿格纽 杰拉尔德· R ·福特②
纳尔逊· A ·洛克菲勒② 沃尔特· F ·蒙代尔 乔治· H ·布什
乔治· H ·布什 民主党 共和党 共和党 共和党 共和党 民主党 民主党 共和党 共和党 共和党 民主党 民主党 民主党 民主党 民主党 共和党 共和党 民主党 民主党 共和党 共和党 共和党 共和党 民主党 共和党 共和党

布坎南型总统
　　第一类称为布坎南型总统，以詹姆斯·布坎南命名。布坎南主要由于 1860 年反对用武力解决南方脱离联邦问题而闻名。这一类型的总统把他们的职务 看成纯粹是行政性的：总统必须超越政治之上，依赖国会的领导。他们对总 统权力采取看家人的观点：总统只限于行使宪法明文授予他的那些权力。他 们认为否则总统的权力就没有限度了。按照这种方式行事的总统，通常被认 为是缺少活力的行政首脑，其中有华伦·哈定、卡尔文·柯立芝以及赫伯特·胡 佛，都是 20 世纪 20 年代和 30 年代初的共和党总统。
林肯型总统
　　第二类是林肯型总统。以这种方式行事的总统是活跃的政治家，经常在 危机中使国家团结一致。亚伯拉罕·林肯在国内战争中是这样做的，后来西 奥多·罗斯福在发动反托拉斯（即大商业垄断）时也是这样做的。在本世纪 内，林肯型总统还主动提出了许多为国会所考虑的立法，他领导着公众舆论， 是国家政治目标的主要倡议者。
林肯型总统并不像布坎南型总统那样把宪法理解得那么狭窄。在他们看

来，总统是当家人；对它的仅有的限制就是宪法明确提到的那一些。于是， 总统的政治才干有多大，他的权力就有多大了。依照这种方式行事的有安德 鲁·杰克逊、西奥多·罗斯福、富兰克林·罗斯福、哈里·杜鲁门以及林顿·约 翰逊那样一些活跃的总统。
艾森豪威尔型总统
　　以上两种总统行事方式是西奥多·罗斯福勾画出来的，他作为第二十五 届总统，为扩展这一职务的影响做了许多工作。另一类型的领导作风是上面 两种的综合，可以称为艾在豪威尔型总统。艾 森豪威尔是手段高明的政治家， 他避免自己卷入政治漩涡。他广泛地授人以职责，让其他人为政策的失败承 担责任，同时保有他自己“超越”政治的名声。这种幕后操纵的领导作风影 响了艾森豪威尔把他的个人名望转移给他的党或由他挑选的继承者的作用。 有些观察家认为，里根总统的领导作风跟他有相似之处。
现代的总统
　　虽然总统永远不可能归属于确定的类型，但现代的总统都倾向于当活跃 的总统，林顿·约翰逊把文森豪威尔的姿态与富兰克林·罗斯福的效果结合 在一起。他所寻求的不仅仅是代表全国的一致，而且还要建立和领导这种联 盟。约翰逊总统这位老练的政治家，以其夜半打电话和为获得对他提案的支 持而使用政治手腕著称。理查德·尼克松试图在运用自己的总统权力达到有 时不合宪法目的的同时，建立一个超越政治的总统形象。杰拉尔德·福特以 第一个非通过民众选举的副总统（他由国会选出）的身份来到他短暂的总统 职位上。他的低活力的平静任期的标志是，在较短的时间内对国会的立法使 用了比历史上任何其他总统更多的否决。
吉米·卡特，作为一个努力工作的管理人员虽然博得了高度的评价，但
却因缺乏政治领导能力而遭到批评。工程师出身的卡特通常事必躬亲，完全 陷入政治决策的细枝末节之中。在其任期结束时，人们普遍认为，国家面临 的问题——国内通货膨胀以及国外苏联的推进——没能处理好，从而导致总 统在 1980 年 11 月谋求再度当选时未获成功。
罗纳德·里根在出任总统之前曾经是一名演员，还曾在加里福尼亚州连
任两届保守的共和党州长。他擅长于利用新闻媒介，同时对下级授予广泛的 权力。他对待职务的轻松、乐观的态度以及年事较高（当选第二任总统时已
有 73 岁）使得批评他的人们指责他是“9 点到 5 点”的不加班总统。但他利
用新闻媒介的本领和政治手腕帮助他削减了社会福利计划，增加了军费开 支，并通过国会实现了大量减税。在他第二届后期发生的与伊朗之间武器交 换人质的丑闻玷污了他担任总统职务期间取得的显著成就。


一种心理探索
　　现代众所周知的划分总统类型的方法集中在对总统的心理构成的分析 上，政治学家詹姆斯·巴伯运用这种个性分析方法，专门研究各种各样行政 首脑的作风和性格。总统的作风指其活动能力、工作习惯以及用于适应周围 环境的人际关系，可分为主动或被动两类。性格指总统的自我感觉状况（他 的自我评价），可分为自信或自馁两类。巴伯结合作风和性格两个方面，把 最近一些总统的个性归纳成四种类型（主动—自信，主动—自馁，被动—自 信，被动—自馁）。例如，根据他们对待职务的主动精神以及他们从成就中 获得满足的能力，约翰·肯尼迪、哈里·杜鲁门及吉米·卡特被列为主动一 自信类。无此幸运的是主动—自馁类，如约翰逊、尼克松，他们虽然积极主 动，却因自我评价不高而感到苦恼，他们个人从工作中得不到满足。被动— 自信类总统（巴伯认为里根即为其中之一）是容易受影响的人，他们依靠善 与人同而不是靠敢作敢为来获得好感。艾森豪威尔总被列入最后一类，被动
—自馁类。他倾向于回避矛盾并自认为无用，仅仅由于他的责任感，才使被
动—自馁类的人担任总统职务。 最后这个类型提示我们，巴伯的个性分析方法存在若干不足之处，身为
五星上将并在二次大战期间担任盟国远征军最高司令职务的艾森豪威尔，与
其他总统相比，可能被看成被动—自馁类，但是如果这些特性支配了他的全 部经历，他就难以取得这样大的成就。由此看来，单单依据个性来解释他在 总统任职时期的任何缺点是不恰当的。行政机构的构成，他所在的党的力量， 他所代表的利益以及国家的政治气氛，恰恰是了解艾森豪威尔总统任期趋向 的一些必要因素。研究一个总统的个性会对他如何行动、为何行动提供有趣 的见解。但是巴伯也会同意，他没有向我们展示有关工作人员、各种机构以 及政治和经济利益等的全部情况，而这些都是形成总统行为的因素。

