大部分议案既可向众议院提出，也可向参议院提出，也可以同时向两院 提出。但例外的是筹款议案和拨款议案，前者宪法规定必须先在众议院提出， 后者则按惯例亦须先在众议院提出。每年向国会提出的议案约 2 万件（参见
图 4.4）。这些议案可以是总统的计划的一部分，也可由参议员、众议员个 人或由国会所属各委员会草拟，也可以是国会与行政机构或私人利益集团协 商的结果。这些议案中只有 5％能成为法律。
　　目前民主党人控制国会的两院，而总统则为共和党人，这使人们难以确 定国会通过的大部分议案将由哪个党提出。此外，参众两院是独立活动的， 可以自行补充或修正议案。任何议案要成为法律必须由参众两院通过同一文 本并由总统批准，或由两院推翻总统之否决。
　　国会的工作以分工方式进行。国会大部分工作不在众议院或参议院全体 会议上进行，而在委员会中进行。众议院的委员会成员数目不定，在 20 至
50 人之间，参议院的委员会一般由 10 至 20 人组成。如果参众两院不分为委 员会，他们的活动将缓慢得多，研究的问题亦将大为减少，因为它们在同一 个时间里只能考虑一件事。有国会而没有委员会几乎是不可想象的事。
当一件议案向参众两院中任一院提出后，该议案即交委员会讨论。委员
会（往往是一个小组委员会）审查该议案并决定是否向众议院或参议院全体 会议推荐。在国会内提出的议案中，有 80～90％死在委员会阶段，由于委员 会制度是国会运作的核心，因此，本章稍后将对之作更为详细的讨论。
众议院与参议院的全院辩论
　　一旦议案由委员会（在众议院则由规则委员会）通过，即行提交众议院 或参议院作全院辩论，并列入两院的日程表。日程表是国会的议事日程或计 划。有些日程表是辩论例行或次要议案的，有些日程表是辩论较为重要的议 案的，在众议院中有一个“撤销日程表”，可不顾委员会的意愿强行将议案 撤销（但往往不能得逞）。
在众议院，全院辩论是由议长控制的。他制定将讨论的议案的计划，并
主持辩论。每名议员的发言时间均限于几分钟内。参议院较小，因此活动规 则不太严格。一般说，参议院的权力较众议院更为分散。甚至资浅的（即新 的）参议员往往担任小组委员会的主席。参议院多数党领袖制定将辩论法案 的计划，但他对辩论的控制程度远不如众议院议长。
对一议案的辩论结束后，即行表决。通过议案需要得到出席议员的简单
多数赞成。议案不论在两院中任何一院首先提出，迟早均须提交另一院，在 该院同样需经委员会审查和全院辩论通过的程序。如果众参两院的文本有差 别，在送交总统签署或否决以前必须予以消除。
　　在两院的委员会和全体会议上，同一政党的议员并不总是意见一致。对 里根总统所提的预算法案，西部、北部温和派往往同自由派民主党人及自由 派共和党人结成同盟，而南方民主党人与温和派则同保守派共和党人结成另 一联盟。然而，国会中最常见的分歧仍是民主党与共和党之间的分歧。
冗长发言
　　除非在非常情况下，在参议院中的辩论是没有时间限制的。参议员对一 问题可作任意长短的发言并且不得被人打断。一个或几个参议员为阻挠或推 迟参议院采取行动而作的没完没了的发言被称为冗长发言（filibuster）。
　　
Filibuster 的原意为一种海盗船。目前的意义可能来自一个违反社会规程的 人的形象。作冗长发言的参议员往往一次作几小时的发言（有时读圣经或读 华盛顿的电话号码本），然后让同盟者继续发言。来自南卡罗菜纳州的斯特 罗姆·瑟蒙德参议员在 1957 年为反对一民权法案不停顿地作了 24 小时 18 分钟的冗长发言。这是个人冗长发言的最高纪录。
第二十二条规则（参议院规则——关于参议院行为的一系列规定）保护 冗长发言，除非参议院以 3/5 的票数决定停止辩论。这


















　　是国会唯一要求按议员总人数计票的例子。在参众两院其他表决时，则 按出席与投票人数计票。投票决定停止辩论称为结束辩论（cloture）。由于 许多参议员，不论其政治倾向如何，认为冗长发言能带来好处，因此结束辩 论的动议很少获得通过。
在尚待处理的议案很多，而参议院该届会期又将结束之时，冗长发言是
最能奏效的。参议员们都急于体会，他们更易感到拖延战术的压力。如果参 议院急于继续工作而又不能获得 60 名参议员同意终止辩论，往往双方可以达 成下列妥协：该会期不再辩论引起冗长发言的那个议案，冗长发言亦告结束， 参议院继续讨论其他事务。然而，一般来说，参议院认为他们人数较少，可 以作冗长发言。众议院则由于人数众多，难以驾御，因而不准在众议院作冗
长发
总统的否决
　　一个议案即令在参众两院均获通过，仍可能受到总统的否决。总统可以 否决任何他想否决的议案。但他不能仅否决议案的某一项（被称为单项否决 权），虽然里根总统曾想获得此权。他必须整体否决或整体接受议案。国会 有最后决定权，因为如果国会能推翻总统的否决，该议案仍能成为法律。推 翻总统的否决需在每一院中获得 2/3 的赞同票。
　　总统必须在 10 个工作日内对议案采取行动。如在国会开会期间， 10 日内总统未签署该法案，则该议案可不经总统的签署即成为法律。如果在 1O 日内国会休会，总统又未签署该议案，则该议案不得成为法律。这被称为“搁 置否决权”。
　　不准总统行使“单项否决权”使国会在与总统有冲突时处于有利地位。 国会可使用附款的办法。附款是作为另一议案的补充而附加的条款，但与原 议案的内容风马牛不相及。一般说来，附款的内容是总统不赞成的，而附款 所附着的“原”议案则是总统极为赞成的。由于总统必须对整个议案作否决 或不作否决，他所面临的是一种不愉快的选择。他或者将他所喜欢的议案与
　　
他不喜欢的附款一起否决，或者接受他不喜欢的附款，从而使议案的其他部 分成为法律。
　　最后，议案获得通过并不会自动地产生效果。如果政府以议案形式提出 的活动需要经费才能实现的话，那就必须二次履行同一立法手续——一次是 通过议案授权进行此项活动，第二次再通过议案为此拨款。如果拨款的议案 未能通过，则授权的议案不会成为事实。
　　
委员会制度


