国务院各部委是国务院的工作部门，部委的设立经总理提出，由全国人 民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会决定。 部、委实行部长、主任负责制，部长、主任领导本部门的工作，召集、主持 部务会议、委务会议和委员会会议。部、委工作中的方针、政策、计划和重 大行政措施，应向国务院请示、报告，由国务院决定。部、委上报国务院的 重要请示、报告和下达的命令、指示由部长、主任签署。
　　国务院直属机构是国务院主管各项专门业务的机构。国务院直属机构由 国务院根据工作需要和精简的原则设立，无需全国人大或全国人大常委会批 准。国务院办事机构是协助总理办理专门事项的机构。国务院办事机构的设 立亦由国务院根据工作需要和精简的原则自行决定，无需经全国人大或全国 人大常委会批准。
　　地方行政机关包括地方各级人民政府及其工作部门。地方行政机关一般 分为三级：省、自治区、直辖市的人民政府；县、自治县、县级市人民政府； 乡、民族乡、镇人民政府。在某些地方，省级地方行政机关与县级地方行政 机关之间还设有一级人民政府，即自治州人民政府、设区的市和市管县的市 的人民政府，这些地方的行政机关即为四级而不是三级。至于在省、自治区 人民政府之下设立的地区行署，在县、自治县人民政府之下设立的区公所， 在市、市辖区人民政府之下设立的街道办事处，它们均不是一级地方行政机 关，而只是相应的地方人民政府的派出机关。此外，我国地方行政机关还包 括特别行政区政府，如香港特别行政区政府。
地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，同时是地方各
级国家行政机关。地方各级人民政府实行双重从属制：既从属本级人民代表 大会，对本级人民代表大会负责和报告工作；同时又从属于上一级国家行政 机关，对上一级国家行政机关负责和报告工作，并且接受国务院的统一领导 和服从国务院。
地方各级人民政府由正副职政府首长和各政府工作部门负责人组成。
省、州级人民政府组成人员包括秘书长，乡镇人民政府则只设乡、镇长，副 乡、镇长，而不再设专门工作部门。地方各级人民政府均实行首长负责制。 县级以上地方人民政府同时也设全体会议和常务会议两种会议。全体会议由 本级人民政府全体成员组成，常务会议由正副职政府首长组成，省、州级政 府常务会议的组成人员还包括秘书长。政府正副职行政首长主持本级人民政 府的全体会议和常务会议。政府工作中的重大问题，必须经政府常务会议或 全体会议讨论决定。
　　地方人民政府工作部门的设立由本级人民政府决定，报上一级人民政府 批准。地方人民政府各工作部门既受本级人民政府统一领导，同时受上一级 人民政府主管部门的领导或业务指导。
　　地方行政机关分为一般地方行政机关与民族自治地方行政机关。民族自 治地方的人民政府既是民族自治地方人民代表大会的执行机关，也是民族自 治地方的行政机关。同时，自治区、自治州、自治县的人民政府与其相应人 民代表大会同为民族自治地方的自治机关。
　　民族自治地方行政机关的组织同于一般地方行政机关的组织，只是自治 区、自治州、自治县人民政府的正职行政首长必须由实行民族区域自治的民 族的公民担任。民族自治地方的行政机关除行使宪法和法律规定的一般地方 行政机关的职权外，同时依照宪法、民族区域自治法和其他有关法律的规定
　　
行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。
（二）一般权限行政机关与部门权限行政机关 根据行政机关权限的性质，行政机关分为一般权限行政机关与部门权限
行政机关。一般权限行政机关的权限是全方位的，涉及各个行政领域和各种 行政事务，如国务院和地方各级人民政府，而部门行政机关的权限是局部性 的，仅涉及特定行政领域和特定行政事项，如国务院各部委，地方人民政府 的各工作部门。
　　一般权限行政机关和部门权限行政机关都是独立的行政主体，能以自己 的名义对外行使职权和由其本身承担相应职权行为的法律责任。但部门行政 机关受一般权限行政机关的领导，一般权限行政机关有权向部门行政机关发 布命令、指令、指示，部门权限行政机关对一般权限行政机关的命令、指令、 指示有服从的义务。
（三）职能性行政机关与专业性行政机关 根据行政机关管理的客体和内容，行政机关分为职能性行政机关和专业
性行政机关。职能性行政机关管理的客体和内容是综合性的、跨部门、跨行 业的，如工商、税务、统计、环保、财政、人事、计划、审计、监察等行政 管理机关，专业性行政机关管理的客体和内容是专门性、部门性、行业性的， 如电子、机械、石油、煤炭、农业、林业、矿产、水电等行政管理机关。
过去我国由于实行计划经济体制，行政机关对经济管理干预过多过细，
故专业性行政机关设置过多（仅机械工业的管理就曾设置 8 个部）。随着体 制改革的深入，今后国家将逐步加强职能性行政机关，逐步减少或以其他组 织形式取代专业性行政机关。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九 五”计划和 2010 年远景目标的建议》中指出：“要按照精简、统一、效能的 原则，着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调 整和建设成为职能统一，具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐 步改组成为具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位 和自律性行业管理组织；??”。
（四）专门执法行政机关与普通管理行政机关
　　根据行政机关行使职能适用法律的情况以及与行政相对人的关系，行政 机关分为专门执法行政机关与普通管理行政机关。专门行政执法机关通常直 接与行政相对人打交道，直接适用法律、法规、规章对行政相对人作出具体 行政行为，如公安、工商、税务、土地、环保、海关、卫生等行政机关；而 普通管理行政机关通常不直接与相对人打交道，其行使职权通常依行政从属 关系而不直接适用法律、法规、规章，如人事、财政、计划以及工业、农业、 商业、交通、邮政等行政管理机关。
　　行政机关的此种分类在行政法学上有较大意义。因为行政法学主要研究 行政主体与行政相对人的关系，研究法律对作为行政相对人的个人、组织的 权益的保护。为此，行政法学必须将上述两种行政机关加以区分，并把重点 放在对第一种行政机关的研究上。在实践中，人们一般习惯称前一种行政机 关为“执法机关”，后一种机关称“一般行政机关”。这种称呼严格来说是 不科学的，因为行政机关在整体上都是执法机关，只是在执法的性质和手段 上，各种行政机关存在着区别。为了避免误解，我们将此两种机关分别称为 “专门执法行政机关”和“普通管理行政机关”。“专门”是相对“普通” 而言的，即意味着不排除非“专门执法行政机关”的其他行政机关也是执法
　　
机关。
（五）外部管理行政机关与内部管理行政机关 根据行政机关的管理对象，行政机关可以分为外部管理行政机关与内部
管理行政机关。外部管理行政机关管理的对象是作为外部行政相对人的个 人、组织，如公安、工商、海关、民政等行政机关，内部管理行政机关管理 的对象是行政机关内部机构及人员。如办公厅、机关事务局、编制委员会、 研究室、档案局以及人事、财务、后勤等工作机关。
　　行政机关分为外部、内部机关只是相对的，在外部行政机关内也必然设 有内部管理机构，在内部行政机关内也必然同时设有管理本机关外部事务的 机构和管理本机关内部事务的机构。如公安部是外部行政机关，但它也设有 管理内部人事、财务、文秘事务的“内部”机构；国家人事部是内部行政机 关，但它既设有管理国务院各部委人事的“外部”机构，同时设有管理人事 部本部事务的“内部”机构。
（六）首长制行政机关与委员制行政机关 根据行政机关的决策和负责体制，行政机关分为首长制行政机关和委员
制行政机关。首长制行政机关的最终决策权归于行政首长，行政首长对整个 行政机关的行为负责；委员制行政机关的决策权归于一个由若干委员组成的 委员会，委员会对所有决策性的问题均集体讨论，根据少数服从多数的原则 作出决策，并由集体共同对其决策负责。行政机关由于其职能性质的要求， 一般多实行首长负责制。但也有一些机关实行委员会制（包括一些由若干机 关负责人组成的非实体的委员会），特别是一些较多地行使准立法和准司法 职能的机关，实行委员会制更有发展的趋势。战后国外大量发展起来的独立 管理机构，大多设立委员会作为决策机构，而较少实行首长个人负责制。
（七）行政机关的其他分类
　　行政机关根据其他不同的标准，还可作其他不同的分类。例如，根据其 基本职能，可以分为行政立法机关，行政执法机关，行政司法机关或者分为 行政决策机关，行政执行机关，行政信息咨询机关，行政监督机关；根据其 权力来源，可分为实体行政机关，派出行政机关（行政公署、区公所、街道 办事处）；根据其存续时间，可分为常设性行政机关，临时性行政机关；等 等。
　　
第三节 其他行使行政