总统的角色


　　总统权力扩展的原因，不仅由于该职务的历史和在位者的个人品格，而 且由于当今对总统期望的增长。当国家产生一个具体问题时，无论是对盟国 的军事援助，种族歧视，还是利率上涨，通常都要求总统来解决。总统还得 依法处理一些重要工作，例如拟订和提出联邦政府的年度预算。在履行这些 职责中，总统扮演着六种稍有不同而又经常重叠和互相混杂的角色。
国家元首
　　总统是国家的象征性的元首，同时又是政府的首脑。（在英国，这两个 职位是分开的：女王是国家元首，是国家的明显的象征；而首相是政府首脑， 执掌实权。）作为国家元首，总统有许多礼仪上的职责，从宣布全国鳕鱼周 到访问外国列强（通常是在选举年）。由于担任这个角色，许多人把总统看 成国家的象征，而不仅仅是凡人了。这一事实也给他带来了政治利益。把礼 仪活动从政治活动中分离出来显然是困难的，譬如说，在里恨总统发表电视 讲话之后，民主党人要求电视台给予同等的时间，究竟他是以一个无政治倾 向的国家元首的身份，还是以共和党领袖的身份在讲话呢？
主要外交官
　　人们只要回忆一下为美国在黎巴嫩的人质与伊朗进行武器交易所作的秘 密谈判——随之而来对里根总统的许多关注与责难——就可看出总统的第二 项任务：主要外交官的重要性。总统有权与外国政府建立关系，任命美国驻 外使节，签订条约（经参议院 2/3 多数同意生效）。多年来，总统已成为美 国对外政策的主要决策者和执行者。虽然说参议院有权批准条约，国会有权 为对外援助拨款及宣布战争，但在外交事务中对总统权力的制约比在国内事 务中要少得多。二次大战后，在美苏似乎在每个领域中进行竞赛的冷战时代， 这种对外交政策的控制权把总统地位提到了前所未有的高度。总统甚至往往 说这样的话为自己辩护：经济的繁荣，教育体制的效率，甚至种族歧视都会 影响我们的国际地位，因此总统就得管一管怎样才能解决这些问题的事。
20 世纪 70 年代初对水门事件和中央情报局的调查，说明了对总统作为
主要外交官的权力作这种过宽解释的危险性。中央情报局是行政部门的一部 分，是为通过搜集国外情报来维护美国利益和安全而设立的。但是，为影响 国外事态而研制的工具变成了对国内民主的威胁。在水门事件中，前中央情 报局官员窃听了尼克松政府反对者的电话。与此类似，对中央情报局的调查 透露，该局由于秘密监视反对总统政策的美国公民而违反了自己的章程。
　　参议院批准和否决条约的权力也已在实践中有所改变。自从它在 1920 年拒绝批准美国加入国际联盟以来，参议院已很少拒绝批准条约。有一个例 外是，1980 年与苏联签订的限制战略武器条约（SALT Ⅱ ），由于苏联入 侵阿富汗，使得它出于政治原因不可能通过而被参议院撤销。不管怎样，大 多数涉及美国的国际协定从未送交参议院。因为行政协定不需要由参议院批 准。他们的运用已经发展到这样的程度，一个总统在一年之中可以签署几百 个行政协定。总统辩解说，这些协定通常只是些无关紧要的小事，而那些重 要的问题，例如 1978 年的巴拿马运河条约，仍然是提交参议院批准的。不同 意这种观点的人指出，许多涉及极其重要事务的协定是对公众和国会保密 的。威尔逊和罗斯福两人都曾利用行政协定在两次世界大战中援助其盟国， 并由此而使国家在正式宣布战争之前就参加了冲突。国会限制总统利用行政
　　
协定的企图已完全失败，虽然国会可以拒绝拨给实施这种协定所需要的经 费。
总司令
　　与主要外交官角色紧密相连的是总统的武装部队总司令角色。总统担任 总司令的原因是根据领导军队文职至上这一原则而来的：经由选举产生的文 职官员总统，是武装部队的负责人。实际上这个权力是授给国防部长的，国 防部长通常把指挥权授予军队官员。这项任务可以用于限制其他权利，例如 在格林纳达，新闻记者没有立即获准采访美国对该岛的入侵。这项任务还不 限于国外行动，肯尼迪总统在 1961 年利用联邦军队使黑人詹姆斯·梅雷迪思 入了密西西比大学就读一事就足以证明。国防费用约为 3000 亿美元，占政府 预算的 1/3。这一事实进一步表明了它的政治重要性。
　　虽然宪法给国会以宣战权，但自 1941 年 12 月美国参加第二次大战以来， 国会从未使用过它。总统以他总司令的身份主动使国家卷入了朝鲜战争和越 南战争。国会通过向军队拨款支持了这两项行动。对总统在越南战争中作用 的批评导致 1973 年限制总统战争决策权的战争权力法案。这一法案推翻了尼 克松的否决，限定总统调动军队在国外作战的期限为 60 天，如果为了顺利撤 回，确有必要时最多不超过 90 天。要是国会没有授权延长期限，军队必须撤 回。
战争权力法案的有效性如何还不明确。 1983 年 10 月签署的一项法令
允许美国海军陆战队留在黎巴嫩贝鲁特，里根总统声称因为这些部队没有参 与战争行动，战争权力法案对他们不适用。这个论据在几百人被杀以及维持 和平部队在 1984 年初被撤走之后变得难以成立了。在美国船斯塔克号受到攻 击之后，里根政府宣称该法案不适用于派遣美国海军护送油船通过波斯湾。 这个法案并不妨碍总统使用所谓的秘密部队，如同里根总统支援尼加拉瓜反 政府武装时所做的那样。
行政首脑
　　总统至少在理论上对行政部门的庞大的联邦官僚机构负有全责。他的权 力来自宪法第二条，其中规定：“行政权属于美利坚合众国总统。”在这种 情况下，行政权力意味着贯彻或履行法律的能力。到 1986 年，这一条导致总 统领导着一个每年耗资超过 9940 亿美元，雇用着薪金总额约 680 亿美元的
370 万文职人员（其中 60％是男人）的官僚机构。联邦政府岁入超过美国最
大 40 家公司收入的总和，列为世界上最大的行政管理机构。对于这个官僚机 构的批评是很普遍的，里根总统在其 1980 年竞选运动中所作的使政府“从美 国人民的背上卸下来”的许诺帮助他选举获胜。他追随了总统们长期以来的 传统，那些总统都曾作过类似的承诺。在本章的稍后部份，我们将对这个联 邦官僚机构作进一步的考察。

主要立法者
　　虽然宪法给予总统向国会提出措施的权利，直至 20 世纪，总统才定期而 且主动地参与立法程序。总统在每年年初向国会联席会议作他的“国情”报 告，提出政府的年度立法方案。他还向国会提出年度预算咨文、经济咨文和 报告，并且频繁地向国会提交专门的咨文，以支持专门的立法。
　　大多数国会通过的议案是由行政部门提出的。使这些立法通过需要总统 在国会里和在全国有一定的声望。总统经常运用策略使他的立法方案成为法
　　
律，比如为某支持者的连任进行竞选活动，或威胁要阻碍一个国会成员的地 方公共工程项目（见本节方框内提示的内容）。在里根总统第一任期之初， 有些广泛流传的报道说，他拒绝削减烟草的财政补贴是因为他需要得到保守 的南方参议员的支持。
　　总统作为主要立法者的重要宪法权力是否决权。如果一位总统不赞成国 会通过的某项议案，他可以拒绝签署，并连同他的反对意见退回国会。总统 也可以搁置否决一项议案，即在国会体会期间的 10 日之内拒绝签署该议案。 国会可以以两院各 2/3 的票数推翻总统的否决，但国会只推翻过 3％的总统 否决。由于总统没有单项否决权（里根总统曾试图获得这项权力），他不能 仅仅否决议案中他不喜欢的特定的一项，相反地，他必须批准或驳回送给他 的整个议案。否决权多数是用来作为一种威胁去影响国会还在考虑的一个议 案的形成。
政党领袖
　　总统同时也是他所在政党的领袖。作为政党领袖，总统有若干重要职责： 在他自己得到提名后选定一位副总统；为他的党的忠实信徒安置几千个职位 和给予许多好处；并且要表明他至少是试图实现党的纲领，也就是在他的提 名会议上提出的党的方案。总统也是他所在政党的主要竞选参加者及基金筹 措者，他提名全国委员会主席并且经常对党的全国性组织机构施加巨大的影 响。
但是，由于美国政治分散的特性，总统对他的党的控制是有限的。他所
在党的国会成员经常拒绝支持他的方案。而他对他们几乎没有约束的方法。 他无权反对党所提名的国会成员，或阻碍他们由于资深而在国会中达到有权 力的地位。晚近的国会里，许多从农业州来的共和党参议员反对里根总统大 大削减给贫民发放食品券计划所作的努力。总统愿意陷入党的事务到什么程 度也是各式各样的。卡特总统经常因他没有加强民主党而受到批评，与之相 反，约翰逊总统则严密控制着民主党的组织。