　　如上所述，国会两院的大部分工作均在委员会内而不是在众议院或参议 院的“全体会议”上完成的。往往（虽不总是这样）全院辩论只不过是个形 式，以便留下一个公开的纪录而已。在平时，访问两院议事厅的人会看到十 几名，或更少的议员在交谈，而另一名议员则在谈论爱达荷州土豆的优越性 或为什么宾夕法尼亚州要将萤火虫定为州虫。同时，许多委员会的房间里则 活动频繁。
委员会怎样工作
　　国会里的委员会分为四种：常设委员会，协商委员会，专门委员会与联 合委员会。
　　常设委员会是国会的基本工作单位。这些委员会在美国历史的早期即行 设立，因为国会发现如果将国会分为人数较少的专门小组，它就能做更多的 工作。众议院现有 22 个常设委员会，参议院有 15 个，每个委员会研究一或 二个一般性问题。每个众议员在一或二个委员会中工作，参议员则在三或四 个委员会中工作。这些委员会往往又分为小组委员会以便进一步分工。众议 院有 200 个小组委员会，参议院则有 90 个。
在一个议案被送至参众两院全体会议考虑以前，它必须获得所属委员会
多数票的通过。对一项议案的审查包括举行公众听证会，有关方面包括行政 部门与院外游说者均受邀作证。如委员会通过该案，则将该案送交参院或众 院的全体会议，并有一份报告，说明委员会调查审议结果及委员会认为该议 案应予通过的理由。如委员会认为该议案不需要或不合适，则议案即被搁置。 该议案的提出者可在下次国会开会时再次提出，如有关委员会仍不同意，则 该议案将再次被搁置。
对分到委员会的议案审议工作，实际上是由小组委员会进行的。在最近
几届国会里，小组委员会的权力更大了。由于资浅的众议员与参议员希望“参 与活动”，设立了更多的小组委员会，各小组委员会有更多的工作人员与权 力。在委任小组委员会主席时，资深并不是主要条件，在参议院尤其如此。 在参议院，首次当选的民主党人往往任小组委员会的主席。更加依靠小组委 员会进行工作是对委员会主席权力的一个打击，他对活动与小组委员会成员 任命的影响大部分已由组织会议行使。这一变化将委员会主席的权力通过小 组委员会和组织会议分散给资历较浅的议员了。
协商委员会是由参众两院议员组成的临时性组织，成立该委员会的目的
纯粹是为了解决参众两院所通过的文本的差异。差异的产生来自一院对议案 所附不同修正案或两院各自通过了处理同一问题的两个议案。在议案送交总 统采取行动之前，两院通过的文本必须一致。
　　协商委员会中的众议员是由众议院议长指定的，参议员则由参议院多数 党领袖指定。他们往往是有关委员会的资深委员，实际上，我们将在下面的 案例研究中看到，他们是由委员会主席挑选的。协商委员会的任务是讨价还 价，以便达成妥协。一旦任务完成，即行解散。
　　在协商委员会达成妥协时，新的、取代原先议案的议案即被送回到参众 两院的全体会议上，以便决定是否通过该议案。全体会议不得修改此议案， 必须作出通过或不通过的决定。当然，如果不执行这一规定，参众两院以不 同方式对议案作了修正，则必须再召集协商委员会进行解决。
　　
　　专门委员会是为专门任务，通常是临时任务而设立的，常用来进行某项 调查。最近的例子有第 100 届国会于 1987 年 1 月在参众两院设立的，负责调 查向伊朗出售美国武器问题的专门委员会。
　　联合委员会是由参议员与众议员参加的常设机构。这些委员会经常协调 日常事务，诸如出版事宜或国会图书馆事宜等。然而，经济联合委员会有重 要的任务，即对总统每年的经济报告进行研究，并向国会提出建议报告。改 革派人士往往赞成国会更多地使用联合委员会以节约时间和金钱并避免混 乱。但参众两院不愿联合委员会有独立权力，因此联合委员会仍只是偶尔才 召集的。
委员会主席与资深制度
　　委员会主席的权力在近几届国会里已受到削弱。按照不成文的资深规 则，每一委员会主席的职位均由多数党议员中在该委员会任职最长（连续任 职）的人担任。主席的权力有些来自该委员会的工作性质、他们对国会议事 程序的了解和他们与政府各部门的广泛联系。这些是他们长期在立法部门工 作的结果。他们一般还影响到雇用或开除多数党的工作人员。拟定委员会会 议日期和日程，并且对该委员会新成员的任命也有一定发言权。委员会主席 的权力近来有所削弱，这是因为委员会中多数党成员、小组委员会的主席、 各政党的组织会议以及预算委员会的影响日益增大。
资深制度是国会中最有影响的传统之一，虽然这一传统并未以书面形式
写在叁众两院的规则中。但 50 多年来，这一传统从未受到破坏。
　　在 70 年代中期，由于有许多丑闻，又由于年轻的议员们对委员会主席不 肯听取意见不满，导致众议院有几名委员会主席被赶走的事件发生。在以后
的 10 年内，民主党仍按常例选择最资深的委员会成员任主席。然而，1985
年，来自威斯康垦州的莱斯·阿斯平越过几名资历比他深的议员取代来自伊 利诺州的梅尔文·普赖斯成为众议院武装委员会主席。 1987 年这一违反资 深制度的做法又一次被用来反对阿斯平，当时有几名议员企图取代他的主席 职位，他只是勉强才保住了职位。（在人数较少、不那么拘束的参议院里， 资深制度在参与制定政策中并不像在众议院里那样重要，因此，这一传统所 受的攻击也不像在众议院那样激烈。）
然而，资深制度（往往被称为“年长制度”）仍在起作用。虽然它被人
斥为过时和不民主，但它对一党控制的地区，如美国最南端各区（目前在参 议院有 9 人任委员会主席）和东北部内陆城市的议员有利。在这些地方，同 一人往往多次被选人国会。这也使民主党的少数派与共和党的温和派得到这 有权势的职位。虽然这一制度被人指责为僵化和反应迟钝，但它能保证有经 验的、知识丰富的人成为主席。更重要的是它能使人预测到继任主席的人选， 从而避免为争夺主席席位而经常进行斗争。但显然，新议员们不再认为有必 要遵守这一会限制他们影响的习惯做法。至少在目前年轻的议员们成为老年 人以前，这一制度将继续受到削弱。


专业化与互惠
　　另有两个非正式的规则对委员会在国会中的权力起到支撑作用，虽然这 些规则近年来受到了削弱，第一个是专业化，它与第二个，即互惠，是有密 切联系的。专业化的意思是，一旦议员被分到某一委员会或小组委员会，就 希望他专攻这一领域，成为这一领域的专家。在众议院尤其如此，人们不希 望议员对国会中所有议案都同样地关心，或在差别很大的问题上都作发言。 相反，人们公认的方式是将委员会的工作努力做好，而让其他委员会去处理 与自己工作无关的问题。实施这一制度的结果是委员会及其成员对自己的工 作有广泛而深入的了解，但对其他领域的问题却知之甚少。
这种可能发生的弊端是通过非正规的互惠来解决的。按照这一规则，议
员在对他所在委员会与小组委员会领域以外的问题投票时，依靠对该问题有 专门研究的委员会成员的指导。议员们将按照他们所属政党在与法案有最密 切关系的委员会里工作的成员的意见投票，因为在涉及与他们所属委员会的 问题时，他们也希望得到同样的支持与尊重。这样，专业化与互惠就是一件 事的两个方面。你在一个领域里成为专家，其他议员在这个领域里都按你的 意见行事。反过来，在你的专业以外的领域里，你就按照对该问题有更多了 解的议员的意见投票。
在参议院，这种作法就不那么严格了，最近在众议院亦松弛下来了。由
于参议员一般在三或四个委员会中任职，因此他们的专业领域不很集中面面 广。众议院多数党的组织会议日益重要，这意味着在某些时候，组织会议能 在全体会议时击败委员会的提议。随着许多小组委员会新来的工作人员日益 增多，这些工作人员竭力推荐他们自己的建议，对投票的意见纷繁复杂，议 员们已不那么主动地采取互惠的办法了。但在参众两院一般仍实行这两种办 法。确实，如果没有这两种办法，国会的工作进展就会慢得多，乱得多，可 能矛盾冲突也会更多。
　　不遵守这些非正规规则的国会议员被人称为离经叛道老。这些人在新闻 界和他们自己的选区里可能颇受欢迎，但在国会里却不可能受欢迎。他们可 能被分到不重要的委员会去，大多数议员对他们一般会采取避而远之的态 度。正如雷伯恩议长喜欢对国会里新当选的议员说，“要干下去就得与大家
　　
合拍。”前众议员赫尔曼·巴迪洛是一位直言无忌的自由派，他第一次被纽 约的穷城区选入国会时，被分到农业委员会，这是他与他选区的选民毫无兴 趣的领域（人们可以争辩说城市选民应对食品的价格感兴趣）。在作了多次 抗议并知道过份直言无忌会受到什么样的惩罚以后，他才被分到一个较为重 要的地方，即教育与劳工委员会。
　　由于委员会与小组委员会的工作很重要，又由于国会里有专业化和互惠 这两种规则的存在，被分配到什么委员会对议员的权力和他是否能有效地发 挥作用是至关重要的。这种传统的影响使委员会比较稳定，议员们也不致从 一个委员会“跳到”另一个委员会去。除非在国会中两党力量的变化要求改 变委员会中民主党和共和党的人数，议员们一旦被分配到某一委员会，就不 会在违背本人意愿的情况下有所变动。 1980 年的选举就导致这种政党力量 的变化。当时共和党获 33 席，民主党人与共和党人在众议院中的比例由 3
比 2 改为 5 比 4。各委员会中两党议员的比例亦应作相应的调整。（但民主 党拒绝在 4 个关键性的众议院委员会里作调整。这使共和党提出抗议。由于 比例是由多数党决定的，对此共和党也无能为力。）当然，来自农村地区的 代表喜欢某些委员会，来自城市的代表喜欢另一些委员会，结果有些委员会 偏向农村（如农业委员会）而另一些则倾向城市（如教育与劳工委员会）。
制定预算的程序与格拉姆·拉德曼
　　“掌握钱袋的权力”是宪法赋予国会的基本权力之一。从历史上看，有 权控制政府的开支与税收并不意味着国会能够连贯一致地控制它们。由于委 员会数量众多，国会权力又分散，这意味着总开支（费用）很少与税收（收 入）有联系，它们也都与全国经济政策下一致。因而提出一个全面的政府预 算和全国经济政策的职责就落在总统身上。
然而，1974 年国会通过了预算法（国会预算与保管控制法）。预算法使
国会能够在审议开支、税收措施及经济的全面要求的基础上，提出不同于总 统预算的另一个全面的预算。它不仅辩论政府所提出每个计划的优缺点，它 还能够审议预算中以前单列的部分，并就它们对经济和其他优先开支的影响 作出评判。预算法是采用了各种方法做到这一点的。
该法设立了参众两院的预算委员会。众议院预算委员会的成员主要来自
筹款与拨款委员会，其他常设委员会各有一名代表参加。成员与主席定期轮 换，不考虑资历深浅。参议院预算委员会成员的挑选方法与参议院其他委员 会相同。这两个委员会指导国会确定总开支、税收与债务的水平。该法设立 一个国会预算局协助这两个委员会。这个无政党偏见的预算局提供专家来分 析总统提出的预算，并将国会众多的开支决定与已确定的预算目标相协调。 国会讨论预算规定有一系列的截止日期，最近格拉姆·拉德曼对这些日 期作了修改。目的是为了能在政府财政年度开始的 10 月 1 日以前有一个讨论 完毕的预算。在总统于 1 月份向国会提出预算后，国会的审议过程必须开始。 国会的各委员会即向各预算委员会提出它们的估计和对预算的看法。预算委 员会将这些估计与看法归纳在第一次决议中。国会必须在 4 月 15 日对这个确 定整个开支与税收水平的决议投票。然后，将这第一次决议中有关部分再送 回至有关常设委员会，以便讨论具体的项目与计划。到 6 月中，各常设委员 会的建议均应送交预算委员会，由该委员会拟定一协调法案由国会投票。这 一程序所以称为协调，因为它试图将备常设委员会的决定与第一次决议所定
的目标相平衡。

