序

厉以宁

从 1978 年 12 月党的十一届三中全会召开到现在，已经整整 20 年了。
这 20 年内，中国经济发生了根本的变化。股份制的推行、证券市场的建立 就是令人瞩目的变化之一。股份制和证券市场的发展是理论界、企业家和政 府部门共同努力的结果。没有理论界的探讨，没有企业界的实践，没有政府 部门的支持和引导，就不可能使股份制和证券市场取得现在这样的成就。因 此，现在用不着去争论哪一家公司最早发行了股票，也用不着争论哪一家企 业是最早的规范化的股份有限公司。这留给以后的经济史专家去考证吧。需 要说明的是：我们大家全都为新中国证券市场的发展出了力，作出了贡献。
　　1990 年 12 月和 1991 年 6 月上海和深圳两个证券交易所相继成立，到 90 年代中期，证券市场完成了从试点到成为社会主义市场经济的重要组成部分 的历史性飞跃。新中国的证券市场从无到有，从小到大，规模不断扩大。目 前，上市公司已达 800 多家，股票流通市值达 20000 多亿元。证券市场功能 日趋完善，推动了企业经营机制的转换；促进了投融资体制的改革，缓解了 企业资本不足的困难，加快了产业结构调整和资源优化配置。新中国证券市 场的建立和发展，顺应时代的潮流，符合市场经济发展的规律。
我国证券市场的发展总体上看是健康的，成绩是显著的。但不可否认，
证券市场还是一个发展中的市场，有待于进一步规范。在这个市场上还存在 着若干亟待解决的问题，如上市公司质量不高，重筹资、轻转制，上市只是 为了筹资，缺少机构投资者，内幕交易、操纵市场等违规行为时有发生等。 虽然已有《公司法》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《证券交易所管 理办法》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》等法律、行政法规和规章制度， 但证券市场的基本大法《证券法》直到 1998 年第三季度仍未出台。
七届全国人大期间，根据万里委员长的建议，全国人大财经委员会于
1992 年 8 月成立了证券法起草小组。1993 年 8 月全国人大财经委员会主任 委员柳随年在八届全国人大第三次常委会上作了提请审议证券法的报告，
1993 年 12 月第五次常委会会议再次审议，1994 年 6 月第八次常委会会议第 三次审议，再到 1998 年 10 月九届全国人大常委会第五次会议第四次审议，
1998 年 12 月第六次常委会会议第五次审议并获通过。历时 6 年半，证券法 终于出台。这是我国社会主义市场经济发展中的一件大事，也是我国民主法 制建设中的一件大事。
　　证券法体现了从我国实际情况出发与借鉴国际先进经验吸取教训相结 合、阶段性与前瞻性相结合的原则。制定证券法的目的在于规范证券市场的 发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和公共利益，
　　




以促进社会主义市场经济的发展。证券法中，对证券发行、证券交易、上市
公司收购、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券交易服务机构、 证券业协会、证券监督管理机构以及违反法律应当承担的法律责任都作出了 规定，为我国证券市场的规范化、法制化奠定了坚实的基础。
　　证券法出台后，迫切需要在社会上广泛展开宣传。知法才能守法，知法 才能执法，知法才能对法律的执行情况进行有效的监督。近年来的实践充分 表明，一部法律经全国人大或全国人大常委会通过后，如果宣传得好，法律 知识普及得好，那就可以在执法过程中收到较好的效果。证券法是一部与数 以千万计的个人投资者有关的法律，也是一部与许许多多上市公司、准备上 市的公司、证券公司、证券投资咨询公司等有关的法律，如果让这些个人投 资者和证券界从业人员对证券法有准确的了解，对我国证券市场的健康发展 肯定是有利的。因此，为了推动证券法的宣传，加深人们对证券法的理解， 全国人大常委会办公厅研究室从事经济立法研究的同志组成了《中华人民共 和国证券法应用指南》编写组，及时编写并出版了本书。这本书的特点是， 紧扣法律条文、讲解条文含义，阐明条文要点，解释难点，有针对性和实用 性。可以相信，本书的出版对证券法的学习与理解能起到很好的作用。
一九九八年十二月三十一日







中华人民共和国证卷法应用指南





第一章 总则


　　证券法的基本结构。分为总则、证券发行、证券交易、上市公司收购、 证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券交易服务机构、证券业协 会、证券监督管理机构、法律责任、附则等 12 章。
　　总则作为证券法第 1 章，主要对证券法的一些基本问题作出原则性规 定。全章共 9 条，主要对证券法的立法宗旨，证券法的调整范围，证券活动 应当遵守的基本原则，禁止的证券行为，证券业与银行业、信托业、保险业 分业管理，证券监督管理体制，自律性管理和审计监督等问题作出了规定。


　　第 1 条 为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维 护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本 法。
　　［指南］本条是关于证券法的立法宗旨的规定。依据本条规定，证券法 的立法宗旨是规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会 经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展。
一、证券法的制定过程
　　证券法草案是由全国人大财经委员会组织起草的，于 1993 年 8 月提请 八届全国人大常委会第三次会议初步审议；后于 1993 年 12 月第五次常委会 会议进行第二次审议，由法律委员会作了对证券法草案的意见的汇报；1994
年 6 月第八次常委会会议进行了第三次审议，由法律委员会提交了证券法草
案修改稿，并作了关于证券法草案修改情况的说明；1998 年 10 月九届全国 人大常委会第五次会议进行了第四次审议；1998 年 12 月九届全国人大常委 会第六次会议进行了第五次审议后通过。
二、制定证券法的基本指导原则
　　一是要从中国的实际情况出发，以邓小平理论为指导，认真总结我国金 融体制改革和证券市场实践的经验，吸取国际金融市场发生危机的教训，结 合我国国情，按照市场发展规律，确定我国证券市场活动的基本规则和基本 规范，切实保护投资者的合法权益，将实践证明是符合我国现实情况的有效 经验和作法以法律形式肯定下来，以促进证券市场的健康、稳定发展。二是 我国证券市场的建立和运行，起步时间还不长，同时，证券市场又是高风险 市场，我国包括证券市场在内的整个金融体制，仍然处在继续改革和不断完 善的过程之中，相比较而言，我国证券市场的实践经验还有限，有些问题还 需要经过进一步的实践，因此，这部证券法带有阶段性特点，将当前有条件 制定的规范加以制定，而一些当前尚不具备条件制定的则暂不作规定，在实 践中逐步完善，防止将一些还看不清的问题定型为法律。三是证券立法立足 我国现有的实践和需要，重视总结国务院已有的规范证券市场的经验，使市 场规范保持必要的连续性，并根据新的情况和问题，在充分研究的基础上，
　　