总统和公众


　　总统众多的权力和角色的主要效果是他在群众舆论中的影响力。他的出 头露面，他的作为国家象征的身份，以及他作为一个人而不是经常作为非人 的政府的地位，使总统在政治竞赛中具有巨大的影响力。
　　但是所有这些出头露面也可能对他不利。总统毕竟是通过选举挑选出来 的，他必须博得选民们的欢心才能保持他自己以及他的党的执政地位。这种 责任通常意味着他应完成他的行政管理目标，还要保持他的个人声望。但这 两个目标并不总是可以兼得的。两位晚近的总统，林顿·约翰逊和理查德·尼 克松，在离任时普遍不得人心。约翰逊是由于越战，而尼克松是由于水门事 件。在这两种情况下，很可能因为大众媒介把公众注意力集中在他们身上， 从而加速了他们走下坡路。与新闻界关系相当好的吉米·卡特，在广泛传说 他是一位“失败的总统”的印象下失掉了他重新获选的希望。
　　里根总统在利用新闻媒介直接获得人民对有争议的国内外政策的支持方 面显示出他是历史上最有手腕的行政首脑。里根先生对其可能造成损害的政 策失败（如在贝鲁特海军陆战队的伤亡，打破记录的赤字等等）逃避责任的 本领，导致批评家们称他为“特氟纶总统”。尽管他有这种“不粘手”的才 能，1986 年后期对秘密向伊朗出售武器井将赚得的钱输送给尼加拉瓜反叛分 子一事的揭发，使这位总统在作为行政领导是否称职、对公众是否忠诚方面 成了问题。国会的连续调查以及报刊上的报导减弱了公众在他任职最后几个 月里对政府的信任。
在维持他在政府其他部门以及一般公众中地位的同时，总统还必须处理
他的工作任务，实现他的政府的目标。在进行这些工作中，总统同在他领导 下的官僚机构的关系是至关紧要的。这个官僚机构由什么构成，总统如何掌 握它，则是本章其余部分所要研究的中心问题。

联邦官僚机构


　　联邦官僚机构贯彻实施大部份的管理工作。官僚这个词虽然含有贬义， 其实只是一个行政管理者，是庞大的行政管理机构中的一个成员。这个机构 负责贯彻实施选举产生的政府官员们的政策。本世纪以来全国政府及其面临 任务的巨大增长造成了一个在规模和复杂性上前所未有的行政管理系统。大 多数官僚机构在行政部门之中，或接近行政部门。官僚机构的结构可分为总 统府、内阁部、行政机构和管理委员会。（见图 3.1）
总统府①
　　总统府成立于 1939 年，是为向总统提供咨询并协助他管理整个官僚机构 而设的。它的规模和影响稳步增长，至今已包括 8 个机构，约有 1400 人。（见
图 3.2）其中 3 个最重要的机构是白宫办公厅、国家安全委员会及行政管理 和预算局。
　　白宫办公厅是总统的直接延伸。它的成员不需由参议院批准。近年来， 行政权力的集中提高了白宫幕僚的权威，同时削弱了内阁官员甚至总统的权 威。在罗纳德·里根第二届任职期间的白宫办公厅主任唐纳德·里甘以及其 后的霍华德·贝克尔，由于控制进见总统和亲手掌管总统办事机构而大权在 握。这就提出了一个疑问：总统是否已成为他的幕僚的俘虏。
图 3.2 总统府

资料来源：《美国政府年鉴》1986～1987。 国家安全委员会（NSC）建立于冷战初期（1947 年），其职责是帮助总
统协调美国的军事政策和外交政策。提到这个委员会上讨论的，主要是涉及 国务院和国防部的政策。（中央情报局虽然是一个行政机构，也属国家安全 委员会管辖。）总统对国家安全委员会愿意使用到什么程度是不一样的。肯 尼迪总统宁可从更多的非正式途径去获取国家安全事务方面的建议，但尼克 松总统恢复了该委员会对政策具有举足轻重的角色。在里很总统领导下，国 家安全委员会的幕僚们承担了军事行动方面的职责，包括人质谈判，反恐怖 主义行动以及为外国游击队提供基金。当这些由国家安全委员会所执行并向 国会保密的活动，在 1987 年夏关于伊朗武器交易与资助尼加拉瓜反对分子一


① 总统府（ExecutiveOfficeofthePresident ），有的译为总统办事机构。因为是依法设立的具体机构，不宜泛
指，似译总统府较妥。——译注

案的听证会上公开出来以后，国家安全委员会被迫返回到一个比较狭窄的顾 问的地位。
行政管理和预算局（OMB）在 1970 年由尼克松总统创立，以它来代替预 算局。行政部门的各个部都要向该局提出要求争取联邦预算的份额。除了制 订预算外，它还是总统一般管理工作的一个重要部门。它协助总统，通过监 督所有机构、考查他们在完成计划中的成绩来控制行政部门。制订和掌管年 度预算（然后提交国会批准）使行政管理和预算局在政府内部拥有巨大的权 力。里根总统年轻的前任行政管理和预算局局长戴维·斯托克曼以第一次预 算削减了大约 500 亿美元经费为例，说明这项工作的影响有如政府提案的设 计师。
















　　经济顾问委员会是总统府中另一个重要单位。它是一个由经济专家组成 的三人委员会，这些专家由参议院批准任命，协助总统制定国家经济政策， 并在经济发展方面提供咨询。
内阁部
　　内阁各部由国会建立，是联邦政府的主要机构。起初只有 3 个部（国务 院、陆军部和财政部）；至今已有 13 个。内阁的扩充主要 是由于人 民需要联邦政府处理的问题的增多。 1977 年能源部升到内阁级，这表明公 众和政府近年来对这个领域的关心。原来的卫生、教育和福利部在 1980 年 5 月分成两个新的单位：教育部和卫生与公众服务部。虽然里根总统在 1980 年曾允诺取消能源部和教育部，但在其第二任中改变了主意。
每个内阁部由一名部长领导，部长由总统提名，并需经参议院同意。（一
般都是同意的。）内阁部长任期长短由总统的意愿决定。由于内阁部长有庞 大的机构要管理，他们对总统的忠诚程度无论如何要比总统府成员差。来自 幕僚压力以及他们的下属机构不断遇到的问题使得部长们不像总统的代理人 而更像他们部的说客。
　　总统将内阁作为一个整体利用到什么程度完全取决于总统本人。因为内 阁作为一个实体并无权力。有时候由几位内阁部长组成的内阁会议研究涉及 部际之间的一些问题。虽然包括里根和卡特在内的许多总统就任时保证给予 内阁以制订政策的权力，但并未实现。更典型的是一个关于林肯总统的故事， 他在一项争议中遭到整个内阁的反对，却说，“7 票反对，1 票赞成，赞成 者获胜。”
　　每个内阁部长对他或她自己的部的控制程度是大不相同的。一个部往往 是一个包含若干强大而相对独立团体的松散组织。虽然说司法部长具有领导 联邦调查局（该局隶属于司法部）的权力，但由于埃德加·胡佛长期担任联
　　
邦调查局局长之职，司法部长对该局的影响是较小的。与此相反，乔治·舒 尔茨在担任国务卿期间对国务院的控制看来是更为严格。
行政机构
　　行政机构是行政部门中不属于内阁的重要机构，首长由总统任命，经参 议院批准，没有资格作内阁成员。这类机构有退伍军人管理局（VA），国家 航空和航天局（NASA）及中央情报局（CIA）。
　　行政机构还包括政府公司，它们原来是半独立的，以后逐渐变成由总统 控制。政府公司类似私营公司，从事诸如经营一个运输系统或开发、销售电 力等商业活动。它们通常由一个理事会来管理，较少受立法控制，而且允许 灵活的经营管理。田纳西流域管理局是 30 年代建立的政府公司，用以开发田 纳西河流域的电力。另有一个美国邮政总局成立于 1970 年，当时国会撤销了 作为内阁部的邮政部，把它改为半独立的政府公司。
管理委员会
　　管理委员会负责管理某些经济任务。如州际商业委员会（ICC）管理铁路、 公共汽车和卡车运输，联邦通信委员会（FCC）监督电话、广播和电视的活动。
（由艾伦·格林斯潘担任新领导的重要的联邦储备管理局是个特殊类型的管 理机构，它为联邦储备银行决定一般的金融政策，例如规定利率。）管理委 员会虽然由总统任命委员会成员并选定主席，仍相对独立于所有政府部门。 他们获得两党的支持（成员来自两个党），总统对委员会成员的免职权力很 小，这些人的任期一般比总统长，而且总统对他们的行为不能使用否决权。 这些委员会还拥有政府所有的三种职能：制定具有法律效力的规章条例（立 法），掌管并实施这些规章条例（行政），举行听证会并发布命令（司法）， 可是他们作出的决定可以由联邦法院复审，而且其权限可以由国会压缩。
成立这些机构的理由是，一般认为私营经济集团除非被迫，不能总是为
公众利益服务。然而，这些机构从其他政府机构中独立出来，意味着公众已 几乎不可能控制他们的活动。委员会经常受他们所管理的集团所支配，而缺 乏政府控制有时候导致他们更多地与某些重要经济利益集团协商，而不是去 管理他们。他们经常受到指责，说他们是他们所监督的富有经济集团的俘虏。
（参见第一章政治学一节中有关飞机事故一段。）而另一方面，有些委员会，
如联邦贸易委员会（FTC），在 1980 年选举中受到共和党的指责，说他们对 经济管得太死。