　　到 1985 年，赤字高达创纪录的 2200 亿美元，这说明预算程序行不通。 政府每征收 19 美元的税，就要用去 24 美元，白宫与国会在解决这个问题的 方法上（究竟采用削减计划还是增税）又形成僵局。国会迫切想减少赤字，
于 1985 年末通过了一个叫格拉姆·拉德曼的反赤字法。该法要求联邦连续 5 年每年减少赤字 360 亿美元，到 1991 年会计年度预算平衡（无赤字）。赤字 的减少将用减少开支和增税的办法来完成，并需经过正常的预算程序，如果
（以下是该法的激烈办法）国会未能满足总统提出的赤字的要求，则国防与 非国防计划将作全面的自动削减。虽然有些计划，如社会保险计划，不在削 减之列，但自动削减开支的数量将会很大，因此国会与总统会愿意达成协议， 以避免这种情况的发生。该法案发起人之一，来自新罕布什尔州的共和党议 员沃伦·拉德曼说，格拉姆·拉德曼提出的“是个坏主意，但实行它的时间 已到来了。”
　　对该议案的意见不一。 1986 年，最高法院裁决强迫实行自动削减开支 的办法是违宪的。即令不采用自动削减的办法，国会也已企图按格拉姆·拉 德曼削减赤字计划行事，它削减了国防力量、农业补贴，并将政府开支的增 长率降至 1％。然而，国会又采用了一些有争议的办法来“隐瞒真相”（如 出售政府财产，这虽然可以一时得利，但牺牲了今后的收入），并对经济状 况作出过分乐观的评价。持批评态度的人称这一法案是“字谜”，其目的是 避免对削减计划或增税作出激烈的决定。到 1937 年，有人提出不必完成格拉 姆·拉德曼所提出的削减赤字的目标，该法似乎注定要成为一个宣言，但不 被人严格遵守。
众议院的主要委员会
　　随着预算程序的实施和人们对赤字在政治上的注意，权力比以前更集中 在制订政府征税与开支政策的那些委员会手里了。在以前，权力通过实行资 深制度集中在各委员会主席手中。现在的情况虽然在一定程度上仍然如此， 但权力已经集中在少数主要委员会的成员手里了。不那么重要的委员会成员 花许多时间想获得关键委员会成员的帮助。众议院的关键委员会除预算委员 会外，还有规则委员会、筹款委员会、拨款委员会、能源与商业委员会。
各委员会通过的议案在送交众议院全体会议审议以前，几乎都要通过规
则委员会。规则委员会的名字来自它的职能：如果委员会决定一议案应该提 交众议院全体会议审议，它就给该议案规定一个“规则”，确定辩论的条件。 例如，规则委员会可作出“定案规则”，即众议院对之不得提出修正，使众 议院处于“或者接受或者反对”的境地。因此规则委员会起着交通警的作用。 它有权推迟甚至撤销议案；它可以修正议案或者将议案退回委员会重新审 议；在两个委员会对同一问题都提出议案时，它可以决定向全体会议提交哪 一个议案。1975 年以来，议长有权提名委员会中民主党的成员及主席，规则 委员会是议长的有力助手。
　　筹款委员会处理税收议案，或为政府筹措岁入。由于所有筹集款项的议 案均须在众议院先提出，因此任何有关税收的议案均先交筹款委员会。
　　正如以下有关税收改革的案例研究中所显示的那样，在伊利诺州民主党 众议员丹·罗斯顿科斯基领导下的筹款委员会是国会的权力中心。它的职责 范围包括大量的权利计划，如社会保险、失业救济和医疗保险。在近年的危 机中，它是负责福利改革、灾难卫生保险与贸易限制等事务的主要委员会。 在“协调”时，它与参议院的财政委员会在决定预算委员会所通过的削减开
　　
支落实到何处均起关键作用。 筹款委员会负责税收议案以筹集款项；而拨款委员会则负责政府怎样使
用这些款项。每年当总统向国会提交联邦预算时，预算即发至众议院拨款委 员会及其下属的 13 个小组委员会作国会的第一阶段审议。由于税收与开支权 就是支持或阻挠制定政策、实施计划、发展工业，以及使地区与个人受益的 权利，又由于专业化和互惠能使国会听从委员会的意见，因此，筹款与拨款 委员会的重要性是显而易见的。虽然拨款在整体开支方面要受到预算程序的 限制，但它仍能决定在何处用钱，在何处削减开支。它成了施惠于其他议员 的关键地方，如通过他们提出的政治分肥议案，即产生有实际利益的议案， 如为议员选民区提供当地公路与邮局拨款的议案。
　　能源与商业委员会是在执行预算程序中权力流动规律的一个例外。在强 有力的主席，来自密执安州的民主党议员约翰·丁格尔的领导下，该委员会 的职权已扩展至包括管理机构、核能、有毒废弃物和电讯等方面。众议院各 委员会中，它的工作人员最多，预算费用最大。
参议院的主要委员会
　　参议院里最重要的委员会除预算委员会而外，是拨款委员会、财政委员 会和对外关系委员会。参议院的拨款委员会接受已由众议院拨款委员会审议 过的拨款议案，它的程序与众议院的拨款委员会的程序大致相同，重要的差 别在于参议院的拨款委员会起“上诉法院”的作用，对众议院已批准的金额 作增减。税收议案如已在众议院通过，即行送至参议院的财政委员会，该委 员会相当于众议院的筹款委员会。
参议院的对外关系委员会对总统在外交政策方面的主导地位进行监督。
它的重要性来自参议院有认可大使的任命和批准或不批准条约的权力。近年 来，它在制定对菲律宾和南非的政策上有影响。对有意问鼎总统职位的参议 员来说，也是很好的讲坛。
参议院也有一个规则委员会，但它远不如众议院规则委员会重要。参议
院人数不到众议院人数的 1/4。因此，协调的问题不大，因此参议院作出决 定，它不需要设立“交通警”来审查议案。

国会的其他权力


　　以上我们讨论了国会的立法权，但国会还有一些非立法权，这些权力当 然会对立法有影响。在这些非立法权中有对行政部门的监督权和调查权。国 会设立了各行政局与部，并规定它们的职责与权力。但它可以随时作出修改。 此外，国会向这些机构拨出执行任务所需的款项。这些权力使国会既关心这 些机构的所作所为，也有办法了解这些情况。例如国会可以决定哪些人可以， 哪些人不可以什么价格获得食品券，并裁定是由环境工作者还是石油钻探者 来决定如何使用联邦的土地。总之，每年拨款过程都给国会以机会，了解各 机构在于些什么，告诉它们应该干什么，最后，对国会认为需要做的事就拨 款，而对国会认为不需要做的事，就不拨款。
　　国会设立了总审计局与国会预算局来协助它自己完成这一监督任务。国 会通过总审计局对某些政府计划或部门进行审查。许多在像《六十分钟》这 样影片上曝光的政府丑闻都是总审计局首先报告的。预算局则通过对行政部 门申请费用的审查起到监督总统下属的管理与预算办公室的作用。
　　此外，国会有权进行调查。如果国会或委员会（或委员会主席）认为某 些事做错了或做得不对，就可以进行调查。所调查内容可以是行政部门对外 交政策的决策，私营工业的定价或者有组织犯罪的力量与影响。换句话说， 国会对任何事情都可以调查。
行政部门不欢迎国会的调查，因为这使得国会能影响行政行为。奥利
弗·诺思上校在为尼加拉瓜基金作证时直言不讳地表示了行政部门的态度。 他在解释为什么他将文件销毁时说，“我不想让国会看到有关整个这件事的 片纸只字。”参众两院专门委员会就出售武器给伊朗并将货款转给尼加拉瓜 反政府武装一事举行的联合听证会，使白宫处于尴尬地位，这导致对情报活 动的更严格的控制。然而，国会的调查也可以对公民自由权造成威胁。50 年 代约瑟夫·麦卡锡参议员领导的常设调查小组委员会与众议院非美活动委员 会损害了许多无辜者的名誉，迫使有能力的人离开政府，以无根据的不忠诚 或共产党同情者的罪名使全国人民人人自危。
宪法规定只有获得参议院 2/3 票同意时，总统才有权与外国缔结条约
（1978 年巴拿马运河条约差一点就被否决），参议院还有权批准或否决总统 的各项任命，包括对大使、内阁成员、军官和其他行政部门官员的任命。批 准条约所需的 2/3，与批准行政人员任命所需的简单多数均指提出问题时出 席与投票人数，不是参议院全体的 100 人。
　　总统对行政部门负责人的任命，许多都是例行公事，因此参议院倾向于 认为总统有权任命与他一起工作的人。但 1984 年里根总统提名埃德·米斯任 司法部长却遇到麻烦，因为参议院司法委员会揭露他曾接受他朋友的经济资 助，后来这些朋友被任命在联邦政府任职。参议院不满意的“幕后”压力当 然使总统不提出某些不受欢迎的提名，在总统对独立的管理委员会与最高法 院人选提名时，参议院往往比较活跃，如叁议院强烈反对里根总统提名罗伯 特·博克到最高法院任职。
　　国会还有一些司法权。众议院可以以简单多数弹劾（控告）联邦官员。 然后由参议院审理此案。如果参议院以 2/3 多数认定这些控告成立并予以定 罪，则该官员即被解职。
弹劾是一个困难、费时而麻烦的过程。过去曾有几名联邦法官被弹劾并