充实和确立新的规范。对证券市场活动的重要规范，能作具体规定的，要作
出具体明确的规定，以后可以根据实践经验作出修改补充的规定。 三、证券法的立法宗旨
（一）规范证券发行和交易行为 这是证券法最为直接的立法宗旨或目的。证券市场主要分为发行市场和
交易市场，证券行为相应地分为发行行为和交易行为。证券法作为规范证券 市场的最基本法律，必须要对证券市场进行整体性、全面性调整，即不仅要 调整证券的交易行为，也要调整证券发行行为。制定证券法的目的，就在于 为证券发行和交易行为提供一种规则，使发行和交易能够按照法律规定的规 则进行，作到规范化。我国证券市场经过几年的发展，取得了一定的成绩， 市场规模不断扩大，公民的投资意识不断提高，国家对证券市场的监管也在 不断完善，但距离规范、成熟的证券市场还有相当的差距，还存在上市公司 质量不高、信息披露不规范、操纵股价、欺诈客户、内幕交易、过分投机、 市场风险较高等问题。这些证券发行和交易中问题的存在，与证券法制建设 还不健全不无关系。因此，制定证券法的直接目的就是要规范证券发行和交 易行为。
（二）保护投资者的合法权益
　　企业为扩展业务而发行证券吸收社会资金，由投资人认购。投资者以其 资金换取证券，其权利应当予以妥善的保障，以建立投资者的信心。要树立 投资者的信心，必须为证券的发行和交易提供良好的法律环境，防止投资者 受到欺骗，同时，给予被欺骗的投资者适当的救济途径。保护投资者的合法 权益，并非是保证投资者都能从证券交易中获利。证券法的目的在于确保投 资者有公平、公正地进行证券交易的机会，并排除那些妨碍投资人依自己的 自由判断进行证券交易的不当行为。即仅指尽量减少投资风险，维护证券市 场发行与交易的正常秩序及安全，预防投资者上当，在投资者权益受到损害 时能提供适当救济的渠道和措施。
（三）维护社会经济秩序和社会公共利益
　　这是证券法立法更高一层次的宗旨。是从整个社会总体角度出发的。证 券市场作为现代社会高级的市场形式和生产要素市场的重要组成部分，对整 个社会经济秩序有重大的影响。证券市场秩序的好坏直接影响到整个社会经 济秩序的好坏，进而影响到整个社会的公共利益的实现。因此，制定证券法， 就是要从社会总体高度从社会公共利益出发，加强对证券发行和交易行为的 监管，使个体的发行和交易行为符合社会整体利益。就是要通过对证券发行 和交易行为的规范，形成良好的证券市场秩序，进而促进其他市场秩序及社 会经济秩序的稳定，维护社会公共利益。
（四）促进社会主义市场经济的发展 证券市场是社会主义市场经济的重要组成部分，其发展的程度直接影响
到我国社会主义市场经济的发展。因此，用证券法规范证券市场，直接规范





的是证券发行和交易行为，规范证券市场秩序，但最终将影响到社会主义市
场经济的发展。因此，促进社会主义市场经济的发展是我国证券法立法的最 高宗旨。
　　从以上证券法的立法宗旨可以看出，他们之间存在一定的逻辑层次关 系，前者是后者的基础和前提条件，后者是前者的实质性理由。只有规范了 证券发行和交易行为，才能有效地保护投资者的合法权益，才能维护社会经 济秩序和社会公共利益，进而才能促进社会主义市场经济的发展。
　　第 2 条 在中国境内，股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券 的发行和交易，适用本法。本法未规定的适用公司法和其他法律、行政法规 的规定。
政府债券的发行和交易，由法律、行政法规另行规定。
　　［指南］本条是关于证券法调整范围的规定。根据本条规定，从调整证 券种类来看，证券法主要调整股票、公司债券和国务院依法认定的其他证 券，政府债券本法不予调整；从调整行为来看，既调整证券发行也调整证券 交易；从证券法与其他法律的关系来看，证券法未规定的，适用公司法和其 他法律及行政法规的规定。
一、证券法调整的证券种类
　　证券一般又称为有价证券，是指发行人依照法律、行政法规的规定，经 批准签发的表示一定财产权的凭证。证券有广义和狭义之分。广义的证券包 括：财务证券，如提货单；货币证券，如用作支付工具的票据；资本证券， 如股票和债券。狭义的证券仅指资本证券。目前在上海和深圳两个证券交易 所上市交易的证券品种主要是：股票、公司债券、国库券、投资基金券以及 企业债券。
证券法是按照以下原则来确定所调整的证券种类的：一是证券调整的证
券应限于资本证券，其基本形式为股权凭证（如股票、投资基金券等）和债 权凭证（如公司债券、金融债券、政府债券等），这两类证券是我国证券市 场交易的基本品种，已有了一定的经验。而对于证券期货、期权等衍生品种， 暂不列入本法的调整范围。二是采取具体列举的方法。有把握的先作规定， 同时，为证券市场今后的发展留有余地。因此，将证券法调整的证券种类确 定为：
　　1.股票。是指股份有限公司在募集或者扩充公司资本时向股东签发的， 证明其所持公司股份的凭证。
　　2.公司债券。是指公司为筹集资金，依法发行的、约定在一定期限还本 付息的有价证券。
　　3.国务院认定的其他证券。如投资基金券，是指经依法批准设立证券投 资基金时，由基金发起人向投资者发行的证明持有基金单位的凭证。企业债 券，是指企业为筹集资金，依法发行的、约定在一定期限还本付息的有价证 券，等等。
　　




政府债券的发行和交易不由本法调整。政府债券，又称国债券，包括国
库券、财政债券、国家建设债券等。在我国，政府债券是指中央政府为弥补 财政赤字或筹措经济建设所需资金，向投资者发行并承诺在一定期限内还本 付息的有价证券。政府发行债券有国家信用作担保，风险小、流动性强，虽 然利率低于其他债券，仍是公众投资的最佳选择。正是由于政府债券具有不 同于其他债券的特点，因此，其发行不同于其他债券，本法不对其进行调整。
二、调整的行为种类或市场范围 证券法既调整证券发行也调整证券交易行为，也就是说，证券法既调整
发行市场（一级市场）也调整交易市场（二级市场）。 证券发行，是指发行人以筹集资金为目的，向投资者出售代表一定权利
的有价证券的活动。证券发行活动形成发行市场，也称一级市场。证券交易， 是指对依法发行的证券进行买卖的行为。证券交易活动形成证券交易市场， 也称二级市场。
　　在证券立法过程中，对于是否调整证券发行，一直存在不同的观点。持 反对观点者认为，证券法不应当调整证券发行。因为《公司法》第 4 章第 1 节“股份发行”和第 5 章“公司债券”分别对股份发行的原则、条件、程序、 方式和公司债券的发行条件和程序作出了较为明确的规定。没有必要在证券 法中再作规定，主张证券法只调整证券交易。
另一种观点认为，证券法应当调整证券发行。第一，证券市场是由发行
市场和交易市场组成的，缺少两者中的一个，另一个的功能就无法发挥出 来，保留证券市场的一部分，而放弃另一部分，将会使管理结构变得跛脚。 作为规范我国证券市场基本法律的证券法，应当对证券发行活动的全过程， 包括审批、发行条件、申请文件、信息披露、证券承销、发行失败等程序作 出专门规定。第二，在较为广义的证券定义中包含有多种不同的投资工具， 它们并非全部都由公司发行从而适用公司法的有关规定。第三，公司法和证 券法是两个不同性质的法律，公司法本质上是一部组织法，而证券法则是着 眼于市场管理的法律，尽管公司法和证券法之间的界限并非固定不变，但是 二者之间有些基本的界限还是应当明确的。
三、证券法与其他法律的关系
　　在中国境内的股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交 易，适用证券法。在证券法对有关问题未作规定的情况下，适用公司法和其 他法律、行政法规的有关规定。就是说，在调整证券和发行和交易方面，优 先适用证券法。只有在证券法没有规定的情况下，才能适用公司法、银行法、 民法等法律以及有关的行政法规。
第 3 条 证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。
　　［指南］本条是关于证券活动应当遵循的原则的规定。依据本条规定， 证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。
证券法的原则，是指贯穿于证券法始终的观察问题和处理问题的准绳。