官僚机构问题


　　官僚机构这个词现在经常用来表示无能和文牍主义，缺乏鲜明个性的行 政管理人员不加思考地照章办事，不管对人民生活有何影响。官僚主义问题 似乎与他们所服务的机构规模有关，与机构的公营或私营性质则关系不大。 社会主义的官僚机构搞得并不比资本主义国家的官僚机构好一些。一个庞大 的官僚机构的规模和复杂性使它难以说清谁应该对某一行动负责，妨碍了公 众对它进行检查和监督。在 1980 年选举中，公众对权力太大，受监督太小的 官僚机构的不满情绪帮助里根当上了总统。
　　官僚们是他们自己领域内的专家这一事实，是他们在政府里颇有影响的 主要原因。但是他们视野的局限性也带来了问题。一位国会议员或总统需要 在税收政策、住房计划或能源费用等方面获得信息或咨询时，很可能去找负 责这个项目的官僚。问题是怎样才能使官僚机构里的专家超越其狭隘的专业 领域去考虑较为广阔的公众利益。在越南战争中，官僚们经常热中于争取本 部门的利益（海军要求更多的舰船，空军要求更多的飞机，陆军要求更多的 部队），而不问战争是否能获胜。
文官制度的兴起
　　在联邦政府建立后的第一个世纪中，选择政府官员的通常办法彼称为“分 肥制”。基于“战利品属于战胜者”这一名言，分肥制意味着获胜的政客令 其支持者们填补政府肥缺。这个广泛施恩的制度始自安德鲁·杰克逊政府
（1828～1836），当时官员们甚至不需要具有他所负责领域的知识。但是，
当期望官员们所做的事情越来越复杂，而且滋长了腐败现象时，要求改革的 压力也就增加了。
在 1881 年，詹姆斯·加菲尔德总统被一个失望（而且稍带疯狂）的求职
者所暗杀。新总统切斯特·阿瑟以由谋杀引起的公众义愤为后盾，支持文官 改革法（又称彭德尔顿法案，该法案在 1883 年由国会通过）。根据法案设立 一个两党支持的文官委员会，在委员会领导下，政府雇员经过考绩选用。起 初只有 10％的联邦雇员是文职官员，随着制度的发展，现在事实上已遍及整 个机构。它的影响是大量地压缩了分肥制，并增加了政府机构的稳定性。现 在，总统只能安排约 5000 个照顾性的职务，其中不到 1/3 是决策级的。在削 弱分肥制的同时，也削弱了总统对官僚机构的控制，官员知道，在现政府成 为历史以后很久，他们还能保留职务。
对官僚机构的控制
　　联邦官僚机构的规模和增长状况，使得有些人怀疑它已变成政府的主人 而不是政府的仆人。自由主义者和保守主义者都提出过一些使官僚机构更好 地反映公众和政府要求的办法。通常的解决问题办法是加强总统的行政控 制。但是，许多人感到总统的权力已经太大了。另一种办法是呼吁国会更密 切地监视官僚机构。卡特总统的 1978 年的文官改革法使得它较易于辞退那些 不称职的雇员，并形成一个高级行政官员层，即一个由 7000 名高级文职人员 组成的核心。他们宁可放弃职业保障而根据其表现获得大量额外津贴。通过 像拉尔夫·纳德的“突击者”那样的消费者集团进行公众监督已普遍发展。 分散官僚机构，把它部分地置于当地政府控制之下是另一个解决办法，并取 得了一些成效。这个办法只有当该地区有充分资源而且懂得对当地官僚机构 既要控制又要支持时才能实行。但政治利益和官僚利益往往使所有这些改革
　　
难以实行。 里根总统控制官僚机构的办法主要是压缩机构规模，并将它的某些职能
转交给州。他上任不久就强行冻结编制，压缩除国防部以外所有各部的联邦 雇员。他还严格限制许多社会福利计划的预算增长，建议整个砍掉某些机构， 如能源部和教育部。然后这位总统建议，把许多联邦计划合并为四项“大拨 款”由州政府负责。按照这个“新联邦主义”，每个州将获得决定自己如何 花这笔钱的广泛权力，联邦政府只保留极少的监督。这种大拨款的做法虽然 可以减少联邦官僚机构的重要性，但会导致像教育援助、卫生保健等领域的 公众计划费用的压缩。尽管有些大拨款已被采用，但里根总统的建议几乎没 有得到国会、官僚机构或州政府的支持。
总统与官僚机构
　　听从使唤的官僚机构是对总统的重要支持。联邦官僚机构使总统比反对 者获得更多的消息，并且使他能首先提出其他人必须作出反应的政策，然而 奇怪的是，这一官僚机构也是对总统行为的主要障碍。总统为贯彻他的政策 必须依靠来自下属的信息、意见和行动。保持对行政部门 300 万雇员的控制 本身就是一件专职工作。就像政治学家理查德·诺伊施塔特所评论的那样， 总统花费了大部份时间去了解他的下属用他的名义在干什么事。
官僚机构成员可能为维护自己的利益而工作，也可能对受到总统政策威
胁的经济集团的压力作出反应。在这样做的时候，他们可能不顾总统的命令， 拖延甚至阻挠他的计划。有些部门之间往往存在着长期的对立：在粮食价格 上劳工部与农业部针锋相对，在外交政策上国务院和国防部各待已见。总统 对这些矛盾必须像法官那样作出公正裁决，而且还得与双方保持密切联系。 甚至总统任命的内阁官员也可能代表本部门利益而不顾总统的利益。国防部 长是对国防部代表总统，还是对总统代表国防部？显然两者都代表。但矛盾 往往由此而起。
为了处理这些令人讨厌的争吵不休的官僚政治难题，总统必须懂得怎样
讨价还价。为此，总统权力通常被归结为说服的权力。总统既要去影响又要 去反映政府和国家中的各种利益集团和有势力的集团。总统使人接受他的政 策的能力，不论是控制预算赤字或是进行对外军援，都依赖于他所代表的利 益集团，他与政治精英们讨价还价的能力以及控制他自己官僚机构的手腕。 从以下总统对付钢铁工业的案例中可以看到一些例子。