被定罪。只有一名总统受到弹劾，即 1868 年的安德鲁·约翰逊，但他没有被 叁议院定罪。理查德·尼克松在几乎可以肯定众议院将提出弹劾、参议院将 定罪的情况下辞去了总统职务（这是唯一这样做的总统）。虽然弹劾很困难， 这一程序仍是立法部门手中能控制行政部门的最大的权力。

案例研究：1986 年税收改革


　　1985 年以前，很少有美国人对所得税制度有好评。人们普遍认为这一制 度“效率不高，不公平，大复杂”，这样说是有点道理的。像奇异①公司在 4 年内盈利 95 亿元；但在这几年内，他们不仅没有向联邦缴纳所得税，反而得 到了资助。在贫困线上的家庭需付 10％的税，而收入在 25 万元以上的美国 人却根本不缴税。报纸的头条新闻《128 家大公司不向联邦缴所得税》使公 众更加不满意。
行政部门首先提出租收改革
　　政治家们听到了强烈的抱怨声，里很总统在 1984 年 1 月国情咨文中指示 财政部，提出修改税收计划。但该计划在 1984 年选举以后才提出来。虽然总 统担心中层阶级对税收不满意，而且担心二年前就提出税收改革法案的民主 党会抢在他前面先走一步取得优势，但他不希望在具体问题上失败。他犹豫 不决是有充分理由的。
　　强有力的利益集团可能会联合起来反对改革这一税收制度，因为多年来 国会已将这一制度修改得能满足许多不同集团的要求了。代表受到税法影响 的经济利益集团的院外说客约 8000 人，他们准备“对国会山做工作”。 1985 年是非选举年，该年政治行动委员会和其他人资助了近 2000 万元给国会中两 个制定税法的委员会成员，供他们竞选用。参议院财政委员会主席罗伯特·帕 克伍德个人就获得 500 万元的经费。一名国会议员在谈到这种筹集经费时 说，“这种事不被认为是贿赂的唯一原因就是国会必须先给贿赂下定义。” 然而，到 1985 年中，总统同意一个叫“财政 II”的改革计划井提交给 国会。这议案的指导思想和办法都很简单，它将民主党填补漏洞的想法与共 和党降低税率的想法结合起来了。该议案一方面取消各种躲税办法，从而增 加收入；另一方面降低个人与公司的纳税率。这将是一个“岁人无增减”的 议案，即总说收不增不减。共和党希望该项税收改革会成为重新调整阵营的 办法，使美国的工人阶级参加该党；而民主党则称共和党为亲大企业的政党， 因为它以牺牲中产阶级家庭的减税为代价来保护大公司的漏洞。两个政党在 争夺提出该议案的荣誉（或责任）的同时，都勉强地宣布他们支持这项改革。
在众议院中的较量
在国会里，税收议案一般是优先讨论的，该改革议案先在众议院筹款委 员会中讨论。该委员会在强有力的主席丹·罗斯顿科斯基（伊利诺州民主党 人）的领导下，一开始就指责里根的计划过分偏向大企业。筹款委员会讨论 的是由它的工作人员提出的类似的一揽子改革计划。罗斯顿科斯基为使该计 划得以通过，像“马贩子”那样与委员会中占多数的民主党人讨价还价。罗 斯顿科斯基知道，在大多数情况下，国会议员们都想提出有利于他们各自选 区的修正案。这位主席愿意给他们以小利，换取他们对整个议案的支持。例 如，这个改革议案向大多数原来免税的州与当地政府发行的债券征税。为了 争取议员们对这一条款的支持，对筹款委员会成员所在选区的债券则继续免 税。用这种方法，委员会得以向众议院全体会议提交一份很复杂的议案。在 该议案交到全体会议时，共和党人反对筹款委员会中民主党人起草的这一议 案。众议院的民主党人听从利益受到这一议案损害的特殊利益集团的意见，



① 又译通用电力。——译注

对这一仪案至多采取了不偏不倚的态度。总统在一开始提出议案就受挫后， 纠集所属提出如果通过这一法案，由共和党控制的参议院就会将议案修改成 与总统原来提出的议案相类似的样子。许多民主党被说服支持这一议案，因 为他们抱有希望参议院不可能通过这议案，这样就将挫败改革的责难加到了 共和党人身上。“别让这只猫死在我的门口的台阶上”的理论，使这一议案 在每一阶段上得以通过。没有人喜欢该议案的全部条款，但没有人愿意对阻 挠“改革”负责。1985 年 12 月，众议院以口头表决通过了税收改革议案。
在参议院讨论
　　当议案于 1986 年初送到参议院财政委员会时，又遇到了同样的问题。委 员会中占大多数的共和党人认为，众议院通过的议案是反大企业的。但他们 在起草他们自己的一揽于改革计划时，受到两个相互竞争的压力。一方面， 院外说客劝委员会成员们保留许多免税的条款。在一系列投票中，委员会做 到了这一点。另一方面，每个人都赞成降低税率这一目标，但同时又坚持在 税收问题上要不偏不倚。很快，他们就发现这是不可能做到的。因为在联邦 预算有很大赤字的情况下，根本就没有钱来保留漏洞而又降低税率。委员会 在这一议案上处于举步维艰的地步。
　　正当这改革议案似乎就要胎死腹中时，突然形成了妥协方案。来自俄勒 冈州的共和党议员鲍勃·帕克伍德主席在幕后与几名关键的民主党人和共和 党人会晤后，提出了一个大幅度降低税率并取消儿十个为大企业与个人免税 的条款。委员会一致通过了这一议案。该议案将个人所交最高税率降为 27％
（众议院的议案中最高为 38％），由于将现行法律规定的税率降低了几乎一
半，财政委员会向改革前进了一大步，虽然许多人反对该议案中限制减少退 休金和某些州税，但人们很难反对一个大幅度减税而又保证每个人都纳税的 议案。6 月底，参议院中虽有少数反对意见，通过了委员会提出的议案。这 时就只要由协商委员会来调整两院所提议案的差别了。
在研究税收改革的几个月里，国会当然不仅仅听取院外说客的意见，总
统将这场改革作为他第二任总统任期的中心工作来做，他积极主动地使公众 发表看法。他宣称参议院通过的议案是对“华盛顿最有影响的院外说客的” 斥责，说人民取得了胜利。报纸描绘了特殊利益集团在争夺舆论的情景以后， 也不得不支持所提出的议案。虽然大部分民意调查表明，群众对此议案有相 当大程度的怀疑，对这些措施表现得漠不关心，但两党领导都不敢公开反对 这一势在必行的改革。甚至华盛顿那些被人广为垢骂的院外说客在竭力想修 改议案一部分的同时，也不得不牢骚满腹地支持整个改革议案。
　　在协商委员会里讨论的情况，与两院常设委员会以前讨论的情况一模一 样。该委员会由筹款委员会和财政委员会主席亲自挑选该两委员会的主要成 员组成。开始时，委员会工作也陷于停顿，两院似乎都不愿意向对方作出让 步，正在前景似乎黯淡时，罗斯顿科斯基与帕克伍德单独秘密会晤。在马拉 松式的会议中，他们提出了妥协方案。
他们提出的方案将个人最高纳税率降低为 28％，将公司的纳税率则定为
34％。它减少个人税 1200 亿元，而企业税则增加此数。方案自称是不偏不倚 的，并取消了几十种免税。虽然国会里没有人喜欢这整个议案，但也没有人 投票反对它。
　　8 月，税收改革法案在协商委员会通过，9 月，两院再度通过，10 月经 总统签署后成为法律。不论以何种标准去衡量，对我们所得税制度的大幅度
　　
修改是一件突出的立法成就。