这些原则集中反映了证券发行和交易等经济活动和经济关系中以及管理工
作中的基本法律要求，也是证券立法、司法工作应当遵循的基本准则。这些 原则对理解和解释大量的具体规则和特殊判决有重要作用。
　　公开、公平、公正原则，又称“三公原则”，是维护投资者合法权益， 保障证券市场健康发展的基本原则。
一、公开原则 公开原则的核心是要求实现市场信息的公开化。通常包括两个方面，即
证券信息的初期披露和持续披露。信息初期披露，是指证券发行人在首次公 开发行证券时应当依法如实披露有可能影响投资者作出决策的所有信息。信 息持续披露，是指证券发行后，发行人应当依法定期向社会提供经营与财务 状况的信息，以及不定期公告有可能影响公司经营活动的重大事项等。
　　“太阳是最佳的防腐剂”可以作为公开原则的依据。证券不同于一般的 实物商品。证券投资者只有在了解发行者的财务、经营和信用状况后，才能 判断其有无投资价值。实行公开原则不仅有利于投资者进行投资判断，而且 对企业及有关单位的管理也会起到监督作用。
公开原则要求公开的信息达到以下要求：1.真实。即所公开的企业财
务、经营状况必须真实，符合实际情况，不得有任何虚假记载。2.完整。即 申请书、招股说明书、各类报告书的内容必须依照法律、法规的要求逐项填 写，不得故意隐瞒、遗漏。3.及时。即有关信息应当在法律法规规定的期限 内向社会公布，不得故意拖延。4.易得。各种信息应当在主管机关指定的报 刊上刊登或放置于指定的场所，供社会公众和投资者阅读。
二、公平原则
　　证券市场的公平原则，要求证券发行、证券交易活动中的所有参与者都 有平等的法律地位，各自的合法权益能够得到公平的保护。这里的公平是指 机会均等，平等竞争，营造一个所有市场参与者公平竞争的环境。按照公平 原则，发行人有公平的筹资机会，证券经营机构在证券市场有公平的权利和 责任，投资者享有公平的交易机会。对证券市场的所有参与者而言，不能因 其在市场中的职能差异、身份不同、经济实力大小而受到不公平的待遇，而 要按照公平统一的市场规则进行各种活动。
三、公正原则
　　公正原则，是针对证券监督管理机构监管行为而言的，它要求证券监督 管理部门在公开、公平的基础上，对一切被监管对象给以公正待遇。公正原 则是实现公开、公平原则的保障。根据公正原则，证券立法机构应当制定体 现公平精神的法律、法规和政策，证券监督管理部门应当根据法律授予的权 限公正履行监管职责。要在法律的基础上，对一切证券市场参与者给予公正 的待遇。对证券违法行为的处罚，对证券纠纷事件和争议的处理，都应当公 正进行。
“三公”原则，是贯穿证券市场运行过程的基本原则。建立公开、公平、





公正的市场环境，保证所有的市场参与者都能按照市场经济的原则，在相互
尊重对方利益的基础上进行投融资活动，是证券市场规范化的一个基本要 求，也是保障投资者合法利益的前提和基础。
　　第 4 条 证券发行、交易活动的当事人具有平等的法律地位，应当遵守 自愿、有偿、诚实信用的原则。
　　［指南］本条是关于证券发行、交易活动应当遵守的原则的规定。依据 本条规定，证券发行、交易活动的当事人具有平等的法律地位，应当遵守自 愿、有偿、诚实信用的原则。
　　证券发行与交易活动的当事人具有平等的法律地位，他们依法享有的权 利平等地受到保护，他们的违法行为同样地受到追究。在法律地位平等的基 础上，证券发行与交易活动应当遵守以下原则：
一、自愿原则 自愿，是指当事人按照自己的意愿参与证券发行与交易活动，依法行使
自己的民事权利，任何人不得干涉。由于双方当事人在法律上具有平等地 位，因此，其是否参加或如何参加某项民事活动完全根据自己真实意愿。该 民事法律关系的内容与当事人的内在真实意志必须一致。在订立契约时，任 何一方不得把自己的意志强加给对方，任何单位和个人不得进行非法干预。 在他人的欺骗、威吓、胁迫下进行的某种民事行为，都属于违反自愿原则， 因而是无效的。应当指出，自愿原则是以遵守国家法律、法规和不得损害国 家、集体和其他公民合法权益为前提的。
二、有偿原则
　　有偿，是指从事证券活动的民事法律关系的主体在从事民事活动中应按 照价值规律的要求进行等价交换。双方当事人在法律地位上的平等，即权利 义务关系的平等，反映在经济利益上就是等价有偿。除法律另有规定或者合 同另有约定者外，取得他人的财产利益或获得他人的服务必须向对方支付相 应的价款或酬金。当事人一方不得无偿占有，剥夺他方的财产，损害他人的 利益。
三、诚实信用原则
　　诚实，即不欺不骗；信用，即遵守诺言，实践成约，从而取得别人对他 的信任。诚实信用的法律原则，是商业道德法律化的的具体体现。任何弄虚 作假，隐瞒、遗漏真实情况，误导性行为，以及违背承诺、违背契约的行为 都是违反诚实信用原则的，应当承担相应的法律责任。
　　第 5 条 证券发行、交易活动，必须遵守法律、行政法规；禁止欺诈、 内幕交易和操纵证券交易市场的行为。
　　［指南］本条是关于证券发行、交易活动合法性原则与禁止三大违法交 易行为的规定。根据本条规定，证券的发行、交易必须合法，禁止欺诈、内 幕交易和操纵市场三大违法行为。
一、遵守法律、行政法规





（一）遵守法律
　　证券的发行、交易活动应遵守法律，主要是指遵守《证券法》、《公司 法》的具体规定。《证券法》是证券活动的基本法，它规范了证券活动的基 本原则和一系列保障发行、交易活动公开、公平、公正进行的制度，证券活 动应以它为基本行为准则。
　　《公司法》是规范公司组织、行为的法律，公司股本是由股份组成的， 公司为了自身的发展要募集资金，就有可能发行债券，股份有限公司要发行 股票，所以，《公司法》从微观角度即从公司股份发行资格、发行原则、发 行方式、股份转让、股票上市以及发行债券的资格、债券交易方式等方面对 证券发行做了规定。因此，证券发行、交易活动还应当遵守《公司法》的规
定。
　　另外，证券发行、交易活动涉及其他法律调整范围的，也应遵守其他法 律，比如证券交易印花税的征收适用税法的有关规定，发行、交易行为应当 遵循民法通则的原则性规定，发行、交易活动不得触犯刑法之禁止性规定等 等。
（二）遵守行政法规
　　证券的发行、交易活动应当遵守行政法规。对于发行、交易活动的具体 程序、办法、细则，在法律的规定下，通常要由行政法规来进行规范。证券 发行和交易活动必须遵守。我国有关证券发行、交易活动的行政法规主要有
《股票发行与交易管理暂行条例》、《企业债券管理条例》、《国务院关于
股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》和《国务院关于股份有限公 司境内上市外资股的规定》等。它们分别对股票发行、交易、上市公司收购、 信息披露，债券发行文件与发行管理，发行 B 股的条件、审批、监管、B 股 投资人资格等方面做出了规定，证券发行与交易须遵循这些行政法规的规 定。
（三）遵守规章和其他规范性文件
　　本条没有讲证券发行与交易是否适用行政规章（部委规章）和其他规范 性文件。我们认为：
1.现在国务院证券委已经撤销，它的全部权力移交国务院证券监督管理
委员会；中国人民银行对证券行业的监管职能也移交证监会。但国务院证券 委发布的一系列有关证券活动的规章仍在起作用，只是执法主体变成了证监 会而已。有关股票、公司债券发行与交易的规章主要有《证券交易所管理办 法》、《禁止证券欺诈行为暂行规定》等。根据我国有中国特色社会主义法 的理论以及宪法第 90 条第 2 款的规定，国务院部委制定的规章在本部门管 理事项范围内具有效力，所以，股票、公司债券的发行、交易活动也应遵守 这些规章。
　　2.中国证券监督管理委员会和上海、深圳两个交易所制定的规范性文件 也具有一定的约束力。根据宪法、地方组织法的规定和全国人大及其常委会
　　