职权的组织


　　行政职权除由国家行政机关行使外，其他非国家行政机关的组织经法 律、法规授权或行政机关的委托，也可行使一定的行政职权。法律、法规授 权行使一定行政职权的组织与行政机关一样，也具有行政主体的地位。行政 机关委托行使一定行政职权的组织本身不具有行政主体的地位，其行使行政 职权行为的责任归属于委托行政机关，委托行政机关是相应行政行为的行政 主体。
一、法律、法规授权的组织
（一）法律、法规授权的组织的概念 法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能
的非国家机关组织。 首先，法律、法规授权的组织是指非国家机关的组织。它们不同于行政
机关，不具有国家机关的地位。它们只有在行使法律、法规所授职权时，才 享有国家权力和承担行政法律责任，在非行使法律、法规授权时，它们只是 一般的民事主体，享有民事权利和承担民事义务。
其次，法律、法规授权的组织行使的是特定行政职权而非一般行政职权。
所谓“特定职权”，即限于相应法律、法规明确规定的某项具体职权或具体 事项，其范围通常是有限的。正式行政机关则行使国家的一般行政职权，不 限于某种具体领域的某种具体事项。
第三，法律、法规授权的组织其职权为具体法律、法规所授，而非行政
组织法所授。且具体法律、法规对相应组织的授权通常是有期限的，通常限 于办理某一具体行政事务：该行政事务完成，相应授权即结束。而行政组织 法对行政机关的授权则具有相对稳定性，只要该行政机关存在，它就一直行 使所授职权。
（二）法律、法规授权组织的种类
　　法律、法规授权组织的范围较为广泛，且不是固定不变的。根据国家行 政管理的需要，法律、法规对授权的对象经常会有所调整。目前我国现行法 律、法规授权组织主要有下述几类：
1.社会组织、团体。社会组织、团体虽然不是行政机关，不属于行政系
统，但是法律、法规往往授权它们行使某些行政职能，如各种行业协会，它 们往往依法律、法规授权管理本行业广泛的行政事务。在国外，律师协会、 医师协会一类组织，不仅行使确认资格、颁发证照的职权，而且可对其组织 成员实施处罚、制裁等。
　　2.企事业组织。企事业组织主要是行政管理的对象，但在特定情况下， 法律、法规也可授权其行使一定行政职能。特别是在我国目前体制转轨时期， 一些全国性专业公司，有许多刚由行政机关改制而成，在一定时期内仍具有 一定行政性。故法律、法规往往授权它们行使某些行政职能，主管部委也往 往会委托它们处理某些行政事务。至于事业组织，法律、法规授权或行政机 关委托它们行使行政职能的情况更多些，如《食品卫生法》授权卫生防疫站、 食品卫生监督站对食品卫生进行检查监督，对违反食品卫生法的行政相对人 给予行政处罚等。
　　
　　3.基层群众性自治组织。基层群众性自治组织是指城市和农村按居民居 住的地区设立的居民委员会和村民委员会。基层群众性自治组织与国家基层 政权有着极密切的联系。基层群众性自治组织的工作受基层人民政府或其派 出机构指导：城市居民委员会受市或市辖区的派出机构——街道办事处的指 导；村民委员会受乡、民族乡、镇的人民政府的指导。居民委员会、村民委 员会除了根据相应组织法的授权，协助基层人民政府工作外，还经常根据其 他法律、法规的授权，行使某些行政职能和办理某些行政事务，如代税务机 关收税，代民政机关发放救灾款、救济物资，代统计机关办理有关统计事项 等。
　　4.各种技术检验、鉴定机构。行政机关在行使行政职能时，往往涉及一 些需要运用专门知识、专门技能、专门设备进行检验、鉴定的问题。对于这 些技术检验、鉴定事务，法律、法规通常规定主管行政机关可委托有关技术 性机构办理。例如，《计量法》规定，县级以上人民政府计量行政部门可根 据需要设置计量检定机构，或授权其他单位的计量检定机构，执行强制检定 和其他检、测试任务。此外，《国境卫生检疫法》、《药品管理法》、《进 出口商品检验法》以及有关环境保护、资源利用、产品质量管理等方面的法 律、法规也规定了类似的授权条款。
（三）被授权组织的法律地位
被授权组织的法律地位体现在下述三个方面：
　　1.被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行 政主体地位。
2.被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职权，并由其本身就行
使职权的行为对外承担法律责任。
　　3.被授权组织在执行其本身的职能（非行政职能）时，不享有行政权， 不具有行政主体的地位。
二、行政机关委托的组织
（一）行政机关委托的组织的概念 行政机关委托的组织是指受行政机关委托行使一定行政职权的非国家机
关的组织。
　　首先，被委托的组织不是行政机关或其他国家机关，它们的基本职能不 是行使行政职权或其他国家职权，而是从事其他非国家职能性质的活动，如 生产活动、经营活动、科研活动等。行政机关虽然也可以在本系统内相互委 托，如上级行政机关委托下级行政机关行使某种职能，甲地行政机关委托乙 地行政机关办理某种事项等，但这种委托是行政机关系统内的相互协作。不 同于行政机关对非国家机关的组织的委托，其被委托机关、机构、单位不属 于本节研究的被委托组织。
　　其次，被委托的组织仅能根据委托行使一定的行政职权，而不能行使一 般的行政职权。所谓“一定的行政职权”，指委托行政机关委托其行使的并 且依据法理是允许委托其他组织行使的某种行政职权。有些行政职权，根据 法理是不允许委托非行政机关的组织行使的，如行政立法权、对行政相对人 实施涉及其人身自由的行政处罚或行政强制措施权，颁发营业执照或其他重 要许可证照权。
　　第三，被委托的组织行使一定的行政职权是基于行政机关的委托，而非 基于法律、法规的授权。因此，其行使职权是以委托行政机关的名义，而不
　　
是以被委托组织自己的名义进行，其行为对外的法律责任也不是由其本身承 担，而是由委托行政机关承担。
（二）被委托组织的条件和范围 被委托组织的条件通常由具体法律、法规规定。例如，《行政处罚法》
规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托 其他组织实施行政处罚，但受委托的组织必须符合以下条件：（1）属于依法 成立的管理公共事务的事业组织；（2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业 务的工作人员；（3）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有 条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
　　被委托组织的范围也是相当广泛的。一般来说，被授权组织的范围通常 也是受行政机关委托行使行政职权的组织的范围。当法律、法规授权这些组 织行使行政职权时，它们即为被授权组织；当法律、法规未授权，而是行政 机关委托它们行使一定行政职权时，它们即为被委托的组织。在实践中，下 述两类组织也经常受行政机关委托行使某些行政职权：
　　1.群众性治安保卫组织。群众性治安保卫组织是指在全国城乡普遍设立 的治安保卫委员会和主要在一些大中城市设立的联防队。治保会和治安联防 队通常被委托行使某些行政管理职能。
2.某些私人组织。在某些行政管理领域，法律、法规还规定主管行政机
关可委托私人组织行使某种行政职能，办理某种行政事务。例如，国务院发 布的《家畜家禽防疫条例》规定，农牧部门及其畜禽防疫机构可以委托有条 件的饲养户（或饲养单位）检疫，家畜出售者可持有被授权检疫的饲养户（或 检疫单位）的检疫证明进入市场。
（三）被委托组织的主要权利、义务
被委托组织的主要权利有：
1.取得履行职责所应有的权力、管理手段和工作条件；
2.依法行使被委托的职权和办理被委托的事项；
3.取得履行职责所需要的经费和报酬；
4.请求有关行政机关协助排除其在履行职责中所遇到的障碍；
5.向委托行政机关提出变更委托范围和改进相应领域行政管理的建议。 被委托组织的主要义务有：
1.在委托行政机关委托的范围内行使职权，不超越委托权限；
2.依法办事，不徇私舞弊、以权谋私；
　　3.接受委托行政机关的监督、指导，向委托行政机关请示、汇报和报告 工作；
　　4.认真履行被委托的职责，热情为相对人服务，听取相对人的意见，接 受相对人的监督。
　　
第四章 国家公务员
第一节 国家公务员概述 一、国家公务员的概念
　　国家公务员是指国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家 行政机关中工作的，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。
　　首先，国家公务员是经法定方式和程序任用的人员。所谓“法定方式”， 是指宪法、组织法、国家公务员法和其他有关法律规定的方式。我国现行法 律规定国家公务员任用的主要方式有选任、考任、委任、调任四种方式。所 谓“法定程序”，是指宪法、选举法、国家公务员法和其他有关公务员任用 的法律、法规规定的程序。例如，考试任用程序包括公告、通知、报名、资 格审查、笔试、口试、身体检查、确定正式录用对象和送达录用通知书等步 骤。国家公务员的任用必须经过上述法定方式和法定程序。否则，就不能取 得国家公务员资格。用人单位未经法定方式和程序任用公务员是非法的，所 授予的公务员资格是无效的。
　　其次，国家公务员是在中央和地方各级国家行政机关中工作的人员。这 一点意味着，国家公务员不包括国有企、事业组织的干部，不包括社会团体 的工作人员，也不包括立法机关、司法机关的工作人员。
最后，国家公务员是指行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务
的人员。国家公务员虽然是在国家行政机关中工作的人员，但在国家行政机 关中工作的人员不都是国家公务员。只有在国家行政机关中依法行使国家行 政权，执行国家公务的人员才是国家公务员。国家公务员不包括国家行政机 关中的工勤人员。
在西方国家，国家公务员通常分为政务类公务员和业务类公务员两大
类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生，与相应政党共进退的政府 组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员；业务类公务员通常是指通 过竞争考试任职，政治上保持中立，无重大过错即在政府中长期任职，并受 一般公务员法规调整的公职人员。
我国不实行政党轮流执政的多党制度，故国家公务员亦没有政务类和业
务类的划分。根据《国家公务员暂行条例》，我国国家公务员分为各级人民 政府组成人员的公务员和一般公务员。各级人民政府组成人员根据组织法由 各级国家权力机关选举或通过决定产生，其任期与相应政府每届的任期相 同。政府换届后，上一届政府组成人员可在下一届政府中留任，如其不留任 下届政府组成人员，可转任一般公务员（如由部委负责人改任直属机构、办 公机构的负责人）。一般公务员则根据《国家公务员暂行条例》通过考任、 调任、委托等方式产生，其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定 程序也可转任政府组成人员。在我国，此两类公务员没有西方国家政务类公 务员与业务类公务员的严格界限。
　　此外，我国国家公务员还分为领导职公务员和非领导职公务员。领导职 公务员是指总理、副总理、国务委员、正副省、部长、正副市长、正副司、 局、厅长、正副县、处长、正副科、镇、乡长等；非领导职公务员是指办事 员、科员、正副主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员等。 对于担任主任科员以下的非领导职公务员，根据《国家公务员暂行条例》，
　　
一律采用“公开考试、严格考核”的办法录用，而对于领导职公务员，其任 用的办法是选任、委任、调任等。
二、国家公务员的法律地位 国家公务员的法律地位在不同的行政法律关系中是不一样的。 在外部行政管理法律关系中，国家公务员代表行政机关，以所在行政机
关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。外部行政管 理法律关系是行政机关与作为行政相对人的个人、组织发生的关系，而不是 国家公务员与相对人发生的关系。国家公务员在行政管理法律关系中并非作 为一方当事人出现，不具有一方当事人的资格。
　　在行政诉讼法律关系中，国家公务员既不能作原告，也不能作被告，不 具有诉讼当事人的地位。根据行政诉讼法的规定，只有公民、法人或其他组 织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益时，才能提起行政诉讼，取得 行政诉讼的原告资格；只有作出具体行政行为的行政机关或通过行政复议改 变原具体行政行为的复议机关才能被诉和取得行政诉讼被告的资格。
　　当然，国家公务员在非处于公务员地位时，可以成为行政相对人，作为 外部行政法律关系一方主体与行政机关发生关系，对行政机关的具体行政行 为不服，可以提起行政诉讼，成为行政诉讼的原告。
在内部行政法律关系中，国家公务员则可以以公务员的名义作为一方当
事人与行政机关发生法律关系。例如，行政机关对公务员进行考核、奖惩、 晋升、确定工资福利待遇；公务员要求行政机关改善其工作条件、工资待遇， 对考核、奖惩、晋升结果不服，向行政机关提出申诉等，这些行为所引起的 行政法律关系都是以国家公务员为一方当事人，国家行政机关为另一方当事 人的内部行政法律关系。对于国内部行政法律关系发生的争议，一般由行政 机关本系统处理，不能提起行政诉讼。
在行政法制监督法律关系中，国家公务员可以作为监督对象与监督主体
发生关系，成为关系的一方当事人。例如，行政监察机关可以直接对所有公 务员进行监督；国家权力机关可以通过质询、特别调查、罢免等形式对作为 政府组成人员的公务员进行监督；人民法院在对具体行政行为进行司法审查 过程中，亦可通过司法建议等形式间接对公务员进行监督。