小 结


　　美国国会有两院，参议院与众议院。每一州选两名参议员，任期 6 年。 众议员是按人口分配给各州的，任期 2 年。参议院有 100 名成员，与有 435 名成员的众议院相比，它人数较少，不那么受拘束，声望较高，不那么等级 森严。
　　参众两院分别活动，但在任何法案被送交总统签署以前，必须由两院通 过完全一致的文本。在众议院，全体会议的辩论是多数党选出的众议院议长 主持的。议长与多数党领袖和督导员密切合作。参议院没有议长，全体会议 的辩论是由参议院多数党领袖安排的。两院均有少数党领袖和少数党督导 员。目前，两院的多数党均为民主党，参众两院的工作主要依靠委员会与小 组委员会，两院的议员均按委员会的意见投票。这种专业化和互惠的模式支 撑着委员会制度。虽然这样的安排赋予委员会主席（属多数党）以相当大的 权力，但近年人们对预算和赤字的注意大大增加了筹款与拨款委员会的权 力。各委员会主席均是根据资深程度（连续在委员会任职时间最长）选出的。 除筹款与拨款议案必须先在众议院提出外，其他任何议案均可向两院中 任何一院首先提出。议案提出后即交有关委员会审议。委员会可召集证人作 证，亦可修改议案。如议案在委员会通过，即送交两院全体会议（众议院则 先交规则委员会）。一院通过后即交另一院通过。如上述税收改革的案例研 究表明的那样，参众两院通过的文本如有差异，则在协商委员会内求得解决。 两院均通过的议案，即送交总统。对该议案总统可以签署，也可否决，或以 搁置方法否决，或不签署而让议案自动成为法律。如果总统否决（除去以搁
置方法否决）议案，国会可以每院 2/3 票推翻总统的否决。
　　国会的各种程序是复杂和混乱的。国会经常因行动缓慢，反应迟钝，甚 至无代表性而受到批评。本章所谈的各种程序往往耗时重复，资深制度、参 议院中为阻挠议案通过而作的冗长发言及权力分散在委员会与全体会议之间 等均会使大多数人的希望落空。但这些程序也有助于防止国会在暂时危机或 公众情绪激烈时作出粗率或不明智的反应。它们并没有妨碍国会对得到人民 广泛和有效支持的议案迅速采取行动。
国会仍然像自从它成立以来那样是全国辩论的的舞台。近年来，各届国
会已提出大幅度削减预算、文官制度改革、新移民法和保护环境的措施。如 果国会有时对国家显然有需要的事务反应迟缓的话，那可能是因为全国人民 在该间题的性质或处理的方法上意见不一致。如果国会有时因党派斗争和争 论而提出不痛不痒的折中方案的话，那可能是因为在像美国这样大的国家 里，各方的利益与态度都是严重对立的，而国会只是反映出这种对立而已。 如果有时某些特殊利益集团特别受到国会的青睐，那可能国会只是准确地反 映了这些集团的政治力量而已。
　　设立国会的目的不是为了使政府能更有效地工作，而是为了反映被统治 的人民的意愿，在政府机构中充当民主的核心。国会工作最好的时候不是它 无所事事的时候，而是当它提醒政府的其他部门，它的钱和支持最终应放在 什么地方的时候。
　　
思考题


　　1.近年来，许多人认为国会对行政部门的活动干涉过多。国会是以什么 形式影响行政部门的？你建议在这方面采取什么不同的办法？
　　2.考虑一下资深制度、专业化与互惠这些“不成文法”。这些不成文法 怎样帮助国会运作？它们有哪些缺点？
　　3.政党领袖对国会的事务能控制到什么程度？有哪些因素是鼓励政党领 导的，哪些是限制政党领导的？
　　4.国会被人看作是极为分散的权力中心的舞台，而同时又始终面临着寸 步难行的危险。这种表述准确吗？这样的制度有优点吗？
　　
建议读物

Barone，Michael and Grant Ujifusa. The Almanac of American Politics
1988.Washington, D. C. ： National Journal. 1987.Pb. 这是一本按州收集的主要当选官员人名录，是需要了解国会的人常用的
参考书。
　　Birnbaum ，Jeffrey H., and Alan S . Murray. Showdown at Gucci Gulch. New York: Random House, 1987.
　　书名很怪，是指院外说客在国会走廊中脚步的回声，对似乎不可能通过 的 1986 年税收改革作了精彩的叙述。
　　Fenno，Richard F., Jr. Congressmen in Committees. Boston：Little, Brown, 1973.
本书对十几个主要委员会的工作方式作了深刻研究。
Jacobson, Gary. The Politics of Congressional
Elections.Boston：Little,Brown，1983。 本书叙述有些人是怎样被提名并被选人国会的，而有些人又怎样未能进
入国会。
Kennedy， John F. Profiles in Courage. New York: Harper＆Row.
1956.pb. 这是未来的总统写的一本关于国会议员的剪影，这些议员承受着当时的
公众压力，牺牲自己的事业，坚持他们认力是正确的事。本书曾获奖。
Redman ， Eric. The Dance of Legislation. New York: Simonand
Schuster.1973.Pb。
　　本书作者是曾任参议院商业委员会主席助手达 21 年的知情人， 本书对 立法程序中许多肮脏事实作了动人心弦的描述。
Reid，T.R. Conggressional Odyssey: The Saga of a SenateBill San
Francisco : W .H. Freeman &Co., 1980 这是一名年青记者对参议院讨论一件议案时的跟踪报导。他随着议案从
参议院全体辩论会一直跟踪到游艇上。

第五章司法部门：最高法院与联邦法院系统


　　宪法在规定司法制度时是简明扼要的：“合众国的司法权属于最高法院 和国会随时规定设置的下级法院。”（第三条第一款）国会在最高法院下设 立了两级联邦法院——联邦地方法院与上诉法院。国会还在需要时设立了几 个特殊的联邦法院。联邦法院系统负责审理涉及美国宪法与联邦法律的案 件。
　　与这一司法结构平行的是州法院系统。每个州都有自己的司法系统，审 理涉及州法律的案件（也可以审理涉及美国宪法及法律的案件）。涉及美国 宪法的案件可以上诉到美国最高法院。本章将集中讨论联邦法院系统，尤其 是最高法院。州法院的组成与联邦法院基本相同。
　　
联邦法院系统

美国地方法院
　　联邦法院系统中最基层的法院是美国地方法院。这些法院是享有初审权 的法院。除去少数特殊情况，所有涉及联邦法律的案件最初均在地方法院审 理。美国及其领地共有 94 个地方法院，每州至少应有一个地方法院。大而人 口多的州，地方法院亦多，如纽约州即有 4 个地方法院。每一地方法院有 1～
24 名法官，全国共有 516 名地方法官。大多数联邦案件均由这些法官审理， 包括民权案件、超过 1 万元以上的案件、反托拉斯的案件与伪造罪案件。由 于案件数量太大（1985～1986 年约有 30 万件），造成判决迟缓。有一个时 期，纽约市南区地方法院平均 4 年才能终结一桩民事案件。
上诉法院
　　地方法院之上是上诉法院（有时人们以老名字“上诉巡回法院”称之）。 这些法院只有上诉审理权，这就是说，他们审理自地方法院与重要管理委员 会（如州际商务委员会）上诉的案件。如果你在地方法院一桩民权案件中败 诉，你可以对判决不服，向上诉法院上诉。美国分为 12 个巡回区（各地 11 个，加哥伦比亚特区华盛顿 1 个），每一个巡回区有一个上诉法院。 12 个 上诉法院中每一个法院的法官至多 15 名，这视工作量多少而定。一般每一案 件由 3 名法官审理。 1985 年，142 名巡回法院的法官审理了 34000 件案子。 对大多数案件来说，上诉法院即终审法院，它们所审理的少数案件则上诉到
最高法院（参见图 5. 1）。
联邦特别法院
　　国会设立了联邦特别法院处理某些案件。美国索赔法院审理人民控告政 府掠夺财产的案件。美国军事上诉法院（往往被称为“士兵最高法院”）由
3 位平民组成，是军事法庭所判案件的终审法院。美国最高法院只能审理某
几种军人案件。
法官
　　所有的联邦法官，包括最高法院的大法官均须由总统提名并由参议院批 准。虽然参议院一般是批准这些提名的，但是参议院的认可并不仅仅是徒有 其名的形式。 1969 和 1970 年，尼克松总统提名克菜门特·F·海恩斯沃斯
和 G·哈罗德·卡斯韦尔为最高法院的法官，但参议院拒绝了。 1986 年，
参议院投票认可威廉·伦奎
　　斯特为首席大法官时，有 33 名参议员投反对票，这是得到参议院认可的 最高法院法官中反对票最多的一次。就罗伯特·H·博克的提名所进行的斗争 说明就最高法院的组成所进行的斗争是多么激烈。
图 5.1 联邦法院组织与案件流向最高法院的路线