案例研究：总统权力的三个实例


　　对行政部门权力和职责的概述不一定能说明总统实际能干些什么。总统 怎样成功地扮演他担任的角色和利用他的官僚机构，部分取决于他面临的政 治形势，当然也取决于他自身的经验和手腕。以下是杜鲁门、肯尼迪和卡特 面临与钢铁企业发生类似冲突的三个相似的案例，着重说明在使用总统权力 中的困难、有利条件以及不确定性。
杜鲁门和钢铁企业（1952 年）
　　1952 年，美国卷入朝鲜战争期间，罢工和通货膨胀都是对国家的严重威 胁。当时钢铁企业的工会和企业领导在工会提出的工资要求上陷于僵局，杜 鲁门面临着危机。为降低物价和工资阻止通货膨胀而建立的工资稳定委员会
（WSB）提出了一个建议，它为工会所采纳，但遭到企业的强烈反对。该建议 也为监督 WSB 的国防动员办公室的领导人查尔斯·威尔逊所反对。总统同意 WSB 的建议，威尔逊因此辞职。
　　与此同时，主管企业的官员认为，为了满足工会提出的工资要求，大幅 度提高物价是必要的。杜鲁门总统的答复是，如果为了“国防利益”的需要 而提高物价是应该允许的，但他拒绝对具体提高的数字承担任何责任。于是 钢铁企业提出了一个低于 WSB 建议的工资开价。工会拒绝了，并且作了罢工 准备。
鉴于战时形势，总统的难题是既要避免罢工又要不引起钢铁价格的大幅
度上涨。他有三种可供选择的办法： （1）使用塔夫脱一哈特莱法去寻求一 个为时 8 天的冷却期，在此期间不致发生罢工（但他不喜欢这项法令，认为 它是反劳工的，而且这个法案是不顾他的否决而通过的）；（2）既同意工会 提出的工资要求又允许企业的涨价（但他认为这样做会刺激通货膨胀）；或
（3）接管钢铁工厂，由政府经营。在预定发动罢工的两个小时之前，杜鲁门
下令接管工厂。
　　其后的一些事是可以预想得到的。1952 年 4 月 8 日，杜鲁门总统为寻求 公众的支持，激烈抨击“极少数贪得无厌的公司”要求的“荒唐价格”可能 破坏整个价格控制计划。一位钢铁企业的代言人回敬了他，指责总统“违背 就职誓言”，并且“滥用”职权。国会和新闻界普遍地感到狼狈，他们觉得 总统在接管工厂一事上超出了他的权限。钢铁企业对政府的接管提出控诉， 案子很快经过下级法院到达最高法院。
由于某些原因事态变得对总统很不利了。杜鲁门计划接管工厂只是一种
赢得时间的策略和迫使工资及价格获得满意解决的权宜之计。他的主要目的 是让工会和企业都不喜欢接管这个办法，从而使双方愿意达成一项协议。但 奉杜鲁门之命接管这些工厂的商业部长反对这次接管。他虽然没有拒绝执行 总统命令，却在故意拖延。当计划快要生效时，已经为时太晚了。最高法院 判决否定了总统的要求：他作为总司令，为了国家安全的利益，有接管工厂 的“总统固有权力”。事实上，这种紧急处置的权力仅属国会。杜鲁门失败 了。
肯尼迪和钢铁企业（1962 年）
　　10 年后，肯尼迪总统在类似的危机中与钢铁企业发生冲突。在这一次， 肯尼迪政府说服了钢铁企业工会接受少量的工资调整，这样就不至造成物价 上涨的印象。出乎总统意料之外，为首的钢铁公司，美国钢铁公司随即宣布
　　
了急剧的提价。其他大的钢铁公司大多立即仿效其行动。
　　第二天，4 月 11 日，肯尼迪总统在一个全国性的电视新闻发布会上作出 了反应。他把公司的行动说成是“对公众利益完全不合理和不负责任的挑 战”。他谈到“柏林和东南亚的严重危机”，强调每个公民需要“克制和牺 牲”。他指责说，这些公司已经有了高额的利润，因此涨价是没有经济理由 的。他归结说，“钢铁企业的一小撮经理”竟表示出“对 1. 85 亿美国人民 的极端蔑视”。还说，“前些时候我要求每个美国人考虑一下他将为国家做 些什么。对钢铁公司也同样要求过。在最近 24 小时内我们得到了他们的答 复。”
　　但肯尼迪并不单单是以他国家元首的身份用言辞来羞辱那些钢铁企业的 经理。他还利用一些严厉的非正式的威胁来支持他的声明。总统警告钢铁公 司，司法部正在研究公司规定价格的做法可能违反反垄断法。作为钢铁主要 买主的国防部也将决定从没有提价的公司进货。此外，身为主要立法者和政 党领袖（当时民主党人控制着国会），肯尼迪进一步暗示，国会可能改变税 收法律使钢铁企业处于不利地位。
　　钢铁公司始而抵抗，终于屈服。两家主要公司宣布不再提价。一家已经 提价的公司很快取消加价。在总结这次冲突时，肯尼迪总统谈到他的政府对 美国经济界任何企业“没怀恶意”。对肯尼迪来说，表现得体是很容易的， 因为他是胜利者。
卡特和钢铁企业（1977 年）
　　1977 年 5 月 6 日，两家主要钢铁公司将其产品价格提高 8.8％，这是一 次普遍预料到的涨价。不久以前，钢铁工人 3 年之内提高工资 11％，而 9 家 主要钢铁生产厂中有 5 家在去年已经亏损。
卡特政府虽然认为有必要提高价格，但又觉得增长幅度过大。钢的价格
去年已经上涨了 12％，而这些主要产品的新的加价威胁着政府为与通货膨胀 作斗争而制定的自愿限制工资与价格计划。总统在其书面声明中说，这个提 价是“没有根据的”，他的“工资与价格稳定委员会”（该委员会没有降低 价格的正式权力）宣布要对这次涨价立即进行调查。
与此同时，政府为稳定价格向钢铁公司作出了一个有吸引力的刺激。多
年来，钢铁企业抱怨外国钢铁制造商在美国市场上非法“倾销”他们的产品。
（“倾销”指的是以低于制造商本国的售价向美国销售钢铁。）其他较客观 的观察家认为，美国钢铁企业效率很低，管理不善，限制国外进口可使美国 制造商免于竞争，并可因此提高价格。卡特政府通常反对限制进口，不过， 在一次与钢铁企业代表们的早餐会上，总统的顾问把公司压低价格与政府未 来的限制进口联系在一起了。这种互相擦背的办法似乎产生了效力。5 月 10 日，没有提价的美国钢铁公司宣布提价 6％，紧接着其他公司也宣布压低涨 价至 6％。政府高级官员们宣称，“非常欢迎”这个数字。与此同时，新闻 界透露，政府正在考虑开始与外国就钢铁价格政策进行谈判。一项交易做成 了，每一方都得到了想要得到的一些东西，这可能接近于政治竞赛中的不分 胜负。
差别何在？
　　为什么杜鲁门失败了，肯尼迪胜利了，而卡特打了一个平局？这些案例 在有关总统权力方面说明了什么问题？值得注意的是，杜鲁门在向钢铁企业 挑战中行使了正式权力，与之相反，肯尼迪和卡特则运用了他们职位的非正
　　
式影响。杜鲁门运用他作为总司令的令人怀疑的法律权力采取了接管工厂的 直接行动。公司的回答是把竞赛场地从公众场合移到法庭。在法律阵地上处 于劣势的杜鲁门终于失败了。
　　杜鲁门采取这样的激烈行动的主要原因在于他政治上的软弱性。他采用 接管这样一个正式行动是为了增强他的非正式影响，但没有管用。他自己的 官僚机构使他的努力受到挫折。威尔逊辞职了。而商业部长违抗他的命令。 他没有把这位部长撤职的原因似乎超出于钢铁危机之外。在 1952 年，杜鲁门 已经是个不得人心的总统，一只临近任期终了的跛鸭。他不久前撤了司法部 长的职，并且因为不服从他的命令，而免除了声望极高的道格拉斯·麦克阿 瑟将军的职务。杜鲁门感到他必须容忍商业部长的拖延战术。
　　肯尼迪在向钢铁公司施加压力时，既利用了他作为国家利益代表的象征 地位，又利用他职位的非正式影响。像杜鲁门一样，他拉大旗作虎皮，指出 来自海外的威胁，抛出了国民对公司义愤的恐吓。但是，强硬的钢铁企业经 理们是否可能单纯出于爱国心而削减他们的利润是令人怀疑的，而限制政府 订货、支持反垄断诉讼以及利用税收法令来对付公司等种种威胁，大概是促 成他们转变的更重要原因。
　　卡特的低调的做法避免了一场对抗。也许因为记得肯尼迪的胜利使他背 上了“反企业”的黑锅，卡特试图用非公开、非正式的途径去抑制价格，这 个策略虽然在开始时取得了成功，但小冲突继续不断，不久，钢铁企业提出 了一个对于政府反对提高价格来说显然无法回答的论据——工厂倒闭。
1977 年初秋，大约有 2 万名钢铁工人失业。于是，劳工与企业联合起来为限
制钢铁进口进行游说活、动。到年底，钢铁企业又把价格提高了 5.5％，同 时政府宣布了一个限制从国外进口低价钢铁的计划。虽然某些政府机构反对 这个计划（独立的联邦贸易委员会在 1978 年指出，它将使消费者每年损失
10 亿美元）。看来卡特在能够由它解雇的工人来代表其利益的企业面前丧失
了阵地。 三位总统拥有相同的正式权力，但他们对权力的运用是不一样的。肯尼
迪把他的政治立场同总统权力工具结合在一起，并且顺利地使用新闻媒介把
他的信息带给公众。卡特不论是与肯尼迪还是与杜鲁门相比，目标都更小， 这就使得他去使用更为稳健的方法。卡特施展影响的方法比其他两位民主党 人能更好地避免冲突。虽然他的成就与肯尼迪相比较为逊色，但他的损失显 然少于杜鲁门。卡特和肯尼迪在杜鲁门之后掌权，两人都有比杜鲁门有利的 条件——可以从他人的错误中学到东西。
　　但是我们很难从这些案例中得出太多的结论。总统权力的运用总是受政 治影响的。相似的政治冲突不同于相同的化学实验。在化学实验室内，配料 和步骤可以确切地重复，以便证实其结果；而政治事件却不可能重复，因为 很多因素是无法确定的。也许关于总统权力运用结果的不确定性是我们能够 从这些案例中得出的最有用的结论。
　　
小 结