第二节 国家公务员的权利与义务

一、国家公务员的权利
根据《国家公务员暂行条例》，国家公务员享有下述权利：
（一）职位保障权 国家公务员非因法定事由和非经法定程序不得被免职、降职、辞退或受
到行政处分。
（二）执行职务权 国家公务员有权依法执行职务，获得履行职责所应有的条件和权力。
（三）工资、福利权 国家公务员有权获得劳动报酬和享受保险、福利待遇。
（四）参加培训权 国家公务员有权参加政治和业务知识的培训。
（五）批评、建议权 国家公务员有权对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。
（六）申诉、控告权 国家公务员合法权益被侵犯或受到不公平待遇，有权向有关机关提出申
诉或控告。
（七）辞职权 国家公务员有权根据法定条件和法定程序辞职。
（八）宪法和法律规定的国家公务员的其他权利。
二、国家公务员的义务
根据《国家公务员暂行条例》，国家公务员必须履行下列义务：
（一）守法的义务 国家公务员必须遵守宪法、法律和法规，不得违宪、违法。
（二）依法办事的义务
国家公务员必须依照国家法律、法规和政策执行公务，不得违法行政。
（三）联系群众的义务 国家公务员必须密切联系群众，倾听群众的意见，接受群众的监督，努
力为人民服务。
（四）维护国家利益的义务 国家公务员必须随时注意维护国家的安全、荣誉和利益。
（五）忠于职守的义务
国家公务员必须忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令。
（六）保守秘密的义务 国家公务员必须随时注意保守国家秘密和工作秘密，防止泄密。
（七）廉洁奉公的义务 国家公务员必须公正廉洁，克己奉公，不得以权谋私。
（八）宪法和法律规定的国家公务员的其他义务。