　　资料来源：得到麦克米伦出版公司同意，转载自《美国宪法》第三版， 罗科·J·特雷索利
　　尼与马丁·夏皮罗著，版权所有①1972 罗科·特雷索利尼与马丁·夏皮 罗。
按照宪法，所有联邦法官“行为良好”时可终身任职，只有弹劾 才能使他免职。 1986 年 10 月，50 年来第一次有法官受到弹劾，此 时参议院免去了内华达州一名法官的职务，但他在因瞒税而被投 入监狱后仍拒绝辞职。为保护法官们不受政治压力，在法官任职期 间，不得减少他们的薪俸。 虽然有这些保护措施，但对法官的任命是政治性很强的事件。 法官几乎都是根据他们与党派的关系而被任命的。这种任命往往 是作为对他对某一政党的政治功劳的报酬。一名法学教授评论说，司法
部门是“将政治马匹放到牧场”去的地方。在这种党派精神的指导下，林登·约
翰逊任命的法官中有 93％是民主党人，而理查德·尼克松任命的法官中有 93
％是共和党人。 总统能影响政府三个主要部门之一的组成的这项权力是至为重要的。有
些观察家认为，里根最持久的政治影响可能就是他任命了足够多的大法官，
从而在最高法院中创造了一个保守的多数。而卡特总统则是历史上第一个从 未任命一名法官到最高法院去任职的满任期总统。由于有一项新的法律扩大 了司法部门，卡特任命了前所未有过的大量低级联邦法院法官，他所任命的 妇女和黑人法官人数比他前任所有总统任命的总数还多。
　　连任两期总统的罗纳德·里根通过任命法官使整个司法系统都受到保守 的影响。到他任职期满时，他所任命的法官将达联邦法官总数的一半。他任 命了桑德拉·D·奥康纳为最高法院的第一名妇女大法官。在华伦·伯格于
1986 年辞去首席大法官职务时，里根提升伦奎斯特大法官为首席大法官，同 时提名与伦奎斯特一样保守的意裔美国人安托林·斯卡利亚为大法官，这是 意裔人第一次被任命为大法官。里根挑选罗伯特·博克取代刘易斯·鲍威尔 的目的，是为了在今后数年内法院将走向保守的方向。
　　为进一步保证当地政党的影响，参议院在批准最高法院以下联邦法官的 任命时，实行了一种被称力“参议员的礼貌”的惯例。凡被提名法官所属州 的参议员不同意该人选时，其他参议员即不批准其任命。 60 年代，由于实 行了这一惯例，参议院很难在南方找到一名愿意执行在当地不受欢迎的有关
　　
民权裁定的联邦法官。 管辖权
　　管辖权是指法院可以行使其职权的事宜。联邦法院的管辖权有两大类： 第一类取决于案件的内容；第二类则不问其内容，只取决于案件的当事人。 凡涉及宪法及美国的条约（涉及国际法的海事与海事管辖权的案件亦包括在 内）的案件，联邦法院均有管辖权。取决于当事人的案件是指：涉及驻美大 使及其他外国代表的案件、以美国为当事人的争端、美国两个或数个州之间 的争端、美国一个州或一个公民与外国公民和外国之间的争端。联邦法院系 统审理的最大量的案件是不同州的公民之间的诉讼。
　　上述定义并不意味着联邦法院只能审理这些案件。有些案件，如违反美 国法律的罪行的案件，联邦法院有唯一管辖权。但对其他案件，联邦法院与 州法院有同等管辖权。例如，联邦与州法院均可审理不同州的公民之间的某 些诉讼。
　　

美国最高法院


　　美国最高法院是联邦法院系统最高级的法院，由一名首席大法官，8 名 大法官组成（参见表 5. 1）。国会可以法律规定最高法院的大法官人数。 虽然大法官数时有变动，但自 1869 年以后，始终是 9 名。虽然最高法院有一 定的初审权（有些案件首先向它提出），它所审理的大部分案件是对下级法 院判决的申诉，这就涉及它的上诉审理权。如果你在地方法院及上诉法院的 民权案中均败诉，你可以申请由最高法院审理。
　　实际上，很少有案件能上达最高法院。每年美国的法院（包括联邦法院 与州法院）审理 1000 万件以上案件，只有 4000 至 5000 件申诉由最高法院审 查。最高法院对其中的 150 件听取口头辩论并写出书面意见。其他的申诉均 以书面的“备忘录命令”予以肯定或驳回。
　　最高法院的工作量猛增不已。虽然下级法院的法官人数均有增加，最高 法院却仍无变化。送交最高法院的大量案件，促使前首席大法官华伦·伯格 提议，设立区间巡回法院小组，该小组成员由最高法院在巡回法官中挑选， 小组负责解决各上诉法院之间的矛盾。伯格估计这小组能减少最高法院审理 案件的 25％。但此项建议未被国会采纳。
表 5.11987 年的最高法院

许多送达最高法院的案件涉及宪法问题。 5000 个案件中大多数是以
（书面的）陈情书的形式申请发调案令（调案指要求了解某事）。调案令是 发给下级法院的命令，要求将案件的全部档案送交上级法院审查。在下级法 院败诉的一方可以申请此令。当最高法院 4 名大法官认为所提问题相当重要 值得审查时，即批准此申请。法院拒绝所有申请中的 85％至 90％的案件。这 一程序使最高法院能控制上诉程序，使尽量多的裁决由下级法院作出。它也 使最高法院能通过对某些重要案件作出指导性裁决的办法，来影响下级法院 法官的活动。
最后解释权
　　在美国的政治历史上，最高法院一直是显赫的，因为人们一直认为它对 宪法条款的含义有“最后”的解释权。然而，从历史上看，最高法院的裁决 并不总是终结的。它往往自己推翻了它的决定，下面“隔离而同等？”的个 案研究将证明这一点。如果法院对一项法律的解释不合国会的意，国会往往 以改写法律的方法来推翻最高法院的裁决。宪法修正案也能推翻最高法院的 裁决。南北战争前最高法院所作德雷德·史各特裁决支持全国各地实行蓄奴 制，但宪法第十三条修正案却禁止蓄奴。 1895 年最高法院裁决不得征收联 邦所得税，但第十六条修正案规定可以征收这种税。最近，曾有人企图以修 正宪法的办法，推翻最高法院严厉限制反堕胎法的裁决，但未能成功。
　　最高法院的“最后”解释权也受到其他部门的干涉。国会与总统像最高 法院一样，均对宪法中不明确的部分作出解释，以满足当时的需要以及当权 人的需要。总统未经宣战即使国家进入朝鲜战争和越南战争的权力，似乎是 违反了宪法赋予国会以宣战权的规定。但法院与国会均未对此提出异议，因 而总统的解释得以维持。
虽然三个部门均参加了对宪法的解释，但最高法院由于经常通过裁决，

对宪法作出解释和再解释，给已有 200 年历史的宪法的文字带来了新的生 命。简单回顾一下法院的历史将能显示这一点是如何做到的。
早期的最高法院
　　最高法院存在了近 200 年，在这期间它经历了许多变化。今天看来令人 奇怪的是，在头 50 年内，人们对最高法院的兴趣不大。在头 3 年内，根本没 有案件上诉到最高法院去。许多领袖人物，如帕特里克·亨利和亚历山大·汉 密尔顿拒绝接受最高法官的任命，最高法院开庭的地点竟是地下室。
　　最高法院在初期的两件重要裁决大大扩大了它的影响。第一件是建立了 司法审查，该权不仅可以宣布任何州与地方政府的法案与法律为违宪，也可 以否决联邦政府任何部门提出的法案。第二件重要裁决是确立了国家至上的 原则，即合众国的法律与宪法是国家的最高法律，凡与联邦法律抵触的州法 律均无效。
司法审查与国家至上原则
司法审查原则是在马伯里诉麦迪逊案（1803）中确立的。在该案中，最 高法院第一次否决了国会的一项法案。该案也表明首席大法官约翰·马歇尔 作为一名政治家是多么精明。亚当斯总统（他曾提名马歇尔为法官）在离任 前不久，任命了一些次要的司法官员，以便在下一任他的对手托马斯·杰斐 逊任总统期间，能保持他所属政党的影响，杰斐逊就任后，发现上述任命中 有一份威廉·马伯里的任命书尚未发出。杰斐逊命令他的国务卿詹姆士·麦 迪逊扣住该任命书不发。马伯里根据 1789 年司法法案的一个条款在最高法院 控告麦迪逊，想迫使麦迪逊发出该任命书。马歇尔面临着在政治盟友与政治 敌人杰斐逊之间作出裁决的问题。杰斐逊当时不仅是总统，还决心削弱最高 法院中的保守力量。马歇尔作出的裁决是驳回马伯里的控告。裁决说马伯里 所依据的司法案件的条款是违宪的（该法案规定在宪法未提及的案件中，最 高法院享有初审权）。这样，他明确地表明，最高法院可以通过对宪法的解 释对国会的行为作出限制。最高法院也同意杰斐逊的论据，他不是必须发出 该任命书的，总统怎会反对这样的裁决呢？