的授权立法文件，证监会作为一个事业性单位是不具备立法权的。但是，法
律授权证监会对证券业进行监督管理，它在其职权范围内作出的规定、制定 的规范性文件就具有一定的法律效力，被监管对象应当执行。同样，证券在 交易所上市或投资者买卖证券，要遵守上海、深圳交易所的章程甚至具体规 则。例如，上海证券交易所要求自 1998 年 4 月 1 日起，投资者须办理指定 交易，如果投资者不按规定办理指定交易，则不能继续买卖上证所的证券。 同时，遵守法律、法规还应包括遵守地方权力机关和地方政府制定的地 方性法规、政府规章和其他规范性文件，证券活动的当事人不能根据自身的
意志选择或排斥适用。 二、禁止证券欺诈、内幕交易、操纵市场等行为
　　欺诈、内幕交易和操纵市场的行为是证券活动三大违法行为，为各国立 法所禁止，我国也不例外。
（一）禁止欺诈行为 证券市场上的欺诈行为，是指在证券交易活动中诱谝投资者买卖证券以
及其他违背投资者真实意愿、损害其利益的行为。欺诈行为的表现是多种多
样的，有的是扰乱市场、从中渔利，有的是提供虚假信息。在任何情况下， 有欺诈行为者都应当为其对他人所造成的损害负民事、行政和刑事责任。
（二）禁止内幕交易行为
　　内幕交易也称知情证券交易，是指内幕人员以及其他通过非法途径获取 证券内幕信息的人，利用该信息进行证券交易而试图获利的行为。证券市场 上的各种信息是投资者进行投资决策的依据，少数人利用其特殊地位或机会 取得内幕消息先行一步对市场作出反应，就有更多的获利机会，从而增加了 其他投资者的交易成本，增加其他投资者蒙受损失的可能性。因此，为了保 障证券市场的公平性，维护投资者普遍的权利和可预期利益，各国证券法都 严格禁止内幕交易行为。
内幕信息是指对投资者判断有重大影响的非公开的事实资料，包括公司
董事会决议、公司增资或减资、证券发行与包销、股份分割、年息和红利分 配、部分或全部业务转让或接受转让、停止营业、公司合并、解散、新产品 或新技术的产业化、固定资产得失变更、证券上市或暂停及终止上市、破产 申请或和解、公司整顿、股权变动、重要灾害事故发生、公司涉及纠纷、公 司涉讼案件败诉以及公司预期盈利变化等。
　　内幕信息知情人员，是指由于持有发行人的证券，或者在公司中担任董 事、监事、董事会秘书、其他高级管理人员，或由于其会员地位、管理地位、 监督地位和职业地位，或者作为雇员、专业顾问履行职务，能够接触或者获 得内幕信息的人员。
　　内幕交易的形式是多种多样的，包括：内幕人员利用内幕信息买卖证券 或者建议他人买卖证券；内幕人员向他人泄漏知情的内幕信息，使他人利用 该信息买卖证券；非内幕人员通过不正当的手段或其他途径获得内幕信息，
　　




并根据该信息买卖证券或者建议他人买卖证券以及其他内幕交易行为。
对于内幕交易行为依法追究法律责任。
（三）禁止操纵市场行为 操纵证券交易市场的行为，是指个人或机构背离市场自由竞争和供求关
系原则，人为地操纵证券交易价格，以引诱他人参与证券交易，为自己牟取 利益的行为。操纵市场实质上是一种对不特定人的欺诈行为，操纵者利用非 法手段，使投资者产生投资决策的失误，最终目的是以此获利。为了保护投 资者的利益，维持证券交易公正合理地进行，必须严格禁止操纵市场的行 为。
　　操纵市场一般为利用其资金、信息等优势或者滥用职权，影响证券市场 价格，制造证券市场假象，诱导或致使投资者在不了解事实真相的情况下作 出证券投资的决定，扰乱证券市场秩序的行为。具体表现形式有：合谋操纵 证券市场价格、虚假买卖、连续买卖等。
对于操纵证券市场的行为应当追究法律责任。
　　第 6 条 证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证 券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。
［指南］本条是关于证券业与其他金融行业分业经营和管理的规定。依
据本条规定，证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券 公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。
一、证券业与银行业、信托业、保险业分业经营与管理
　　随着我国金融体制改革的进一步深化，金融行业四业分离、分业经营、 分业管理的体制初步确立。
（一）证券业与银行业分业经营、分业管理
　　证券业与银行业分业经营、分业管理。是指禁止证券公司与银行业务之 间业务混作，禁止银行从事高风险的证券业务。
美国 1933 年《格拉斯——斯蒂格尔法案》率先实行了银行业与证券业
分业管理制度。后来，其他国家如日本、英国等也都实行了分业管理制度。
自 80 年代以后，银行业和证券业又出现了重新融合的趋势。 我国证券市场在发展初期实行的是证券与银行合业管理。当时，国内绝
大多数证券经营机构都是由银行全资设立或控股设立的。这对我国证券业早
期的建立和发展起到了积极作用。然而，随着后几年的实践表明，银行与证 券合业管理引发了许多问题。因此，我国 1995 年通过的《商业银行法》第
43 条明确规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票 业务，不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非 银行金融机构和企业投资。”该法奠定了我国银行业与证券业分业管理的法 律基础。
　　现阶段我国尚不具备银行业与证券业合业管理的条件：（1）我国证券 市场发育尚不成熟，两业混合易助长证券市场中的投机行为；（2）现阶段
　　




我国企业融资仍以间接融资为主，在银行资金总量一定的情况下，两业混合
影响中央银行货币政策的实行；（3）银行资金实力强，两业合业管理易产 生垄断；（4）目前银行自控能力较弱，两业混合不利于银行体系安全。因 此，实行证券业与银行业分业经营和分业管理是必要的。
（二）证券业与信托业分业经营、分业管理 证券业与信托业分业经营、分业管理，是指禁止证券公司与信托之间业
务混作。
　　自 1979 年中国人民银行成立信托部和建立中国国际信托投资公司以 来，我国信托业已发展成为国家整个金融业的重要组成部分之一。信托业和 发展，对于弥补我国传统银行信用的不足，筹集外资，调动社会闲散资金等 方面发挥了重要作用。但由于信托公司的功能地位不确定，业务范围不明 确，信托立法滞后，偏离了以发挥中长期金融功能和财产管理功能为主的信 托本业。因此，正在制定中的信托法，将把信托投资公司规范为真正从事“受 人之托、代人理财”业务的非银行金融机构。也将确立证券业与信托业分业 管理的制度。
（三）证券业与保险业分业经营、分业管理
　　证券业与保险业分业经营、分业管理，是指禁止证券公司与保险业务混 作。
我国《保险法》第 104 条规定：“保险公司的资金运用必须稳健，遵循
安全性原则，并保证资产的保值增值。 保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国
务院规定的其他资金运用形式。
　　保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。”由此，我 国已确立了证券业与保险业分业经营和管理的制度。
证券业与银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理，有利于各自业
务功能的准确定位。有利于实现金融业管理的规范化，降低银行、信托和保 险资金的风险。
二、证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立
　　证券业与银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理的必然要求和最 终实现，取决于证券公司与银行、信托、保险业务机构的分别设立。即各自 业务机构的分别设立，是实现分业经营、分业管理的基础和前提条件。
　　第 7 条 国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一 监督管理。
　　国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监 督管理职能。
　　［指南］本条是关于我国证券监督管理体制的规定。依据本条规定，我 国实行集中统一的监督管理体制，由国务院证券监督管理机构依法对全国证 券市场实行集中统一监督管理。根据需要可以由它设立派出机构，按照授权
　　