第三节 国家公务员执行公务的行为

一、执行公务的标志
　　执行公务的标志是公务员为了向行政相对人表明自己的身份，使相对人 易于识别，而在行为时设置的一种外形标记。例如，警察穿戴的制服，治安 人员佩戴的印有“执勤”字样的袖章，工商、税务、卫生、计量、市容管理 等工作人员在执行职务时佩戴的其他执法标志。
　　设置执行公务的标志有着多方面的意义：第一，有利于公务员迅速向相 对人表明其身份，便于其对相对人实施管理；第二，有利于相对人迅速识别 公务员的身份，便于其要求公务员为其提供服务；第三，有利于区分公务员 执行公务的行为和非执行公务的行为，以确定相应行为的效力和责任归属； 第四，有利于对公务员执行公务的行为实施监督。由于执行公务的标志有上 述诸种作用，故现行法律、法规越来越多地要求各执法机关为其公务员执行 公务设置相应的执法标志。
二、公务员执行公务行为的识别
　　公务，即国家事务，这里特指国家行政机关主管的事务。国家公务员， 即执行公务的国家工作人员。国家公务员的职责即是执行公务，代表国家行 政机关和以国家行政机关的名义对社会实施管理。
然而，国家公务员的行为并非都是执行公务的行为，具有国家公务员身
份的人同时也具有公民的身份。具有公务员身份的人只有以公务员身份实施 的行为才是执行公务的行为，他以公民身份实施的行为不能认为是执行公务 的行为。
在行政法上，区分国家公务员执行公务的行为与非执行公务的行为，确
定其执行公务的行为和非执行公务的行为的界限是非常重要的，它不仅关系 着相应行为的效力，而且关系着行为责任的归属。然而，怎样区分公务员不 同性质的行为呢？法律上不存在唯一绝对的标准，实践中通常综合考虑下述 四种因素：
（一）时间因素
　　公务员在上班时间实施的行为，通常认为是公务行为。反之，公务员在 下班以后实施的行为则一般视为个人行为。
（二）岗位因素
　　公务员在其工作岗位上实施的行为通常认为是公务行为。反之，公务员 离开工作场所实施的行为则多视为个人行为。
（三）职责因素 公务员非在上班时间和工作场所实施的行为如与其职责有关，通常亦可
认为是公务行为。反之，如其行为既非在上班时间或工作场所实施，又不能 证明相应行为与其职责有关，则应认为该行为是个人行为。
（四）命令因素 公务员依行政首长命令、指示或委托实施的行为通常可以认为是公务行
为。反之，如其行为既无首长命令、指示、委托依据，又非在上班时间、工 作场所实施或能证明与其职责有关，则应认为该行为是个人行为。
三、公务行为的效力与责任
　　国家公务员执行公务的行为是代表所在行政机关，以所在行政机关名义 实施的行为，实质上即是代表国家，以国家名义实施的行为。因此，国家公
　　
务员执行公务的行为具有法律效力，公务员向相对人发布的行政命令、采取 的行政措施、实施的各种具体行政行为，相对人有遵守、服从的义务。
　　相对人对国家公务员执行公务的行为有异议，认为公务员的行为有违法 或不当之处，可以依法向国家有关机关提出申诉、复议或行政诉讼。但在有 关国家机关对相应行为进行审查，确认其违法、不当并予以撤销之前，相应 行为并不失去法律效力，相对人有继续遵守和服从的义务。
　　国家公务员执行公务的行为如果被有权国家机关撤销，且其行为已造成 了相对人的损失，相对人可以要求公务员所在行政机关承担损害赔偿责任。 相对人不能直接要求公务员进行损害赔偿，因为公务员的行为是以所在行政 机关的名义作出的。
　　在外部行政法律关系中，国家公务员对其执行公务过程中的违法、失职 行为不直接向相对人承担损害赔偿责任，但在内部行政法律关系中，公务员 必须向所在行政机关承担责任，包括纪律责任和经济责任。行政机关对于在 执行公务过程中违法的国家公务员，可以予以警告、记过、降级、撤职直至 开除公职等各种纪律处分。行政机关还可以向因违法行为导致行政机关进行 损害赔偿的公务员追偿赔偿金的一部或全部。国家公务员就执行公务行为对 于国家行政机关的责任源于国家公务员与国家之间的权利义务关系。根据这 种权利义务关系，国家公务员有权执行公务和享受因执行公务而从国家取得 的工资、福利待遇，同时公务员有义务忠于职守和依法执行公务。否则，他 即要承担对国家的法律责任。
　　
第五章 行政相对人
第一节 行政相对人概述 一、行政相对人的概念
　　行政相对人是指在行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事 人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人、组织。
　　首先，行政相对人是指处在行政管理法律关系中的个人、组织。任何个 人、组织，如果不处在行政管理法律关系中而处在其他法律关系中，就不具 有行政相对人的地位，不能赋予其“行政相对人”的称谓。行政管理法律关 系包括整体行政管理法律关系和单个具体的行政管理法律关系。在整体行政 管理法律关系中，所有处于国家行政管理之下的个人、组织均为行政相对人； 而在单个的具体行政管理法律关系中，只有其权益受到行政主体相应行政行 为影响的个人、组织，才在该行政法律关系中具有行政相对人的地位。
　　其次，行政相对人是指行政管理法律关系中作为与行政主体相对应的另 一方当事人的个人、组织。行政管理法律关系不同于民事法律关系，双方当 事人的法律地位是不平等的：一方享有国家行政权，能依法对对方当事人实 施管理，作出影响对方当事人权益的行政行为；而另一方当事人则要服从管 理、依法履行相应行政行为确定的义务。有权实施行政管理行为的一方当事 人在行政法学中谓之“行政主体”，而接受行政主体行政管理的一方当事人 在行政法学中则谓之“行政相对人”。作为行政主体的一方当事人是行政机 关和法律、法规授权的组织，作为行政相对人的一方当事人是个人、组织。 行政机关和法律、法规授权的组织在整体行政管理法律关系中虽然恒定地作 为行政主体，但在具体的法律关系中，有时也会处于被其他行政机关或法律、 法规授权的组织管理的地位，成为行政相对人。
第三，行政相对人是指在行政管理法律关系中，其权益受到行政主体行
政行为影响的个人、组织。行政主体行政行为对相对人权益的影响有时是直 接的，如行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收等；有时其影响可 能是间接的，如行政主体批准公民甲在依法由公民乙经营的土地上盖房，该 批准行为对公民甲权益的影响是直接的，而对公民乙权益的影响是间接的。 作为个人、组织，无论其权益是受到行政主体行政行为的直接影响，还是间 接影响，都是行政相对人。那种把行政相对人仅仅界定为行政主体行政行为 直接对象的观点是不适当的，不利于行政法保护公民个人、组织合法权益的 目的的最佳实现。
二、作为行政相对人的个人
　　作为行政相对人的个人主要指公民。在绝大多数行政管理领域，与行政 主体发生法律关系的对方当事人都可能是公民，如行政许可、行政征收、行 政给付、行政强制、行政处罚、行政裁决，公民都可以成为这些行政行为的 直接或间接对象，从而作为行政管理法律关系的行政相对人。
　　国家公务员在执行国家公务时是行政主体的代表，不具有行政相对人的 地位。但其在非执行公务时则具有公民的身份，同样要接受各种有关的行政 管理，成为行政管理法律关系的行政相对人。
　　非中国公民的外国人和无国籍人在中国境内时，必须服从中国的法律， 接受中国的行政管理，要与作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组
　　
织发生各种行政法律关系，成为行政管理法律关系中的行政相对人。 作为行政相对人的个人，无论是中国公民还是外国人、无国籍人，在行
政管理法律关系中，他们均享有相应法律、法规规定的各种权利，同时要承 担相应法律、法规为之确定的义务。他们在与行政主体打交道时，行政主体 如违法侵犯他们的权利，他们可依法申请行政复议或提起行政诉讼，以寻求 相应的行政法律救济。反之，行政相对人如不履行法定义务，违反行政管理 秩序，行政主体则可以对之采取行政强制措施或行政制裁措施，追究其法律 责任。
三、行为行政相对人的组织
　　作为行政相对人的组织主要指各种具有法人地位的企业组织、事业组织 和社会团体，包括在我国取得法人资格的外国企、事业组织。行政主体对社 会、经济、文化等各项事业进行管理，其主要对象即是各种法人组织。行政 主体为实现其行政管理目标，经常要对各种法人组织实施各种行政行为，如 批准、许可、授予、免除、征收、给付、统计、检查监督、处罚等。在这些 行政行为所引起的行政管理法律关系中，法人组织都处于行政相对人的地 位。
　　除了法人外，非法人组织也可成为行政管理法律关系中的行政相对人。 所谓“非法人组织”，指经有关主管部门认可，准许其成立和进行某种业务 活动，但不具备法人条件，没有取得法人资格的社会团体或经济组织。它们 虽设有代表人或管理人，但不一定具有独立的财产、营业机构和组织章程。 这些组织主要包括：经国家有关部门认可的从事一定生产或经营活动的经济 实体（如合伙组织、联营组织等）；经一定主管机关认可的，处于筹备阶段 的企业、事业组织或群众团体；经国家有关部门批准在我国设立经营一定业 务或从事一定社会活动但未取得我国法人资格的外国组织（如外国公司设立 于我国的产品修理服务机构，商务代办处等）。这些组织虽然不具有法人资 格，但同样必须接受国家行政管理，行政主体同样可以对它们实施各种行政 管理行为，包括对它们发布行政命令，采取行政措施，科处行政处罚等，因 此，非法人组织与法人组织一样，在行政管理法律关系中也处于行政相对人 的地位。
国家机关（包括国家行政机关）在行使相应国家职权时，是国家职权行
为的主体，不能成为行政相对人。但国家机关实施非职权行为或处在非行使 职权的场合、领域，如处在治安、交通、卫生、环境、规划、文化、体育等 领域，则同样要接受相应行政主体的管理，相应行政主体同样可以依法对之 实施有关的行政行为。在这种场合，国家机关处于与一般法人或非法人组织 同样的地位，是作为行政相对人而不是作为相应国家职权行为主体与行政主 体打交道。
　　组织作为行政相对人与行政主体打交道时，应由其法定代表人代表。组 织的其他成员未取得组织法定代表人的授权，不能以组织的名义与行政主体 发生行政法律关系。
　　
第二节 行政相对人的权利与义务