　　早期另一件裁决明确地确立了州不应干涉联邦政府行使职权的原则。在 这一案件，即麦卡洛克诉马里兰州一案（1819）中，马里兰州企图向联邦政 府设立的不受欢迎的合众国银行巴尔的摩分行征税。首席大法官马歇尔代表 意见一致的法庭裁决说，联邦政府“虽然权力是受到限制的，但在它活动范 围内是至高无上的”。他还认定，虽然宪法没有特别规定国会有权设立银行， 但第一条第八款赋予国会为执行其权力制定“必要和恰当的”一切法律的权 力。根据这一条款所做的默示权力的解释后来被用于大力扩大国会的权刀。
　　1857 年又出现了著名的德里德·史各特案（德里德诉桑福德案）。在这 一案件中，最高法院裁决奴隶（德里德·史各特）并不能仅仅因为被其主人 带入不允许蓄奴的州而自动获得自由。最高法院说，国会无权干涉宪法所保
　　
证的财产权。最高法院继而宣布密苏里妥协无效，该妥协企图将西部新领土 分为蓄奴部分与自由部分来解决奴隶制问题。从宪法的发展角度来看，这一 不受欢迎的裁决是国会有重大意义的法案第一次被法院推翻。这佯，德里 德·史各待案是司法权得以扩大的重要标志。
内战后的最高法院
　　内战的结束也就是共和国成立后头 75 年内重大政治矛盾的结束，这个矛 盾就是州权与联邦权之争。在全国统一后，国家就迅速地发展了。随之而来 的经济扩展和巨型垄断企业的无限增长又提出了政府管理经济的新要求。最 高法院更为主动积极，司法权也得到大幅度扩展。在 9 年内（1864～1S73）， 国会的 10 项法案被最高法院推翻，而在前 75 年，只有 2 项法案被推翻。
　　法院不仅更为主动积极，也更为保守。许多人认为，最高法院成了保护 富人财产权的工具，并且不顾群众提出由政府节制经济的要求。
在 20 世纪，最高法院反对行政部门扩张权力。社会和经济都随着内战后 的工业化而有了变化。人们普遍认为，管理这些变化最有效的地方就是总统 的职位。但最高法院仍然在抵制州与联邦扩张管理权。虽然它所推翻的大多 数法案（如最低工资法与重工法等）是美国人民所要求的。 1890 至 1936 年期间，最高法院共宣布 47 个法案部分或全部违宪。














　　使最高法院改变政策的是富兰克林·D·罗斯福总统。他以威胁要以他所 选法官取代最高法院的全部法官的办法，来对付最高法院阻碍他的新政措 施。这就是所谓“法院换班案”（Court—Packing Bill）。虽然罗斯福的 这项计划未能实现，并且招致公众与国会的反对，但在 1937 年最高法院退让 了，不再干涉制定经济政策的事了。
现代的最高法院
　　1937 年以来，最高法院的裁决表现出三个主要趋势。第一，最高法院宣 布无效的联邦法案数比前 50 年要少得多。1936 年以来，只有少数联邦法案 被宣布为违宪，而被推翻的法案都不是很重要的。第二，最高法院避免保护 私人财产权。一般说，现在最高法院并不十分关心保护经商利益不受政府决 策的影响。第三，最高法院对以司法权保护公民自由权的兴趣日益增强，虽 然最高法院对财产权的关心日益减少，但它谋求保护个人的权力不受日益增 长的政府权力的侵害。有关言论、出版、宗教与集会自由的第一条修正案， 已由现代的最高法院予以发展和扩大。最高法院在首席大法官厄尔·华伦的 领导下，已将重点转向重新分配名额、种族歧视和刑事案件中被告的权力等 问题。
　　华伦领导下的最高法院以贝克诉卡尔案（1962）为契机，在裁决有关重 新分配代表一事时，确立了选举区“一人一票”的原则。最高法院裁决选举
　　
区应在人口相等的基础上划定，这样每个公民所投的票与其他人的票有同等 份量。最高法院在消灭种族歧视方面已成为领导的力量，它在入学、投票、 住房和使用公共设施方面取消了种族歧视。
　　华伦领导的最高法院所作裁决中，另一主要关心的方面是刑事被告的权 利。最高法院使被州与联邦当局控告的人享受到权利法案的保护。最高法院 坚持贫穷的被告应享有由律师为之辩护的基本权利，非法获得的证据不得用 于州的刑事审讯中，应告知刑事嫌疑犯按宪法他们有权利保持沉默，在审讯 前他们应有律师。这最后一项权利是在米兰达裁决（米兰达诉亚利桑那州案，
1966）中作出的，爱看电视侦探连续剧的人对此都很熟悉。 在华伦·伯格领导下的最高法院（1969～1986），不如在厄尔
　　·华伦领导下那样活跃，但也不是像有些人所预计的那样保守。就伯格 领导的最高法院所做的较开明的事来说，它认为堕胎是合法的（除非在怀孕 期的最后 10 个星期内）；拒绝禁止发表五角大楼文件（被非法泄漏给报界的 有关政府越南战争计划的官方文件），并大量减少了死刑。伯格领导的最高 法院还认为，未经法院同意即对国内人士进行窃听是非法的，拒绝干预旨在 使像波士顿和洛杉矶那样的城市的学校不再实行种族歧视而以校车接送学童 的做法。
伯格领导的最高法院所做的事不仅是这些。就它所做的比较保守的事来
说，它允许地方社团在一定范围内可对淫秽作出界定，并禁绝那些被视为黄 色的作品。它也偏重于尊重州的权利，如 1974 年它推翻了一项联邦法案，该 法案要求联邦最低工资标准亦适用于数百万名州与地方政府的雇员。可能伯 格领导的最高法院对首席大法官华伦的判例所作的最重要的变更就是有关被 告的权利问题。最高法院允许警察有更广泛的权力在没有得到法院批准的情 况下进行搜查，如它裁定可对因小错（如违反交通规则）而被拘留的人进行 搜查，以便取得更为严重的罪行（如带有毒品）的证据。最高法院还允许在 审讯时使用某些非法获得的材料，并允许警察在嫌疑犯引用沉默的权利后继 续进行讯问。但米兰达裁决仍然有效。
这些裁决均引起了强烈反对。 1986 年威廉·伦奎斯特之所以被任命为
首席大法官，是因为里根希望有一个更为保守、更为克制的法院。里根政府 希望最高法院不再保护公民自由权，对堕胎有更多的限制并对在学校里作祈 祷更为容忍。伦奎斯特领导的最高法院在这方面能走多远取决于里根总统在 离任前还将任命多少法官，和谁继他入主白宫。

最高法院的力量与弱点


　　合众国最高法院往往被称为“政府部门中危险最小的部门”。虽然它具 有司法审查这样大的权力，但它显然是三个部门中最弱的部门。它的决定要 由其他部门来执行。它否决联邦政府其他部门行为的权力，实际上很少使用 而且受到严格的限制。这些限制既在最高法院内部，也在整个政治体制中体 现出来。
最高法院内部的限制
　　对最高法院权力的限制，绝大部分来自司法制度内部和最高法院的传统 做法。首先，对宪法的一个长期有效的解释，是它的司法审查权心须有一个 实际案子待查才能实施。最高法院不能自行宣布法案为违宪。它不能提出咨 询性意见。它必须等待有人实际受到法律的损害，提出异议并通过下级法院 向最高法院提出，才能行使这一权力。这就意味着，在法律成文以后要经过 多年，最高法院才能作出裁决（最高法院的德里德·史各特裁决是在密苏里 妥协通过 37 年以后才推翻它的）。
　　对最高法院行动的另一重要限制是，最高法院不准备解决政治问题的传 统做法，政治问题是指宪法或法律对政府其他部门作出最后决定的问题，或 最高法院感到不能解决的问题。政治问题往往在对外关系中出现。最高法院 的大法官不了解重要的秘密情况，他们对外交事务不熟悉，他们承认总统对 外交事务有决定性影响。因而，最高法院最近引用不干涉政治问题的理论， 来避免对美军在萨尔瓦多的案件作出裁决。
最高法院在不同时期，对政治问题的定义曾作或缩小或扩大的解释。多
年来，最高法院以政治问题为理由，拒绝考虑州立法机构选区和国会选区的 重新划定问题。然而，在 1962 年，最高法院彻底改变了立场，迫使州立法机 构划定选区的界线，使选区的人口数大致相等。因此，所谓政治问题可以是 最高法院想避免涉及的任何问题。
正如最高法院想要避免政治问题一样，它还往往避免宪法问题。除非没
有其他办法，最高法院不愿就宪法问题作出裁决。除非某一法律明显地违反 了宪法，最高法院一般不愿宣布某一法律为违宪。一般说，最高法院愿意假 定法律是有效的，除非能证明它是无效的，虽然我们强调最高法院在引用宪 法时的作用，但它们裁
决的大部分案件都是对不那么重要的联邦和州法律的解释。对最高法院
的最后一个限制就是案例或遵守前例（Staredec-Sis）。正如我们所看到的 那样，最高法院在遇到与以前判决过的案件有同样问题的案件时，一般是按 照以前的裁决行事的。然而，对有些案件，最高法院却推翻了以前的判决。 对最高法院权力的这些和其他的限制说明，最高法院实际避免对大部分
送 交 给 它 的 宪 法 问 题 作 出 判 决 。 最 高 法 院 为 了 政 治 和




