　　本章介绍了政治竞赛中的行政部门的参与者——总统和官僚机构。我们 已看到总统的影响是怎样从有限的宪法授权非正规地但又极大地增长起来 的。我们还探讨了三种不同的总统类型以及一种对总统个性的心理分析方 法。总统所担任的六项主要角色——国家元首，主要外交官，总司令，行政 首脑，主要立法者以及政党领袖——表明他的权力已变得多么大。在最近 50 年中，政府权力一直趋向于集中化，集中在联邦政府手里的权力比各州多了， 集中在总统手里的权力也比国会多了。
　　行政部门中的官僚机构通常增强了总统的权力。但它的规模和结构的复 杂性，从总统府到内阁部、行政机构和管理委员会，限制了总统对官僚机构 的控制。如同钢铁案例所清楚表示的那样，总统的权力在现实情况下可能被 行政部门的其他机构妨害或加强。
　　总统作为个人和组织，很可能在美国政治竞赛中继续扮演中心角色。历 史上总统在国内外的随心所欲的行为表明了总统权力有多大，以及他怎样能 经常操纵公众舆论。但总统在管理这个官僚机构以及让国会通过他的提案时 又常常显得软弱无力。人们很容易将对政府的不满集中发泄在总统身上。我 们大多数人仍然在寻找一个像圣经中先知者摩西那样的总统，率领我们走出 经济和外交困扰的荒野。我们常常对这一点认识不足：主要是由于公众的这 种期望促进了总统权力的扩展，并且使总统摆脱了开始时对他的职权的限 制。
总统也是人，作为政治参与者，他们的表现既不比大多数其他参与者更
好，也不更坏。但是不切实际的期望以及给予他们的权力扩大了他们的过失。

思考题

1.总统权力增长的主要原因是什么？你是否认为这是不可避免的？
2.行政部门的官僚机构怎样既限制又支持总统的权力？
　　3.你认为总统和官僚机构的权力是太大还是不够大？试举最近的一些例 子予以说明。
4.总统应该做哪些事？是否任何总统都能达到人民对他的期望？

建议读物


　　Fallows ， James. NationaI Defense. New York ： Vintage，1982.Pb.
关于五角大楼如何在高技术武器上花费太多钱的评论，值得一读。 Greenstein，Fred I. The Hidden-hand Presidency :Eisen-hower as
Leader. New York： Basic Books， 1982. 对艾森豪威尔将军当总统的新看法，令人惊异的结论是这位据说是“非
政治的”领导人实际上很有成效。
Hersh，Seymour.The Price of Power. New York： SummitBooks，
1983.Pb. 关于尼克松和福特时期总统国家安全助理和国务卿亨利·基辛格权力增
长的辛酸而令人难忘的记录。
Lengle， James I. ， and Byron E. Shafer. Presidential
Politics，2an ed. New York， St. Martin’s， 1983。 一本关于观察我们怎样选举总统的论文集。主题包括从竞选运动策略到
根据年度冠军棒球联赛结果选举总统。
　　Light， Paul. Vice Presidential Power：Advice and In fluence inthe White House. Baltimore： Johns hopkins， 1983.
对副总统职务的新看法。不认为它是一位副总统所说的“一桶温吞水”，
而以更积极的事例来说明当代的副总统职务。
Parkinson，C. Northcote. parkinson's Law. Boston :HoughtonMifflin,
1957, Pb. 关于官僚机构为什么无休止地膨胀的富有洞察力的、诙谐的讽刺作品。