一、行政相对人的权利
　　根据有关法律、法规的规定，行政相对人在行政管理法律关系中主要享 有下述权利：
（一）申请权 行政相对人有权依法向行政主体提出实现其法定权利的各种申请，如申
请办理许可证照，申请取得抚恤金、补助金、救济金，在合法权益受到侵犯 时，申请获得法律保护，等等。
（二）参与权 行政相对人有权依法参与行政管理，如参与行政法规、规章及行政政策
的制定（参加讨论、听证、论证等）；参与国民经济和社会发展计划的编制 和实施；参与与自身有利害关系的具体行政行为的相应程序等。
（三）了解权 行政相对人有权依法了解行政主体的各种行政信息，包括各种规范性法
律文件、会议决议、决定、制度、标准、程序规则，以及与行政相对人本人 有关的各种档案材料。除法律、法规规定应予保密的外，相对人均有权查阅、 复制。
（四）批评、建议权
　　行政相对人对行政主体及其工作人员实施的违法、不当的行政行为有权 提出批评，并有权就如何改善行政主体的工作和提高行政管理质量提出建 议、意见。
（五）申诉、控告、检举权
　　行政相对人对行政主体及其工作人员作出的对其本身不公正的行政行为 有权申诉，对行政主体及其工作人员的违法、失职的行为有权控告或检举。
（六）陈述、申辩权
　　行政相对人在行政主体作出与自身权益有关、特别是不利的行为时，有 权陈述自己的意见、看法，提供有关证据材料，进行说明和申辩。
（七）申请复议权
行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，有权依法申请复议。
（八）提起行政诉讼权 行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，有权依法提起行政诉
讼。
（九）请求行政赔偿权 行政相对人在其合法权益被行政主体违法侵犯并造成损失时，有权请求
行政赔偿。
（十）抵制违法行政行为权 行政相对人对于行政主体实施的明显违法或重大违法的行政行为，有权
依法予以抵制，如抵制没有法律根据的摊派、罚款和收费等。 二、行政相对人的义务 根据有关法律、法规的规定，行政相对人在行政管理法律关系中，主要
应履行下述义务：
（一）服从行政管理的义务 在行政管理法律关系中，行政相对人的首要义务是服从行政管理：遵守

行政机关发布的行政法规、规章和其他规范性文件；执行行政命令，行政决 定；履行行政法上的各项义务。
（二）协助公务的义务 行政相对人对行政主体及其工作人员执行公务的行为，有主动予以协助
的义务。如配合公安机关维持社会秩序，协助人民警察追捕违法犯罪分子或 抢救交通事故致伤人员，必要时为公务人员提供交通工具或执行公务所必要 的其他设施，如防洪、灭火器材等。
（三）维护公益的义务 行政相对人有义务维护国家和社会公共利益。在国家社会公共利益正受
到或可能受到损害或威胁时，行政相对人应采取措施，尽可能防止或减少损 害的发生。行政相对人因维护公益致使本人财产或人身受到损失或伤害，事 后可请求国家予以适当补偿。
（四）接受行政监督的义务 行政相对人在行政管理法律关系中，要接受行政主体依法实施的监督，
包括检查、审查、检验、鉴定、登记、统计、审计，向行政主体提供情况说 明，有关材料或报表、账册等。
（五）提供真实信息的义务 行政相对人在向行政主体申请提供行政服务（如申请许可证照）或接受
行政主体监督时，向行政主体提供的各种信息资料应真实、准确，如其故意
提供虚假信息，将要为之承担相应的法律责任。
（六）遵守法定程序的义务 行政相对人无论是请求行政主体实施某种行政行为（如申请办理营业执
照、申请行政复议等），还是应行政主体要求作出某种行为（如纳税、征用
财产等），均应遵守法律、法规规定的程序、手续、时限。否则可能导致自 己提出的相应请求不能实现，甚至要为之承担相应的法律责任，如不按时纳 税，可能要受到被科处滞纳金或其他形式的行政处罚。

第六章 行政法制监督主体
　　　　　　　　第一节 行政法制监督概述 一、行政法制监督的概念
　　行政法制监督是指国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关及 人民群众依法对行政主体及国家公务员行使行政职权行为和遵纪守法行为的 监督。
　　行政法制监督的主体是国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机 关以及作为人民群众的个人、组织（即行政管理法律关系中的行政相对人）。 国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关作为行政法制监督主体， 能对监督对象采取直接产生法律效力的监督措施，如撤销行政行为、处罚违 法违纪的公务员等。人民群众作为行政法制监督主体，不能对监督对象作出 直接产生法律效力的监督行为，而只能通过批评、建议或申诉、控告、检举 向有权国家机关反映，或通过舆论机构揭露、曝光，引起有权国家机关注意， 使之采取能产生法律效力的措施，以实现对监督对象的监督。
　　行政法制监督的对象是行政主体及国家公务员。在行政法制监督法律关 系中，一方是监督主体，一方是监督对象，监督对象首先是行政主体，即行 政机关和法律、法规授权的组织，其次是国家公务员。国家公务员在行政管 理法律关系中只是行政主体的代表，在行政管理中代表行政主体行使行政职 权，但在行政法制监督法律关系中，却可与行政主体并列，成为独立的监督 对象，特别是在行政监察中，国家公务员是最主要的监督对象。
行政法制监督的主要内容是行政主体行使行政职权的行为和国家公务员
遵纪守法的行为。对行政主体依法行使职权行为的监督主要是对行政行为合 法性的监督，合理性监督和效率监督不是行政法制监督的主要任务。对国家 公务员的监督包括“纪”和“法”两个方面，在现代，公务员的“纪”通常 也都由公务员法加以明确规定。因此，对公务员的监督也可以归结为对其守 法的监督；整个行政法制监督则可归结为对行政主体及国家公务员依法、守 法的监督。
二、行政法制监督与行政监督的区别与联系
（一）行政法制监督与行政监督的区别
　　1.监督对象不同。行政法制监督与行政监督最重要的区别是二者监督的 对象不同：前者监督的对象是行政主体及国家公务员；后者监督的对象是行 政相对人。
　　2.监督主体不同。行政法制监督的主体是国家权力机关、国家司法机关、 专门行政监督机关以及作为人民群众的个人、组织；而行政监督的主体则正 是行政法制监督的对象——行政主体。
　　3.监督内容不同。行政法制监督主要是对行政主体行为合法性的监督和 对公务员遵纪守法的监督；而行政监督主要是对行政相对人遵守法律和履行 行政法上义务的监督。
　　4.监督方式不同。行政法制监督主要采取权力机关审查、调查、质询、 司法审查、行政监察、审计、舆论监督等方式；而行政监督主要采取检查、 检验、登记、统计、查验、鉴定等方式。
（二）行政法制监督与行政监督的联系