履行监督管理职能。
一、各国证券市场的监管模式 证券市场的监管，是国家金融监管的重要组成部分。由于各国证券市场
发育程度不同，政府宏观调控手段不同，所以各国的监管模式也不一样。主 要有以下几种类型：
　　1.国家集中统一监管模式。在这种模式下，由政府下属的部门，或由直 接隶属于立法机关的国家证券监督管理机构对证券市场实行集中统一监 管，而各种自律性组织，只起辅助作用。集中统一的监管模式以美国、日本 为代表。
　　集中监管模式的优点：（1）能公平、公正、高效、严格地发挥其监管 作用，并能协调全国各证券市场，防止出现过度投机的混乱局面；（2）具 有统一的证券法规，使证券行为有法可依，提高了证券市场监管的权威性；
（3）监管者地位超脱，更注重保护投资者利益。不足之处：（1）证券法规 的制定者和监管者超脱于市场，使市场监管可能脱离实际，缺乏效率；（2） 对市场的意外行为反应较慢，可能处理不及时。
2.自律模式。实行该模式的国家，通常没有制定直接的证券市场管理法
规，而是通过一些间接的法规来制约证券市场的活动。没有设立全国性的证 券管理机构，而是靠证券市场的参与者，如证券交易所、证券商协会等进行 自我监管。以英国等国为代表。
自律模式具有以下优点：（1）能充分发挥市场的创新和竞争意识，有
利于活跃市场；（2）允许证券商参与制定证券市场监管规则，从而使市场 监管更切合实际，效率较高；（3）自律组织对市场发生的违规行为能作出 迅速而有效的反应。其缺陷主要表现在：（1）通常把重点放在市场的有效 运转和保护证券交易所会员的经济利益上，对投资者利益往往没有提供充分 的保障；（2）由于没有立法作后盾，监管手段较软弱；（3）由于没有统一 的监管机构，难以实现全国证券市场的协调发展，容易造成混乱。原来实行 自律监管的国家已有不少向集中监管模式转变。
3.中间模式。这种体制既强调立法管理，又注重自律管理，其代表性国
家有德国、意大利、泰国等。 二、我国证券监督管理体制的演变 我国证券市场监督管理体制大体经历了四个阶段：
　　1.1981——1985 年，财政部独立管理阶段。这一阶段，国库券的发行主 要由财政部组织和管理，管理的依据主要是国务院历年颁布的《国库券条 例》，发行方式是以行政摊派为主，还没有建立国库券流通市场。
　　2.1986——1992 年底，中国人民银行为主管机关时期。当时中国人民银 行负有全面管理股票与债券、管理金融机构与金融市场、制定有关金融法规 和政策、制定金融规章制度的职责。经国务院批准，1990 年在中国人民银行 设立了由八个部委共同参加的国务院股票审批办公室。1992 年 6 月，又建立
　　




了国务院证券管理办公室，以加强对证券市场的统一领导和协调。
　　3.1992 年底——1998 年 8 月，以国务院证券委员会为主管机构的管理 体制。1992 年 10 月，国务院决定成立国务院证券委员会（简称证券委）和 中国证券监督管理委员会（简称证监会）。证券委主任由国务院副总理兼任， 委员由下列政府部门负责人组成：中国人民银行、国家体改委、国家计委、 财政部、经贸办、监察部、最高人民法院、最高人民检察院、经贸部、国家 税务局、国有资产管理局和外汇管理局。从职权行使来看，证券委主要是一 个协调机构，证监会作为其执行机构行使了大量职权，形成一实一虚局面。
　　4.1998 年 8 月至今，以证券监督管理委员会为主管机构的体制。原国务 院证券委的职能及其他机构在证券监督管理方面的职能全部划归证券监督 管理委员会，由其统一行使。由此可见，我国所确立的证券监督管理体制实 质上属于集中管理型体制。
三、为什么要对证券市场实行集中统一监管 对证券市场实行集中统一监管的首要目的，是为了有效地控制风险，推
动证券市场的健康发展。证券市场参与者多、投机性强、敏感度高，是一个
高风险的市场，而证券市场的风险又具有突发性强、影响面广、传导速度快 的特点。因此，必须建立一个强有力的专业监管机构进行监管，以便及时发 现和处理各种异常情况，有效防范和化解市场风险。
证券市场中存在多个利益主体，筹资者与投资者、上市公司与股东、证
券经营机构与客户之间有着各自不同的利益，存在着种种矛盾和冲突，也需 要通过监管机构的集中统一监管，规范各市场主体行为，维护市场正常秩 序。
各国证券市场的发展经验表明，证券市场的健康发展需要一个强有力的
监管机构对市场实行集中统一监管。近几年来，我国证券市场在市场规模和 规范化建设方面取得了较大进步，但是作为新兴市场，还存在不少问题，还 很不成熟。我国证券市场中不仅有各国普遍面临的风险，还存在着一些特殊 风险，需要特别重视和防范化解工作。因此，迫切需要建立和完善集中统一 的国家监管体制，以加强国家对市场发展的监管，监督和引导市场主体依法 行事，实现市场的规范化。
四、集中统一监管的实施
　　对全国证券市场实行集中统一监管职能是由国务院证券监督管理机构 行使的。随着我国证券市场的不断发展，规模不断增大，国务院证券监督管 理机构根据工作需要可以设立派出机构，授权其行使相应的证券监管职能。
　　第 8 条 在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提 下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。
　　［指南］本条是关于证券发行、交易实行自律性管理的规定。依据本条 规定，依法设立证券业协会，实行自律性管理。
一、自律性管理





自律性管理，又称自我监管，是通过自律组织来实行的。自律组织就是
通过制定公约、章程、规则、细则等，对证券市场活动进行自我监管的组织。 自律组织一般实行会员制。符合条件的证券经营机构及其他机构，可申请加 入自律组织，成为其会员。
　　目前，我国证券业自律组织主要有：证券交易所及其证券登记结算公 司；中国证券业协会和地方性的证券业协会。
　　自律组织对其会员的监管一般有两种方式：一是对会员公司每年进行一 次例行检查，包括对会员的财务状况、业务执行情况、对客户的服务质量等 的检查；二是对会员的日常业务活动进行监管，包括对其业务活动进行指 导，协调会员之间的关系，对欺诈客户、操纵市场等违法违规行为进行调查 处理等。
　　自律性管理具有以下特点：（1）除依据国家法律、法规外，还依据自 律组织制订的章程、业务规则、细则等对证券市场进行管理。（2）主要对 其会员、上市公司及交易活动进行监管。（3）主要对其会员或上市公司及 证券交易进行一线监管。（4）处罚较轻，包括罚款、暂停会员资格、取消 会员资格等，情节特别严重的可提请政府主管部门或司法机关处理。
二、依法设立证券业协会
　　证券法所讲的自律性管理，主要是指由证券业协会进行的证券行业的自 律性管理。证券业协会是进行自律性管理的自律组织。
证券业协会，又称证券同业公会，是证券商、特别是证券公司的自律性
组织，是社会团体法人。它的设立，是为了完善证券市场管理，使投资者和 社会公共利益得到有效保护，促进证券业自身的健康发展。证券业协会的行 业性自律管理，是整个证券市场管理的重要组成部分，各国地区的证券立法 都对证券业协会作出了规定。中国证券业协会已于 1991 年 8 月 28 日正式成 立。
证券业协会的设立，各国法律规定有所不同，但均以注册登记为必要条
件。美国的全美证券业协会向联邦证券交易委员会注册成立。日本规定证券 业同业公会须向大藏省申请经登记后成立。我国证券业协会经民政部门社团 登记后成立。
依法设立，所依之法，既包括民政部有关社团登记的规定，也包括证券
法的有关规定。我国证券法设专章对证券业协会，就其性质、成员、权力机 构、章程、职责等作出了明确规定。
三、自律性管理与国家集中统一监管的关系 尽管二者在性质、监管依据、监管范围、具体内容、处罚措施方面存在
着不同。但两者之间存在着一定的联系：
　　1.监管目的一致。都是为了确保国家有关证券市场的法律、法规得到贯 彻落实，维护证券市场的“三公”原则，保护投资者的合法权益。
2.自律组织在政府监管机构和证券市场之间起着桥梁和纽带作用。自律