第四章立法部门：国会


　　美国制宪者的意图是使国会成为美国政治竞赛的中心。他们与英王乔治 三世和他派来的往往是专横和无能的总督打交道的经验，使殖民地居民对强 有力的行政当局有着深深的怀疑。因而，宪法详细地赋予国会许多权力和责 任，而赋予总统的权力却少得多。国会通过它的主要职能，即立法，制定了 管理所有政治参与者的规则。宪法第一条规定国会有权征税、贷款、招募军 队、宣战、确定联邦司法部门的性质、管理贸易、铸造货币，并“制定为执 行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其 他一切权力所需的、必要和恰当的法律”。
　　授予总统的许多权力都受到国会所享有权力的限制。总统被任命为武装 部队的总司令，但他不能宣战或招募军队。如果他要建立军队，军队的经费 必须由国会提供。总统是政府的主要行政官员，但是如果国会不建立政府， 他就无政府可管理。他可以任命行政官员，与外国缔结条约，但必须征得参 议院的同意。虽然总统可以否决国会通过的法案，但国会有权推翻该否决， 使该法案成为法律。政府通过税收筹得款项及对该款项之使用均须获得国会 的同意。最后，如果国会认为总统犯有“叛国罪，贿赂罪或其他重罪与轻罪” 时，它有权弹劾与罢免总统。
在早期及整个 19 世纪，国会在制定国家政策方面往往起主导作用。像丹
尼尔·韦伯斯特、亨利·克莱和约翰·C·卡尔霍恩这样的国会议员，在国会 内对当时的重大问题施加了影响。迟至 19 世纪末，伍德罗·威尔逊总统称， “国会是联邦制中主导的，不，是不可抗拒的力量。”
然而，后来威尔逊改变了看法，大多数观察家也同意他的新看法。在 20
世纪，特别是自大萧条和第二次世界大战以来，政府的行政部门与国会相比， 其影响有很大的增长。近年来，国会经常受到公众的批评，因为它使政府延 误或未能对迫切的问题（从预算赤字到核武器）采取行动。然而，70 年代初， 国会仍能显示出它的力量，它成功地反对了尼克松总统偶尔的非法活动。虽 然总统在外交事务上起着中心的作用，但近几届国会在制定有关中美洲和波 斯湾地区的政策中显示了新的积极作用。由于国会掌握着政府的钱袋，它在 政治竞赛中仍然是个重要的组成部分。本章将探讨国会的组织结构，它应该 怎样活动和它现在实际上是怎样行使职权的。

参议院与众议院的组成


　　美国国会实行两院制，由参议院与众议院两部分组成。州不论大小，各 选两名参议员，组成参议院。众议员则按人口选出，州的人口愈多，该州的 众议员人数也就愈多。宪法规定州不论多小，每州至少选一名众议员，这一 规定是在制宪时，大州与小州进行政治妥协的结果。
　　随着国家的扩大，国会的人数也增加了。第一届国会有 26 名参议员，65 名众议员。合众国每增加一个新州，参议员就增加 2 名，现有 100 名参议员。 随着人口增长，众议院的人数也增加了。1922 年，国会通过一项法律规定众 议院人数最多不得超过 435 名，现在的众议员数仍为此数。在第一届众议院 中，每个众议员代表约 5 万名公民，现在每个众议员平均代表 55.3 万选民。
议员的角色
关于议员应扮演什么角色，有许多问题，这些问题与代议制立法部门的 概念一样古老。代表们只应该按他或她的选民的意愿行事呢，还是应按他或 她自己的判断认为是最好的意见行事？如果他或她的选区的利益与整个国家 的要求有矛盾时，代表应该怎么办？议员应该承认在选区以外有“更大的利 益”吗？























　　提出这些问题的一个原因就是国会议员既是全国的，又是地方的代表。 他们是全国的代表，因为他们组成了全国政府的一个部门，他们的薪金是联 邦政府支付的，人们要求他们支持并保卫全国的利益。然而，他们又是地方 选区或州选出的。在竞选时，议员们必须使当地选民们相信，他不仅关心全 国的利益，也关心当地的利益。在诸如削减预算这样一些有争议的问题上， 从全国利益出发的议员的看法可能会与当地的舆论大相径庭。国会议员们必 须既能代表当地的利益，又能进行妥协以便组成大的联盟，参与通过议案。 他们不应忘记在国会中可以常常听到的警告：“要成为一个好的国会议员， 必须首先成为国会议员。”
谁能成为议员？
　　众议院议员必须年满 25 岁，成为美国公民满 7 年并且是他或她当选州的 居民。参议员必须年满 30 岁，成为美国公民满 9 年并且是他或她当选州的居
　　
民。然而，对居住在当选州的要求并不严格。罗伯特·肯尼迪 1964 年在参加 纽约州参议员竞选前不久在纽约市租了一套公寓房间，并宣布这是他的主要 住所。
　　参议员任期 6 年，由全州人民选举。每 2 年，在全国选举时，有 1/3 的 参议员要谋求连任，其他参议员则不必竞选，因为他们的任期还有 1/3 或 2/3 时间。
　　宪法原规定参议员应由各州议会选举。其目的是不让广大的公民参与竞 选，而保证由较保守的人士来挑选参议员。这一程序后来由 1913 年通过的第 十七条修正案修正。现在参议员由各州有选举权的人民选举，与其他由选举 产生的官员一样。
　　众议员（被称为“国会议员”，虽然从技术上讲，国会包括参议院与众 议院）任期 2 年，他们是由各州的国会选区选出。国会选区不得跨越州边界
（见图 4.1）。 国会议员绝大多数为白种男性公民，国会反映美国中层与上层阶级的价
值观。国会议员中约半数为律师。其他职业为商业、银行业、教育、农业与 新闻业。妇女与黑人所占比例很小，这有许多原因，如（至少对黑人来说） 份额不当和为党派利益而改划选区。这些在后面还会论及。其他原因是由党 组织挑选候选人，没有组成选民
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　　资料来源：艾伦·埃伦霍尔特编：《美国的政治》， 1984 年，国会季 刊公司同意复印。组织和选民对投票表示淡漠。然而，近年的选举使更多的 妇女与少数民族进入了国会，这一趋势可能将继续下去。在宪法制定 200 周 年时，比较第 1 届与第 100 届国会，可以看出情况有了很大变化，如第 1 届 国会中从事农业的人占大多数，其他职业的人不多以及妇女代表权等方面问 题（见表 4. 1）。
表 4.1 国会特征：第 1 届与第 100 届（自 1987 年 1 月份起始）


续表


续表

立法工作
　　第 1 届国会期间，众议院提出 143 个议第 99 届国会期间，众议院提出案， 参议院提出 24 个议案，共通过 117 7522 个议案，参议院提出 4080 个个法 案。参众两院各有一个常设委员会，议案，共通过 664 个法案。众议院但亦 组成特别委员会负责立法。有 31 个常设委员会，参议院有 24 个常设委员会。 资料来源：摘自 1987 年 1 月 5 日《纽约时报》：《国会：第 1 届和第
100 届》图表。《纽约时报》公司 1987 年同意复印。
* 由于有些议员的职业不只一个，所以总百分比超过 100％。
　　* * 第 1 届国会其他议员以学徒身份学习法律及其他职业，未受过正规 教育。
国会组成方面的另一变化是事业主义，即议员们将在国会中工作作为终
身事业的倾向。以前并无这一倾向。 19 世纪 40 年代以前，众议员平均任 职不到 2 年，参议员平均任职不到 4 年，这意味着许多议员辞职谋求更好职 业。到 20 世纪 60 年代，众议员平均任职 10 年，参议员平均任职 12 年，参 议员中有 60％，众议员中有 90％是再次当选的。近年来，这一比例有所下降， 因为在近几届国会中，有大量新议员当选，众议员中有 60％的任职期下到 10 年。然而，习俗和资深往往要求担任众议院和参议院领导职务的人应有较长 的任职期和从低级职务逐级上升。很少有议员在行政和司法部门担任高职。 虽然可以从其他职业的人中任命高级行政官员或法官，但要成为议会的领导 人却需终身从事这一职业。这看来颇有讽刺意味。事业主义引起的问题是， 虽然它能保证议员对组织的忠诚，但它也使议员与迅速变化的社会格格不 入。
名额分配不当与重新分配名额
　　众议院选举区的划定由各州州长与州议会负责。他们经常利用此职权为 本党谋利使之不利于反对党。在过去，全国许多地区的名额经常分配不当（各 国会选区人口数差异很大）。他们划定选区时，使少数党占统治地位的选区 人口多于多数党占统治地位的选区。这样，每个投少数党票的选民所起的作 用就小。 1960 年，密执安州第 16 选区有选民 802994 人，而第 12 选区只
有 177431 人。 此外，还实行了泽利德因。此名来自马萨诸塞州州长埃尔布里奇·泽利，