　　1.两种监督的总目标相同。无论是行政法制监督，还是行政监督，其监 督的出发点都是为了维护和保障行政法治，维护和保障行政管理秩序，以在 行政领域实现民主、公正和提高效率的总目标。
　　2.两种监督主体有部分交叉。行政法制的监督主体包括专门行政监督机 关，如监察机关、审计机关，实际上还包括一般行政机关。而这些行政机关 同时也是行政监督的主体。
　　3.两种监督有时相互结合进行。行政法制监督和行政监督是两种性质不 同的监督，但此两种监督有时相互结合进行。例如，有关国家机关联合进行 的执法大检查，既检查相对人遵守法律和履行行政义务的情况，也同时检查 行政主体及其工作人员执法和廉政的情况。个别国家机关进行的单项法律检 查，有时也同时包括对行政主体执法情况和对行政相对人守法情况的检查。 行政法制监督和行政监督在一定条件下同时进行更有利于提高监督效率。
　　
第二节 行政法制监督主体

一、国家权力机关
　　各级国家权力机关，特别是全国人大和全国人大常委会，是行政法制监 督的最重要的主体。
　　国家权力机关对行政的监督主要是对行政机关抽象行政行为的监督，如 最高国家权力机关对国务院行政法规的监督，省、自治区、直辖市人大、人 大常委会对地方政府规章的监督，其他地方国家权力机关对相应地方人民政 府规范性文件的监督。国家权力机关对抽象行政行为的监督既可以通过备案 制度进行，也可以应其他监督主体的请求进行。国家权力机关通过审查监督， 如认为行政机关的抽象行政行为同有关法律、法规相抵触，可以撤销相应抽 象行政行为。
　　除了对抽象行政行为进行监督外，国家权力机关对行政的监督还包括对 各级人民政府组成人员的监督。国家权力机关如发现政府组成人员有渎职、 失职行为，可以通过法定程序罢免相应渎职、失职人员。
二、国家司法机关
国家司法机关包括人民法院和人民检察院。 人民法院作为行政法制监督主体，其主要监督方式是通过行政诉讼——
对具体行政行为的合法性进行审查，撤销违法的具体行政行为，变更显失公
正的行政处罚行为，以实现其监督职能。除此以外，人民法院还可以通过司 法建议的方式，建议行政机关纠正不属人民法院撤销范围的违法行政行为和 建议处分在违法行政行为中有过错的国家公务员。
人民检察院作为行政法制监督的主体，主要限于对严重违法乱纪，可能
构成犯罪的国家公务员的监督。人民检察院特别通过对犯有渎职罪的公务员 进行侦查和提起公诉，实现其行政法制监督职能。此外，人民检察院还具体 对劳改劳教场所及其管教人员实施日常监督，通过处理劳改劳教工作中的违 法行为，保障这一特定行政管理领域的行政法制。
三、专门行政监督机关
　　专门行政监督机关主要指行政监察机关和国家审计机关。二者既是行政 系统内部监督机制的环节，同时也是国家行政法制监督机制的环节。
行政监察机关作为行政法制监督主体，主要是对国家公务员遵纪守法情
况实施监督。行政监察机关通过主动调查和接受行政相对人的申诉、控告、 检举，发现相应国家公务员的违法违纪行为，并通过直接处分或建议相应主 管行政机关处分违法、违纪的公务员，以纠正国家公务员队伍中的违法、腐 败现象，保障整个行政系统的廉政、勤政。
　　国家审计机关作为行政法制监督的主体，主要是对各级人民政府及其工 作部门的财政收支行为进行监督。审计机关通过审计监督，发现监督对象违 法或违反国家有关规定的财政收支行为，依法予以处理、处罚，或提请有权 处理的机关依法予以处理、处罚，以保障财政领域的行政法制。审计机关对 行政机关以外的金融机构、企事业组织的财务收支进行审计监督不属于行政 法制监督，而属于行政监督的范围。
四、作为人民群众的个人、组织
　　个人、组织在行政管理法律关系中是管理对象，是行政相对人，而在行 政法制监督关系中，则是监督主体，有权对行政主体行使职权的行为和国家
　　
公务员遵纪守法的情况实施监督。当然，个人、组织作为行政法制监督主体， 不能直接对监督对象采取有法律效力的监督措施、监督行为，个人、组织的 监督是通过向有权国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉或通 过报刊、杂志等舆论工具对违法行政行为予以揭露、曝光，为有权国家机关 的监督提供信息，使之采取有法律效力的监督措施、监督行为，实现行政法 制监督的目的。由此可见，作为人民群众的个人、组织的监督，是其他法制 监督启动的基本动力，是整个行政法制监督的基础。

第二编 行政行为

　　第七章 行政行为概述 第一节 行政行为的概念与特征

一、行政行为的概念 行政行为的概念有广义、狭义、最广义和最狭义之分。 最广义的行政行为是指行政主体实施的所有行为。它包括法律行为和事
实行为，即只要行为主体是行政主体，其行为即为行政行为，其他国家机关、 企事业单位、社会团体或公民个人等的行为不是行政行为。
　　广义的行政行为是指行政主体实施的所有产生行政法律效力的行为。行 政主体实施的法律行为可能是行政法律行为，也可能是民事法律行为，行政 主体实施的产生民事法律效力的行为不是行政行为。
　　狭义的行政行为是指行政主体实施的外部单方行政法律行为。即行政主 体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成 的具有行政法律效力的行为。
最狭义的行政行为是指行政主体实施的外部单方行为中的具体行政行
为。即是行政主体针对特定的人或特定的事所实施的、只对特定人或特定的 事产生行政法律效力的行为。
本书使用的行政行为一般采取广义的界定，即指行政主体实施的产生行
政法律效力的行为。理解这一概念，应把握以下几个要件：
　　（一）主体要件，行政行为是行政主体的行为。行政主体包括行政机关 及法律、法规授权的组织，行政机关的公务员和被授权组织、被委托组织的 工作人员以行政主体名义实施的行为视为行政主体的行为。非行政主体的其 他国家机关、企事业组织、社会团体或公民个人，在无法律、法规授权和行 政主体的合法委托时，均不能实施行政行为。
（二）权力要件，行政行为是行政主体行使行政权力的行为。作为行政
主体的行政机关和法律、法规授权的组织并非在任何时候都是以行政主体的 身份出现，当其非行使国家行政权力时，其所实施的行为不是行政行为，如 行政机关购买办公用品或租用办公场所的行为即为一般民事行为。只有在行 政主体为了实现国家行政管理职能而行使国家行政权力时所采取的行为才是 行政行为。
　　（三）效力要件，行政行为是具有行政法律效力的行为。能产生法律效 力是指能在法律上影响相对人的权利义务，这种影响可能是有利于相对人 的，如颁发许可证照、发放抚恤金等，也可能是对相对人不利的，如进行行 政处罚或行政强制等。行政主体的有些行为是不具有法律效力的，如气象预 报、发布统计数字等，因而它们不是行政行为。
　　以上是行政行为广义的定义，但在许多情况下，我们并不研究如此广泛 的行政行为，而是在狭义的范围内使用行政行为的概念，即仅指行政主体实 施的外部单方行政行为。而不包括行政主体的内部行政行为，也不包括行政 主体经与相对人协商而作出的行政行为，如行政合同等。
二、行政行为的特征
行政行为作为行政主体行使行政权力的行为，同其他法律行为相比，具