组织为其会员提供了一个相互沟通交流情况及意见的场所，可以将会员面临
的困难、遇到的问题、对证券市场发展的意见和建议向政府监管机构反映， 维护会员的合法权益。政府监管机构还可通过自律组织对证券业务活动进行 检查监督。
　　3.自律是对政府监管的积极补充。自律组织可以配合政府监管机构对其 会员进行法律、法规政策宣传，使会员能够自觉地贯彻执行，同时对会员进 行指导和监督。
　　4.自律组织本身也要接受政府监管机构的监管。自律组织的设立需要政 府监管机构的批准，其日常业务活动要接受国家证券监督管理机构的检查、 监督和指导。
　　第 9 条 国家审计机关对证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、 证券监督管理机构，依法进行审计监督。
　　［指南］本条是关于审计监督的规定。依据本条规定，国家审计机关对 证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券监督管理机构，依法进行 审计监督。
国家审计机关对证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券监督
管理机构依法进行审计监督。所依据的法律主要是《审计法》和本法的有关 规定。根据我国审计法的规定，对以上机构的审计应当属于审计法规定的资 产负债和损益审计。
《审计法》确立的资产负债、损益审计，是指审计机关依法对国有企业、
国有资产主导企业以及国有金融机构在一定时期内拥有的资产，承担的负债 以及经营成果及其分配的真实、合法和效益进行审计，以监督国有资产的安 全、完整和保值增值，鉴定、评价企业的财务状况与经营成果，提供投资者、 债权人、政府及其他关系人所需要的财务会计、经济信息。
资产负债和损益审计的目的是全面真实地反映企业的财务状况和经营
成果的真实可靠，维护企业资产的安全完整、保值增值，满足投资者、债权 人及其他关系人对企业财务信息的需要，促进企业改善经营管理，合理配置 资源，提高资产保值增值能力，维护投资者、债权人的合法权益。
开展资产负债和损益审计是促进金融体制改革，加强对金融机构资产负
债和损益监督的需要。金融体制改革后，国有商业银行不仅占有大量的国有 资产，并且其营运状况直接关系到国家的宏观经济，因此，审计机关必须加 强对金融机构资产负债和损益的审计监督。
　　开展对证券业有关机构的审计监督，是加强金融监督的一个重要方面。 对于鉴定和评估证券行业有关机构的资产、负债及经营状况等具有重要作 用，对于发现和查处违法违规行为提供了重要手段和方法。1998 年国家审计 署对证券业的审计取得了明显的效果，对促进整顿证券市场秩序、加强管理 规范经营发挥了重要作用。国家审计署组织对 88 家证券公司及 1218 个分支 机构的财务收支进行了审计。查出这些证券公司资产、负债、损益不实严重，
　　




资产总额中虚增虚减数额占 8％，负债不实占 7％，利润不实占 45％；还发
现采取违规证券回购、发行债券、卖出代保管国债等方式融入资金、挪用客 户保证金、违规经营、非法获利等问题。对这些问题，审计署根据国务院的 指示，正在会同有关部门进行处理。这对于促进证券业的健康发展具有重要 作用。

小结


　　本章作为证券法的总则章节，对证券法的一些基本问题作出了原则性规 定。其基本内容为：
　　1.明确了证券法的立法宗旨。即规范证券发行和交易行为，保护投资者 的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的 发展。
　　2.明确了本法的调整范围。从券种方面，主要调整股票、公司债券和国 务院依法认定的其他证券。从行为方面，既调整证券交易行为，也调整证券 发行行为。
3.确立了证券法的基本原则。即证券的发行、交易活动实行公开、公正、
公平的原则。证券发行、交易活动的当事人具有平等的法律地位，应当遵守 自愿、有偿、诚实信用的原则。
4.确立了证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理的经营
管理体制。
　　5.确立了集中统一的证券监督管理体制。同时依法设立证券业协会，实 行自律性管理。
6.明确了国家审计机关依法对证券交易所、证券公司等证券业机构进行
审计监督。





第二章 证券发行


　　《证券法》所讲的证券发行是指向社会公众或特定的人销售证券（股票 与公司债券）的活动。相对于证券交易市场而言，发行市场也称为“一级市 场”。加强对证券发行活动的规范和监管，对维护证券市场秩序，保护投资 者合法权益，保证证券交易的安全具有重要意义。我国公司法和国务院现行 行政法规对股票、公司债券等的发行已作了规定，为了避免法律和法规之间 不必要的重复，本章内容是对新情况新问题的补充性规范，同时也对证券承 销行为作了规定。
　　第 10 条 公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依 法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准或者审批；未经 依法核准或者审批，任何单位和个人不得向社会公开发行证券。
　　［指南］ 本条是关于发行证券审批制度的规定。根据本条规定，公开 发行证券，必须符合法定条件并经中国证监会或者国务院授权的部门审批， 否则不得向社会公开发行证券。
对证券发行进行审批是证券市场的管理基础，审批的作用在于发挥宏观
调控功能，合理配置资源，调节社会资金流动和固定资产规模，保护投资者 的合法权益。
一、股票发行核准制
（一）股票发行的理论与现状 关于股票发行的审批制度，从国际通行的做法来看，可分为注册制与核
准制两种。前者是指发行人发行证券之前，依法将公开的各种资料全面、准
确地向证券监管机关申报，证券监管机关对申报文件的全面性、真实性、准 确性和及时性作出形式审查，若无异议，申请自动生效。后者是指发行人发 行证券时不仅要公开本公司的真实情况，而且发行人必须符合法定条件（如 股本结构、股本规模、产业结构等），证券监督机关有权否决不符合法定条 件的申请。
在我国以往股票发行实践中，都是采用核准制。并且，由于我国证券市
场起步晚，许多企业都想上市寻求资金，发行额度成为一种稀缺资源，国家 不得不进行控制，发行审批成为一种从形式到实质内容的审查与各地方、各 部门之间的平衡。
　　（二）股票发行制度立法争论对于采取何种发行制度这个问题，立法过 程中各方面意见并不一致。一种观点认为，我国证券法不应沿袭计划经济的 思路，对证券发行采用政府部门审批核准制。其主要理由是：第一，我国目 前在上市标准方面采用的审批制，在审批企业是否可进行股份制改造，是否 可发行股票时，所考虑的并非主要是企业的经济因素，企业进入市场的标准 是政府标准而非市场标准。如果两个标准发生背离，则会造成市场机制的扭 曲。第二，由于政府审批需要经过多层次的政府官员进行，在审批过程中，
　　




难免掺杂个人色彩，从而导致权力滥用和其他非正常行为产生，也容易滋生
腐败现象，同时加大了融资成本。第三，政府有关部门无法进行实质性审查， 形式上的审查没有什么意义，只要法律对应公开的一切信息和资料做出形式 和实质上的明确具体的要求即可。因此，我国的证券发行应采取注册制，只 要符合法律、法规的要求，将一切应公开的资料公开，没有遗漏、误导和虚 假，即可以登记注册发行。况且，以美国为代表的许多国家采取这种证券发 行管理制度。
　　另一种观点认为，我国应采取注册制与审批核准制相结合的管理办法。 其主要理由是：第一，目前，我国公众的金融证券知识浅薄，不能对证券的 投资价值做出准确判断，为了保护广大投资者的利益，采取政府审核批准制 是十分必要的。第二，由于政府不可能对证券投资价值做出必然的保证，为 了避免投资者对政府审批产生盲目的依赖感，通过法律、法规要求发行人进 行必要的信息资料的公开，由投资者对证券的投资价值做出判断是可行的。 并且国外也有类似规定，如德国民法规定，财政部在核准债券发行时还应衡 量发行人的还本付息能力；比利时、法国、卢森堡等国法律规定，政府可以 劝告有疑问的证券停止发行；日本的证券募集或销售，需要向大藏大臣申 报，报告书备置于大藏省内，供公众阅览，大藏大臣批准募集和销售报告书 的行为不是对证券价值的必然保证。这说明，搞市场经济的国家并非一律采 取注册制。各国法律对上市证券均有实质管理的内容，两种制度相结合的情 况比较普遍。
还有一种观点认为，根据目前我国的现实情况，采用审批核准制是必要
的，但在强调实质管理的同时，应逐步淡化实质审查、强化发行信息的披露 工作，提高投资者的判断能力，加重发行人及有关中介机构的责任，逐步实 现向注册制过渡。
（三）立法本意
　　立法机关认为，股票的发行是证券市场上筹资者通过发行证券筹集资金 的活动，在当前我国股票市场上，出现了过度包装、虚假包装、上市公司质 量不高等问题，严重损害了投资者的利益，影响了证券市场的健康发展。再 者我国的股票市场还具有促进国有企业股份制改造、建立现代企业制度的功 能。股票发行采取核准制不仅是当前的需要，在未来相当长的时期内也不可 能过渡到注册制，所以，《证券法》应当规定证券发行实行“核准或审批”。 考虑到群众反映的发行审批不公开、不公正的情况，今后应加强对证券发行 上市审批程序的监督，改进上市体制，提高核准发行上市过程中的透明度， 要求公开股票发行的核准程序、限定发行审核工作人员和发行审核委员会成 员的行为，避免出现审核过程中的不廉洁行为。
　　目前，中国证监会行使股票发行核准权。如果今后国务院再进行授权的 话，比如授权证交所批准或地方政府核准，也不违反法律规定。本条规定实 质上是给国务院留下很大的余地，它可以根据实践发展的需要做出授权决
　　