法律原因往往躲避
争议很大的问题，因为对这些问题，法律没有明确规定，在政治上也没有一 致的意见。它可能根本不受理该案件，即令对此案作出判决也不是由于该案 件的主要问题，而是由于其他问题。最高法院知道要违背强烈的民意而执行 裁决是很困难的，因此，一般愿意避免这种抗争，这种自我实行的克制可能 使得行使司法审查权的机会不多，而且时间会拖得很长。但是，人们可以说 由于最高法院拒绝在许多案件上行使司法审查权，反而维护了它的权威性。
对最高法院的外部限制
　　最高法院也受到宪法赋予其他政府部门（特别是国会）的职权的限制。 国会有权规定最高法院什么时候和隔多久开一次庭，确定法官的人数和限制 最高法院的权限。这最后一个权力是国会用来使最高法院不参与国会不希望 它参与的领域。如，确定设立阿拉斯加输油管道的法案，就不让最高法院根 据环境保护法对环境的可能污染行使职权。此外，国会也可以在立法中规定 得很细，以限制最高法院在解释法律方面的范围。最后，参议院有权批准总 统对法官的任命，而且国会有权弹劾法官，虽然这一权力是很少使用的。
这些对最高法院权力的限制反映出该机构的真正弱点所在。最高法院没
有军队或官僚机构能强制执行它的裁决，它必须依靠政府的其他部门和全体 政治家接受才能执行其裁决。（安德鲁·杰克逊总统坚决反对最高法院一项 裁决，有一次他说，“约翰·马歇尔作出了他的裁决，现在让他去执行吧！”） 然而，除非少数例外，最高法院的裁决还是得到执行和接受的。在受到反对 时，这一软弱而半孤立的政府部门还能够克服对它的反抗。为什么呢？
最高法院的力量
　　最高法院的主要政治力量在于它的崇高威望，美国宪法的分权性质和美 国律师界。律师们在许多方面就像是最高法院的支持者一样。
　　最高法院有威望是毫无问题的。民意调查多次说明法官的职位是我们社 会中最受尊敬的职位之一。尊敬不仅因为成为法官的人素质一般都比较高， 而且还由于司法程序本身。任何看到过法院开庭的人都会知道，在执行法律 程序过程中怯庭的各方面情况：法官穿着长袍坐在高台上，人们正式发言时 要称呼法官为“阁下”，使用拉丁词语，手按在圣经上宣誓。这些都创造出 一种庄严肃穆和高贵的气氛，往往掩盖了这样一个事实，即法官只不过是一 名处理纠纷的公务员而已。处于这一司法制度顶端的最高法院还另有一种权 威，因为人们认为它是宪法的保护神，在人民眼里它就等同于宪法本身。
　　
　　最高法院的另一力量在于美国政府体制的权力分散性。由于三权分立将 权力分给了联邦政府的几个部门，而联邦制又将权力分给了州政府和联邦政 府，因而冲突就是不可避免的了。分权就需要有一个裁判员，而法院基本上 充当了这个角色。
然而，作为裁判，最高法院都很少是不偏不倚的。它的决定是政治性的
（他们决定谁在什么时候、怎样获得什么），执行这些决定需要得到政治上 的支持。而其他政治竞赛参与者，对他们坚决反对的裁决是不会支持的。因 而，最高法院的裁决一般是反映国家的主要政治力量的价值观和实践。作为 裁判，最高法院按照政治竞赛中最有力的一方意愿来执行宪法的规定，而它 自己只是竞赛中的一方。
　　对最高法院的最后支持力量就是律师界。美国一共只有 60 万名律师，然 而主要的司法职位都是由律师担任的，在全国，州与市政府中任职的人中， 律师多于其他职业。美国律师协会的成员占全国律师的半数，它代表律师行 业。它对被提名的法官人选进行审查，它对候选人是否适合担任法官职务的 评价对该人能否得到任命有很大影响。律师界一般均通过美国律师协会支持 最高法院。例如，它反对因最高法院作出开明的有关公民自由权的裁决而对 最高法院采取抑制的法案。由于他们自己从事法律工作，在教育程度与社会 背景上又大致与法官相同，因此，法律界人士一般均支持最高法院。
　　
作为政治竞赛参与者的最高法院


　　现在应该明确，最高法院是一个通过解释法律而制定全国政策的政治组 织。通过对提交给它的案件实施宪法的规定，最高法院明确地作出了政治选 择。通过对国家政策中有争议的问题作出裁决，最高法院参与了政治活动。 它们的程序可能是法律程序，裁决用的可能是律师的语言，但是仅仅将最高 法院看成是一个法律机构就是忽略了它的政治作用。
　　前首席大法官查尔斯·埃文斯·休斯说，“我们是遵守宪法的，但法官 说宪法是什么样，它就是什么样。”每一个最高法院在解释宪法的含义时， 都是在当时的政治气候中工作的。显然，法官们不仅要熟读宪法，他们还要 熟读报纸。最高法院没有军队，它要依靠其他部门，特别是行政部门来执行 它的裁决。最高法院不能无视它的裁决在国会或全国的反应，因为作为一个 政治竞赛的参与者，它的影响最终取决于其他参与者和舆论对它的裁决的接 受程度。一般讲，最高法院的意见不会长期地与立法与行政部门的主要看法 背道而驰。
司法主动论与司法克制论
　　应如何使用法院的政治与法律权力的问题，主要就是如何使用司法审查 权。司法权的行使应是积极的，还是有克制的？当最高法院对政策的意见与 政府其他部门有矛盾时，它在制定政策方面应走多远？对这一争论问题的双 方反映在司法克制论与司法主动论这两个相互竞争的理论上。
司法克制论的观点是除非明显违宪时，最高法院不应将它的观点强加给
政府的其他部门或国家。司法克制（往往被称为自我克制）论要求司法部门 扮演被动的角色，即最高法院让政府的其他部门在制定有争议的政治问题的 政策上起指导作用。最高法院只应在极不得已情况下干预这些问题。费利克 斯·弗兰克福特和奥利弗·温德尔·小霍尔姆斯是最高法院中较有名的抱有 司法克制观点的大法官。弗兰克福特经常说，改进社会的工作应由联邦政府 中其他更适合的部门去做。他宣称在可能时，最高法院应避免与联邦政府的 其他部门发生冲突。
司法主动论的观点是：最高法院应是立法与行政部门在制订政府政策时
的主动创造性的伙伴。司法主动论者谋求使用最高法院的权力来解决政府其 他部门忽视的经济和政治问题。这种观点认为最高法院不仅是美国政治竞赛 中的裁判员，它应该也是竞赛的积极参与者。在厄尔·华伦领导下的最高法 院基本是实行司法主动论的。华伦的法院通过对重新分配代表、在学校中反 种族隔离和咨询权等问题的裁决，广泛而大胆地改变了国家的政策。
重要的是，不要将司法主动论与司法克制论之间的矛盾，看成是开明与 保守之间的矛盾。现在伦奎斯恃领导下的最高法院既克制又保守，它认为法 官们在政策问题上应听命于被人民选出来的部门。虽然近年来大多数持司法 主动论的大法官，如厄尔·华伦和瑟古德·马歇尔在学校统一①和容忍持不同 政见者等问题上持开明立场，但也并不总是如此。约翰·马歇尔领导的最高 法院既主动（实行司法审查）又保守（保护私有财产权）。而 30 年代判定弗 兰克林·D·罗斯福新政的大部分计划为违宪的就是持司法主动论的保守的最 高法院。而另一方面，弗兰克福特和霍尔姆斯大法官在政 治上是开明派，