有以下特殊性：
（一）行政行为的从属性 行政机关是我国的执法机关，行政行为是执行法律的行为，因而行政行
为必须从属于法律。行政机关和代表行政机关的公务员不能任意实施行政行 为而必须严格依法进行。行政行为的从属性表现为：（1）行政行为的实施必 须有法律根据，即行政主体必须根据体现人民意志和利益的法律行事，不得 离开法律而自行其是。（2）行政行为必须在法律规定的时间和空间范围内实 施。（3）行政行为是受法律规范和约束的行为，任何违法、越权的行为都是 无效或可撤销的行为。
（二）行政行为的单方性 行政行为的单方性主要是指，行政主体只要是在其法定职权范围内，即
可自行决定和直接实施行政行为，而不受行政相对人意志的影响或左右。这 种单方性不仅表现在依职权的行政行为中，而且还表现在依申请的行政行为 中，如颁发许可证照、发放抚恤金等，虽然是在相对人申请的前提下作出， 但对是否颁发证照或是否发放抚恤金还是由行政主体依法决定，相对人的申 请行为并不必然引起行政主体颁发证照或发放抚恤金的行为。至于行政主体 为实现行政职能而签订行政合同的行为，不具有严格的单方性，属于特殊的 行政行为。
（三）行政行为的裁量性
　　依法行政的原则要求行政主体要依据法律规定采取行政行为，但由于行 政管理的复杂性与多变性，任何法律都不可能将行政主体的每一个行政行为 的每一个步骤、每一个细节都予以详细规定。此外，行政主体也必须享有一 定的自由裁量权，才能合理、科学地进行行政管理，实现行政职能。行政行 为的这种裁量性并不与其法律从属性截然对立，行政主体执行法律并不是机 械、被动地适用法律，而应充分发挥其主观能动性，积极、灵活地执行，同 样，自由裁量也不是无限制的，它必须在法律规定的范围内进行，并要符合 法律的立法目的和宗旨。
（四）行政行为的强制性
　　行政行为是行政主体代表国家，为实现国家管理职能而以国家名义进行 的，它必须以国家强制力为后盾。行政行为的强制性体现在，行政行为一经 作出即产生法律效力，相对人必须遵守和服从。否则，行政机关可以自行或 依法申请人民法院强制执行。只有确立行政行为的强制性才能使行政行为的 内容得到实现，使行政管理得以顺利进行，法律秩序和社会秩序得以维持。
　　
第二节 行政行为的内容与分类

一、行政行为的内容
　　任何法律行为都是以法律关系当事人的权利义务的产生、变更和消灭为 内容，行政行为当然也不例外。行政行为的内容，是指行政行为对行政相对 人权利、义务产生的具体影响。不同种类的行政行为有不同内容。
（一）赋予权益或设定义务 行政行为通过赋予相对人一定的权益或为相对人设定一定的义务，而使
相对人取得新的法律地位，并在行政主体与相对人之间形成一种新的行政法 律关系。
　　1.赋予权益。行政行为赋予权益既包括赋予行政法上的权益，也包括赋 予民法上的权益；既包括赋予相对人从事某种活动或行为的资格，如颁发证 照、赋予证照申请人从事经营活动或从事某些专业性工作的资格、批准社会 团体成立赋予申请者取得团体法人的资格等，也包括赋予相对人从事某种活 动或行为的能力。例如，公安机关根据《中华人民共和国游行示威法》批准 相对人游行，即赋予相对人举行游行示威的权利。
　　2.设定义务。行政行为设定义务可能是设定相对人的作为义务，如要求 相对人缴纳罚款或税款、命令相对人在一定期限内拆除违章建筑物等，也可 能设定相对人的不作为义务，如命令违法经营者停业整顿、禁止一定区域的 通行或在一定范围、一定时期内禁止狩猎等。
（二）剥夺权益或免除义务
　　行政行为通过剥夺相对人的某项权益或免除相对人的某种义务，从而取 消其原有的法律地位或解除原有的法律关系。
1.剥夺权益。行政主体通过行政行为依法剥夺相对人从事某种活动或行
为的资格或权能，如吊销相对人的营业执照，使证照持有者丧失经营活动的 资格，撤销对违法社团的登记使该社团丧失团体法人的资格。剥夺权益还指 剥夺相对人的既有权利，如行政处罚中的罚款即是剥夺相对人对自己部分财 产的所有权。
2.免除义务。行政行为免除义务可能是免除相对人的作为义务，如免除
纳税人的纳税义务、免除相对人服兵役的义务；也可能是免除相对人的不作 为义务，如免除相对人停业整顿的义务、允许相对人重新营业或生产。免除 义务通常是在法定的特殊条件具备的情况下进行的，行政主体不能无视法律 规定的条件，随意实施免除义务的行政行为。
（三）变更权利义务 行政行为可通过改变相对人的原有权利义务而使法律关系的内容发生变
化，即对相对人原来所享有的权利或所承担的义务范围进行了缩小或扩大。 如行政主体通过减税，即改变了相对人原有的纳税义务，使其义务范围缩小 了，行政主体批准企业扩大或缩小经营范围，即改变了相对人原有的经营权 限，使相对人权利义务范围扩大或缩小。
（四）确认法律事实与法律地位
　　1.确认法律事实。行政主体对具有法律意义的某种客观情况依法予以确 认。如，对相对人是否达到服兵役年龄的确认。确认不直接为相对人创设权 利义务，但为相对人权利义务的取得和丧失提供依据。
2.确认法律地位。行政主体对某种法律关系是否存在及其存在的状况予