定。
二、债券发行审批制 公司债券的发行，必须按规定向有关部门审批，未经审批不得擅自发行
和变相发行公司债券。
　　《证券法》所说的有权审批债券发行的“国务院授权的部门”是指国家 计划发展委员会、中国人民银行、财政部等部门。实践中，这些部门共同拟 定公司债券发行的年度规模和各项指标，报国务院批准后，下达省级人民政 府、计划单列市人民政府和国务院有关部门执行。未经国务院同意，任何单 位不得突破年度规模发行债券或调整债券指标。
　　第 11 条 公开发行股票，必须依照公司法规定的条件，报经国务院证 券监督管理机构核准。发行人必须向国务院证券监督管理机构提交公司法规 定的申请文件和国务院证券监督管理机构规定的有关文件。
　　发行公司债券，必须依照公司法规定的条件，报经国务院授权的部门审 批。发行人必须向国务院授权的部门提交公司法规定的申请文件和国务院授 权的部门规定的有关文件。
［指南］本条是关于发行股票与公司债券条件的规定。按照本条规定，
发行人必须具备法定条件，并符合法定申请程序。 一、股票发行的条件与申请文件 股票的发行分为首次发行、再次发行与配股发行，本条所讲主要指首次
发行。首次发行即股份有限公司设立时的发行，它又分为发起设立和募集设
立两种方式。
（一）首次发行的条件 按照《公司法》与《证券法》的规定，首次发行应当具备以下主要条件：
1.发起人符合法定人数，即应当有 5 人以上为发起人；国有企业改建为
股份有限公司的，发起人可以少于 5 人，但应采取募集的方式向社会公众发 售股票；
2.发起人认缴和社会募集的股本最低为 1000 万元（或者按照法律、法
规的规定，特殊行业要求更高），如果发行后达不到法定要求，发行失败， 发起人要承担相应民事责任；
3.发起设立股份有限公司的，由发起人认购全部股份；募集设立公司
的，发起人认购不少于 35％，其余股票要公开发售；
　　4.发行股票后，要召开股东大会，制定公司章程，组建公司机构，进行 设立公司的一系列活动。否则，尽管发行了股票，但整个程序并没完成，还 有可能因时间延误而至发行不成功或没有意义；
5.发起人以工业产权，非专利技术作价出资的金额不得超过全部股份的
20％，以实物、土地使用权作价出资的，应当如实进行资产评估；
6.经证券监管机构批准。
（二）首次发行采取募集方式的应当提交下列文件：





1.批准设立公司的文件；
2.公司章程；
3.经营估算书；
4.发起人姓名或名称，发起人认购的股份数、出资种类及验资证明；
5.招股说明书；
6.代收股款银行的名称及地址；
7.承销机构名称及有关的协议；
8.中国证监会要求的其他文件。 二、发行公司债券的条件与申请
（一）发行公司债券的主要条件有：
　　1.股份有限公司的净资产额不低于人民币 3000 万元，有限责任公司的 净资产额不低于人民币 6000 万元；
2.累计债券总额不超过公司净资产额的 40％；
3.最近 3 年平均可分配利润足以支付公司债券 1 年的利息；
4.筹集的资金投向符合国家产业政策；
5.债券的利率不得超过国务院限定的利率水平；
6.国务院规定的其他条件。 发行公司债券筹集的资金，必须用于审批机关批准的用途，不得用于弥
补亏损和非生产性支出。
（二）发行公司债券必须提交下列文件：
1.发行债券申请书；
2.公司登记证明；
3.公司章程；
4.公司债券募集办法；
5.资产评估报告和验资报告；
6.审批机关要求的其他材料。
　　第 12 条 发行人依法申请公开发行证券所提交的申请文件的格式、报 送方式，由依法负责核准或者审批的机构或者部门规定。
［指南］ 本条是关于发行证券提交文件的规定。根据本条规定，申请
文件的格式、报送方式必须符合中国证监会或有关部门的规定。 根据中国证监会的规定，申请公开发行股票报送材料格式要规范。证监
会有关文件中对申报材料的纸张、封面、份数、发行申请材料目录清单与顺 序等都做了详细的规定。实践中要照此办理。
　　第 13 条 发行人向国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门提 交的证券发行申请文件，必须真实、准确、完整。
　　为证券发行出具有关文件的专业机构和人员，必须严格履行法定职责， 保证其所出具文件的真实性、准确性和完整性。
［指南］ 本条是关于证券发行申请文件可靠性的规定。按照本条规定，





申请文件必须真实、准确、完整，有关机构对此应负责任。
　　关于真实、准确和完整的意义及要求，参见本书第 3 章有关信息披露的 内容，此处不再论及。
　　证券发行牵扯到中介服务机构，这些机构主要是资产评估机构、会计师 事务所、审计事务所、主承销商与上市推荐人、律师事务所等。资产评估机 构作用在于对发行人的固定资产做出真实评估，提供最初资料。会计师与审 计师的作用在于审查发行人的各种财务报表，是否符合会计准则。律师的作 用在于按照法律的规定，审查所有法律文件的合法性。在我国，主承销与上 市推荐人往往合二为一，担负着发行过程中向市场推荐发行公司，并包销或 代销证券的任务。有关这几个机构的详细情况见本书的第 6 章、第 8 章。
　　第 14 条 国务院证券监督管理机构设发行审核委员会，依法审核股票 发行申请，决定发行申请核准事项。
　　发行审核委员会由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该 机构外的有关专家组成，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意 见。
发行审核委员会的组成办法、组成人员任期、工作程序由国务院证券监
督管理机构制订，报国务院批准。
　　［指南］ 本条是关于发行审核委员会的规定。根据本条规定，证券监 管机构的发行审核委员会对股票发行申请提出审核意见，最终还是由中国证 监会决定发行申请事项。
发行审核委员会一般由中国证监会，国务院职能部门，专家学者，证券
界人士组成，一般为单数。他们负责发行申请审查和提出意见，并用投票的 方式对发行申请作出表决，采取过半数通过制度。
发行审核委员会投票采用何种方式，法律并没规定。在立法中这个问题
是个争论焦点。有些部门主张采用无记名投票方法，但在审议证券法草案的 过程中，有很多反对意见。有的委员认为，发行上市审核委员会集体行使权 力，并采用无记名投票方式表决。这种方式透明度低，很难说是公平、公正、 清廉的。造成的后果是谁也不承担责任，而审核委员会成员应当对自己的表 决负责。并建议发行审核委员会依据发行审核准则公布合格或不合格的原 因，对合格的即核准股票发行。
　　还有的委员提出，针对上市审查时企业公关干扰较多的情况，可以采取 几个措施：①在证券管理机关之外设立一个人数很多的审查委员会，每次审 查之前谁参加谁不参加通过电脑抽签决定，以避免企业有目标地以攻关；② 开会时在一个封闭的环境，不接电话、不会客；③投票时采取记名投票的方 式，每个人都要切实负责，以促进委员们慎重投票。
　　另有委员建议设立一个审查发行人所报材料真实程序的专门机构，保证 审核委员会所得到的材料是真实的。对于那些虚报材料的公司，应当严厉处 罚。
　　