他在 1812 年划定了一个长而不成形的选区，将波士顿以北的许多小镇包括在 内。据说有一名批评者说，“啊，这看上去像一条鲵！”另一人说，“这不 是鲵，而是泽利德因。”①泽利德因最常用的方式是“集中”（Packing ） 和“分散”（Cracking）。集中是将支持某人的大多数选民划在一个区内， 以获得“保险的”席位。分散则是将支持反对党的人分散到各选区，使之成 为选区中的少数选民，从而削弱他们的影响（这种选区的例子，见图 4.2）。
图 4. 2 20 世纪 50 年代纽约州第 12 国会选区
{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !06900040_0075_1.bmp} 长期以来，这种作法一直受到改革派的批评。 1964 年最高法院的一项
判决规定，州和全国议会选区之人口必须尽可能相等。许多分配名额不当的 恶劣作法由于这一判决而不再出现。现在众议院选区平均人口约为 553000 人。但在划定选区时，政治仍起重要作用，1980 年人口普查以后，在重新分 配名额中出现的矛盾即可说明这一点。
　　每 10 年之始，人口统计局即进行普查人口，众议员的名额分配即根据每 州人口变化情况予以调整。自 1970 年人口普查以来，不仅人口增加了（增长
了 11％，达 2.27 亿），而且人口还向南、向西迁移。但众议院之席位已由 法律限定为 435 席，因此有 17 个席位移至所谓的朝阳地带。纽约州失去的席 位最多，共失去 5 席，佛罗里达州获得的席位最多，共获得 4 席（见图 4. 3）。 各州议会划定新的选区，人口减少的州将选区合并，人口增加的州则增加选 区。由于大多数州议会是由民主党控制的，因此，选区的划定对民主党候选 人有利。
众议院的组织
　　国会两院是按政党组织的。两院的多数党就是任该院议员人数最多的政 党。成为多数党是很重要的，因为该党可以选择该院的主要官员，控制院内 的辩论，选择各委员会的主席并在各委员会中占有多数席位。近 30 年来，民 主党一直是两院的多数党，共和党是少数党。在 1980 年的选举中，28 年来 共和党第一次控制了参议院。然而，在 1986 年的选举中，民主党又控制了参 议院。这样，目前，民主党是两院的多数党。
在众议院里，多数党从其党员议员中选择众议院议长。他不一定是年龄
最大、任期最长的人，但他一定相当受人尊敬并在党的其他职务上有较长的 任职经历。在 20 世纪以前，议长几乎有独断独行之权。现在他仍保有相当大 的权力。他主持众议院的辩论，指定愿发言的议员发言，并解释有关程序的 问题。他也能对委员会制度施加影响，这点在本章后面还将谈及。目前，议 长是来自得克萨斯州的民主党议员吉姆·赖特。他是在自 1977 年起即任议长 的来自马萨诸塞州的托马斯·奥尼尔退休后，于 1987 年成为议长的。议长选 举每 2 年在国会开始时在多数党组织会议中进行。
　　两院中每一政党的组织会议（Caucus）只不过是该党在各院的议员的一 次集会而已。近几届国会里，多数党的组织会议变得起作用了。众议院民主 党组织会议有意要影响委员会和大会对议案采取的行动、解除委员会主席的 职务或将民主党议员团结在议长领导周围。
多数党组织会议还选择多数党领袖，其地位仅次于议长。多数党领袖与 议长密切合作，拟定在众议院大会上辩论的议案。来自华盛顿州的托马斯·弗



① 鲵，英文为 Salamander，与泽利德因的英文 Gerrymander 谐音。——译注

利继吉姆·赖特任多数党领袖。 多数党督导员（whip）协助议长与多数党领袖工作。（督导员


















　　一词来自美国猎狐活动，猎狐时，猎犬管理员使猎犬不致跑开。）督导 员协助协调党在议案上的立场，在党的领导与党员间传递信息与指示，保证 党员知道某一议案将于何时投票，劝说动摇不定的议员按党的领导意图投 票，并非正式地调查投票的可能结果。这些党的领导人，由于处在国会活动 的中心，比其他议员了解的情况多，这又使他们的权力更大。
众议院的少数党（目前是共和党）在他们的组织会议（共和党称之为协
商会）上选举少数党领袖与少数党督导员。他们的职责与多数党的领袖和督 导员一样，是协调党在各问题上的立场。如果少数党成为多数党，其领袖即 成为议长的候选人。（杰拉尔德·福特在被选为副总统以前是众议院少数党 的领袖。）
民主党与共和党在众议院里的组织会议处理事务之方法略有不同。民主
党选举一个指导与政策委员会作为组织会议的执行委员会。指导委员会协助 制定该党在众议院里的政策。它在各委员会主席与资深议员的建议下分配民 主党议员到各委员会任职，还提名委员会的主席，但此项提名需经组织会议 全体会议通过。该项通过往往只是形式，但 1975 年众议院的民主党组织会议 拒绝通过武装部队、银行和农业等三个委员会的主席的提名。指导委员会所 起作用愈来愈重要，这也扩大了众议院议长的权力，因为它即是指导委员会 的主席。另一方面，它削弱了各委员会主席独立于党组织会议的意愿行事的 能力。
在众议院中，共和党对各委员会人员的分配是由遴选委员会（Committee
on Committes）作出的。它由有共和党议员的每一个州各出一人组成。这些 人在委员会中的代表的票数与该州在众议院中的票数相同。
参议院的组织
　　参议院没有议长。参议院的议长即是美国副总统。他有权在参议院开全 体会议时任议长，并在反对与赞成票数相等时可以投票。但是除非在重要投 票时他很少行使这一职权。前副总统蒙代尔曾在第 95 届国会期间作为议长主 持几次会议，并作出几项重要的有关程序的决定，帮助打破阻挠通过议案的 冗长发言。 1983 年 11 月，副总统布什投了决定性的一票赞成为神经毒气 拨款。
参议院临时议长这一荣誉职位是授予多数党中在参议院任职最久的参议

员的，目前由来自密西西比州的民主党人约翰·斯坦尼斯担任。他的唯一权 力就是在副总统缺席时担任议长，但他从未有此荣幸。因为参议院的大部分 工作是在委员会中进行的，在参议院议事厅里任主席的工作既单调无味，又 几乎无事可做，因此参议院多数党领袖往往将这项工作交给资格不深的参议 员去做。
　　参议院多数党领袖与众议院议长的工作相近似。他制定在参议院辩论的 计划，将议案分配给委员会，协调党的政策并任命专门委员会的成员。 1986 年选举后，民主党以 55 比 45 的多数重新成为参议院的多数党时，来自西弗 吉尼亚州的民主党人罗伯特·伯德取代共和党人罗伯特·多尔任多数党领袖。 有一名督导员与几名副督导员协助参议院多数党领袖工作。参议院的少数党 则选出一名少数党领袖与一名少数党督导员，他们也负责协调党的立场与议 事策略。
　　在参议院，民主党人有一个指导委员会，负责分配党员到各委员会去工 作，另有一个政策委员会，负责制定立法战术。参议院民主党领袖任组织会 议（称为民主协商会）、指导委员会与政策委员会的主席。参议院的共和党 的组织与此大致相同。一个遴选委员会负责指定党员议员到各委员会去工 作，一个政策委员会协调战略，共和党协商会由参议院全体共和党员组成。 它与民主党的一个差别是，这些小组的主席不是参议院共和党领袖，而是由 负领导责任的共和党参议员分别担任。
　　
国会怎样运作