以认定。如，土地管理部门或人民政府对土地所有权或使用权的确认等。 行政行为的上述内容并不是相互排斥的，某一个行政行为可能同时具有
几项内容，如罚款行为就同时包含剥夺财产权利和设定财产给付义务两个内 容。
二、行政行为的分类
　　行政行为根据不同的标准可以作不同的分类。对行政行为进行分类不仅 有利于认识各种行政行为的特征，而且也有利于分析各种行政行为的特殊有 效构成要件，以不同标准认定不同行政行为的合法性。
（一）抽象行政行为与具体行政行为 按行政行为的对象是否特定，可分为抽象行政行为和具体行政行为。 抽象行政行为，是指行政主体以不特定的人或事为对象所实施的行政行
为。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，既包括行政立法，如 国务院制定的行政法规，各部委制定的部门规章，省级政府、省会市政府及 国务院批准的较大的市政府制定的政府规章等；也包括其他规范性文件，即 行政机关如一般市、县人民政府及其工作部门发布的其他具有普遍约束力的 决定、命令；抽象行政行为还可能以非规范性文件表现出来，如行政主体发 布的针对不特定人或事的通常一次性适用的决定、决议或通知等。
具体行政行为，是指行政主体以特定的人或事为对象所实施的行政行
为。具体行政行为一般包括行政许可行为、行政确认行为、行政奖励行为、 行政征收行为、行政给付行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政裁决行 为等。它主要体现为有书面形式的行政决定，如行政处罚决定书、行政许可 证、行政强制执行书等，也有非书面形式的行政决定，如口头警告、紧急措 施等。
抽象行政行为与具体行政行为有许多重要区别：第一，抽象行政行为针
对的对象是不特定的多数人或事，而具体行政行为针对的对象是特定的人或 事。第二，抽象行政行为一般针对将要发生的事项，而具体行政行为多针对 已经发生的事项。第三，抽象行政行为的主体有较严格的限制，而且多为较 高层次的主体，特别是行政立法的主体必须是法定的有权主体，而具体行政 行为的主体没有特别限制，任何有资格的行政主体都可以依法作出具体行政 行为，而且一般情况下较低层次的主体居多。
在一般情况下抽象行政行为和具体行政行为的分界是清楚的。如国务院
制定行政法规，省政府制定行政规章的行为很明显是抽象行政行为，而行政 机关进行行政处罚，采取行政强制措施的行为则是具体行政行为。但在某些 情况下，人们对划分抽象行政行为和具体行政行为还存在一定困难，主要问 题在于怎样区别对象的特定与不特定。如行政机关对某一居民区的居民发布 限期搬迁的通知，在外在形式上，通知针对的是不特定的个人，而实际上这 一居民区只有五户居民，即实际受该通知约束的对象是具体而特定的公民。 此种行为是属于抽象行政行为还是具体行政行为则较难判断。因此，在特定 与不特定之间并不存在一个绝对的标准，在具体案件的判断中应根据情况进 行具体分析，既要有利于对广大公民、法人或其他组织的合法权益进行保护， 也要有利于国家和社会的公共利益。
　　将行政行为划分为抽象行政行为和具体行政行为在行政法制实践中，特 别是在行政诉讼中有重要意义。行政诉讼法在确定受案范围时采用了抽象行 政行为和具体行政行为的分类，我国行政诉讼只能针对具体行政行为，抽象
　　
行政行为是不可诉的。最高人民法院 1991 年 5 月 29 日通过的《关于贯彻执 行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题意见（试行）》第 1 条规定：具体 行政行为是指国家行政机关和行政工作人员、法律法规授权的组织或者个人 在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的 具体事项，作出有关该公民、法人或其他组织义务的单方行为。”这一定义 是对具体行政行为所作的司法界定，虽然从理论引讲并不十分严格和科学， 但对司法审判的实践具有重要意义。
（二）羁束行政行为与自由裁量行政行为 按行为受法律规范拘束程度的不同，行政行为可分为羁束行政行为和自
由裁量行政行为。 羁束行政行为，是指由法律法规对行政行为的范围、条件、形式、程度、
方法等都作了详细、明确而具体的规定，行政主体只能依据法律法规的规定， 不能自行选择裁量而作出的行政行为。行政主体在作出羁束行政行为时，必 须严格依照法律法规的规定进行，不能将自己的意志参与其间，即不能自行 斟酌、选择或判断。例如，税务机关征税必须严格按照税法所规定的税种、 税目和税率计算税额，而不能自行变动、多征或少征。
　　自由裁量的行政行为，是指法律法规对行政行为的范围、条件、形式、 程度和方法等未作详细、具体而明确的规定，行政主体可以在法律法规规定 的幅度或范围内，或在符合立法目的和原则的前提下，根据具体情况自行选 择、裁量所作出的行政行为。例如，《中华人民共和国文物保护法》第 7 条 规定，“??国家文化行政管理部门在各级文物保护单位中，选择具有重大 历史、艺术、科学价值的作为全国重点文物保护单位，或者直接指定全国重 点文物保护单位，报国务院核定公布。”这一条文即赋予了行政主体以较大 的自由裁量权，它不仅可自行确定“重大历史、艺术、科学价值”的标准， 还可“选择”或“直接指定”。
羁束行政行为和自由裁量行政行为的划分主要是依据法律条文的内容来
确定，当法律条文有明确具体规定时为羁束行政行为，否则为自由裁量行政 行为。但羁束行政行为和自由裁量行政行为的划分也不是绝对的。法律法规 不可能对所有情况和所有方法都作出明确具体的规定，即在羁束行政行为中 通常也存在一定的自由裁量成分。而行政机关作出的自由裁量行政行为也不 是没有任何限制的，在自由裁量行政行为中也存在一定的羁束因素，如法律 法规通常规定了行政主体自由裁量的范围，或在法律法规授权时规定了一定 的授权目的、原则，行政主体在作出自由裁量行政行为时，不能违背法律法 规授权的目的及不得超出法定的自由裁量范围。
　　在行政法上区分羁束行政行为和自由裁量行政行为的意义在于：（1）在 行政管理实践中，对不同种类行政行为的要求不同。行政主体在作出羁束行 政行为时，必须严格依法进行；而在其作出自由裁量行政行为时，则可以在 不违反法律目的和超出法定范围的前提下，自行决定行政行为的内容、程序 和方法。（2）在行政诉讼中，对不同种类行政行为的司法审查不同。行政诉 讼法规定，人民法院对具体行政行为的合法性进行审查，一般不对行政行为 合理性进行审查。因此，对羁束行政行为，人民法院必须全面审理，如行为 违法，即可予以撤销；而对自由裁量的行政行为，人民法院一般不予审查， 只在行政处罚显失公正时才有权予以变更。
（三）依职权行政行为与依申请行政行为

　　按行为启动方式的不同，行政行为可分为依职权行政行为和依申请行政 行为。
　　依职权行政行为是指由行政主体依法定职权主动实施而无须行政相对人 申请启动的行政行为，此种行为又称主动的行政行为或积极的行政行为。例 如，公安机关依法对行政违法人进行治安处罚，税务机关依法对纳税义务人 征收税款，物价部门依法对经营部门进行物价检查等等。
　　依申请行政行为是指行政主体必须根据行政相对人的申请才能实施的行 政行为，此种行为又称被动的行政行为或消极的行政行为。例如，工商机关 颁发营业执照，环境部门颁发排污许可证，教育委员会批准学生的出国申请 等等，都是以行政相对人的申请为前提条件，即行政相对人的申请是行政行 为开始的先行程序。当然，行政相对人的申请并不是此种行为成立的唯一条 件，如果其申请不符合法定要求，行政主体可以不予受理，也可以在受理后 对不具备法定条件的行政相对人作出拒绝的答复。
　　依职权行政行为和依申请行政行为的确定是以法律法规的预先规定为依 据的。一般来讲，依职权的行政行为通常是行政主体为维护国家利益和公共 秩序，而为行政相对人设定某种义务的行为，依申请的行政行为则通常为受 益行为，行政主体通过批准或许可行政相对人实施某种行为或免除某种义 务，赋予或保护行政相对人某种特定权益。
此种分类的意义在于：明确不同种类行政行为的不同行为规则。依职权
的行政行为，只要有法定事实的发生，行政主体便能为之，同时也必须为之， 对于这种主动的行政行为来讲，行政主体应实施而未实施即为失职。依申请 的行政行为则必须以行政相对人的申请为前提，行政主体不能主动为之，只 要有相对人的申请，行政主体就负有一定的作为义务，必须认真审查，凡符 合法定条件的即应予以办理，不符合法定条件或因其他原因不能满足相对人 申请的应及时通知相对人。
（四）要式行政行为与非要式行政行为
　　按行为是否必须具备法定的形式为标准，行政行为可分为要式行政行为 和非要式行政行为。
要式行政行为，是指法律、法规规定必须具备某种方式或形式才能产生
法律效力的行政行为。例如，行政许可必须颁发许可证，行政立法形成法律 文件，行政处罚必须制作行政处罚决定书等等。法律、法规规定的“方式” 或“形式”包括书面形式以及名称、特定格式、加盖公章和行政首长签署等。 非要式行政行为，是指法律、法规未规定行为的具体方式或形式，行政 主体可以自行选择和采用适当的方式或形式进行，并可产生法律效力的行政 行为。例如，在交通管理、治安管理、民航管理等行政工作中，如遇到紧急 或危急情况，行政主体经常可以采取非要式的方式来作出行政行为。在非要 式行政行为中，行政主体的意思表示不须具备一定的方式或形式，可以用口
头（含电话）、书面（含电报），或其他行政主体认为适当的形式进行。 要式行政行为和非要式行政行为的确定也须以法律、法规的具体规定为
依据。要式行政行为由法律、法规明确规定，非要式行政行为则由行政主体 在其法定职权范围内自行决定。在法治国家，绝大多数行政行为必须以要式 的方式作出，只有通过法定的程序或形式来约束和规范行政主体的行为，才 能更好的保护相对人的合法权益。当然，也存在一些非要式的行政行为，如 对相对人的权利义务并无影响或影响极小的行为，以及在紧急情况下，行政