而本条第 2 款的规定，一方面回避了投票方式问题，另一方面把最终决
定权留给中国证监会。至于证监会最终如何决定，操作程序怎样，也没有规 定。所以，这一点令人担忧，因为中国证监会内部运作的不公开、不透明必 然成为滋生腐败的温床。
　　第 3 款的规定既是一种授权，也是对证券监管机构的限制。有关办法制 定之后，证监会也要遵照执行。
　　第 15 条 国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申 请。核准程序应当公开，依法接受监督。
　　参与核准股票发行申请的人员，不得与发行申请单位有利害关系；不得 接受发行申请单位的馈赠；不得持有所核准的发行申请的股票；不得私下与 发行申请股票的单位进行接触。
　　国务院授权的部门对公司债券发行申请的审批，参照前二款的规定执 行。
　　［指南］ 本条是关于证券监管机构、有关发行审批部门及其工作人员、 业务人员行为规范的规定。按照本条规定，证券发行审核程序应公开，并接 受监督；监管机构和有关部门的工作人员应当遵守法律规定，不得舞弊。
一、证券监管机构工作程序
　　在我国，股票的发行大都愿意采用上网定价发行方式，即在深交所或上 交所挂牌发行。对于证券发行申请的审批，首先是由省级人民政府确定本 省、自治区、直辖市的重点扶植企业。随后根据中国证监会给各地分配的上 市指标，将拟发行上市的企业材料报送中国证监会。中国证监会内部的工作 机构先进行审查，审查通过后，再提交发行上市审核委员会表决。中国证监 会内部负责发行的工作机构实际上对股票的发行有着生杀予夺的权力；发行 上市审核委员会由政府部门、专家、学者等各方面人士组成，负责股票发行 的审核并提出意见。最后由证监会决定并签发同意发行或不同意发行的文 件。因此，中国证监会对股票发行申请的核准程序公开化就非常重要，这是 接受监督的基础。由于证监会在发行过程中的重要枢纽作用，它当然应当对 发行证券承担一定责任。
在以往实践当中，由于证监会核准程序不公开（有的人称为“黑箱操
作”），缺乏监管机制，使得有些亏损企业不具备上市条件的上市了。在立 法过程中，有的同志提出审批程序应当贯彻公开原则，防止利用审批权、走 后门、拉关系等腐败行为。还有的委员提出，证监会的业务公开、办事程序 公开、内部监督制约机制公开，这些都应当在法律中明确规定。
二、对证券监管机构的监督 证券监管机构应当“依法接受监督”，法律明确下来了。根据我国的法
律制度，证券监管机构依法接受监督包括以下几个方面：1.接受政府监察部 门的监督。行政监察是政府内部自查自纠的机构，有权对政府工作部门及其 人员违法违纪行为进行检查监督并根据情况作出处分，它还有权建议有关上





级对违法违纪者给以处理。我国证券监管部门属于国务院直属事业单位，当
然也在行政监察的范围之内。
　　2.接受权力机关的监督。全国人大是我国最高权力机关，有权对国务院 及其各部门的工作进行监督。按照宪法的规定，国务院各部、委应当向全国 人大常委会负责，并报告工作，常委会可以要求部、委就有关工作情况进行 汇报。而按照现行证券监管体制，证监会作为一个事业单位，没有资格向人 大汇报工作，按照法律规定，全国人大也不可能直接去监督国务院的一个事 业单位。这样，人大的监督只能要求国务院对证券发行等情况作汇报，有不 满意的地方，可以要求国务院纠正或改正，国务院再对证监会提出要求。实 际上，将证监会定为事业单位，对全国人大行使监督权反而不利，证监会受 行政机关的干预更大一些。
　　3.接受检察机关的监督。检察机关的监督主要是对证券监管机构及其工 作人员涉嫌犯罪的进行检查，提起公诉等。按照我国《刑事诉讼法》的规定， 国家公职人员涉嫌犯罪的侦查权由检察机关行使。检察权由检察机关行使。 任何单位和个人发现证券监管机构及其工作人员有犯罪情形，都应向检察机 关举报或移交检察机关处理。
4.接受新闻媒体的监督
　　新闻媒体是舆论阵地，这种形式的监督曝光面大，引起的反响大。同时， 新闻工作者的职业特点也决定了新闻监督的敏锐性和针对性。在揭露琼民源 公司和红光实业公司两个案子中，新闻机构就发挥了很大作用，对证监会处 罚这两个公司和相关机构、人员起到了督促作用。
5.接受人民群众的监督
　　宪法规定，公民享有批评、建议、检举、控告、申诉等权利，任何一个 公民发现证券监管机构及其工作人员在证券发行中违法违纪行为，都可以向 有关部门反映。
6.接受发行申请人的监督。按照我国的行政复议，行政处罚、行政诉讼
及国家赔偿制度，中国证监会作为国务院委托的单位行使监管权，其管理相 对人，即证券发行过程中的申请人可以利用复议、诉讼、提起赔偿等手段对 抗证监会。申请人也可以向国务院反映证监会的舞弊行为。
三、证券发行核准人员的行为准则
　　在证券发行审批过程中，参与核准人员的权力很大，如不加以约束，很 可能会导致权钱交易，滋生腐败现象，影响证券发行的正常秩序，冲击“公 正”原则，败坏国家机构的名誉。所以，《证券法》针对现实中暴露出的问 题，对相关人员的行为作出限定。这里的“人员”既包括发行审核委员会委 员，也包括负责发行审批活动中事务性工作人员。
（一）不得与发行单位有利害关系 审核人员及其亲属、朋友、同学等与发行人有利害关系时，必然影响其
公正的立场和出发点，或影响其理智判断与抉择，造成其不正当的思想倾





向。
　　我们认为，这一问题实际上是指回避制度的适用，即有关人员执行职务 过程中，如果自己或亲属与发行申请单位有利害关系，应当回避。
（二）不得接受申请人的馈赠 不得接受馈赠既包括不得接受贿赂，也包括数额较小的礼品以及接受吃
请。审核人员自己不得接受，其家属也不得接受申请人的馈赠。
（三）不得持有所核准的发行申请的股票 这是对核准人员的后续行为限制，即参与核准某种股票发行的人员及其
家属，在该股票发行上市后的一段时间内，不得持有该股票。法律这样规定， 是为了防止核准人员接受公司赠送的股票或低于市价买入该股票。海南省辛 业江收受贿赂一案，就是对某公司发行股票申请投了赞成票，收取该公司赠 送的原始股，后又在该股票上市后卖出盈利。该案造成了极不好的社会影 响，也给立法机关提供了反面素材。
（四）不得私下与发行申请单位接触 在非工作场合与发行申请人接触是不正当的行为，极易产生权钱交易。
从杜绝“寻租”活动出发，这样规定是必要的。
　　公司债券发行审批机关的职责和地位与中国证监会类似，也适用上述几 点规定。
第 16 条 国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门应当自受理
证券发行申请文件之日起三个月内作出决定；不予核准或者审批的，应当作 出说明。
［指南］ 本条是关于发行审批期限的规定。按照本条规定，发行审批
期限为 3 个月，3 个月内有关部门应当作出决定，不批准的，应当向发行人 作出说明。这样规定的重点是对中国证监会及国务院授权的有关部门的限 制，即证监会和有关部门对发行申请不得拖延，不批准应当有不批准的法定 理由。这样，申请单位也可对证监会起到一个监督作用。另外，“国务院授 权的部门”是指授权的地方政府、其他管理部门，因为我国的企业很多，欲 发行证券的企业大量存在，证监会不可能全部管起来，尤其是在以往地方政 府在股票和债券的发行问题上，有关部门批准了许多股票的发行、公司债券 的发行，如铁路债券、三峡债券的发行。《证券法》很多地方都规定了“国 务院授权的部门”与专门证券监管机构都有权力行使发行审批权，就是考虑 到历史问题及债券发行审批制度。
　　第 17 条 证券发行申请经核准或者经审批，发行人应当依照法律、行 政法规的规定，在证券公开发行前，公告公开发行募集文件，并将该文件置 备于指定场所供公众查阅。
发行证券的信息依法公开前，任何知情人不得公开或者泄露该信息。 发行人不得在公告公开发行募集文件之前发行证券。
［指南］ 本条是关于发行信息公开的规定。按照本条规定，证券发行