社会福利的政策演变




① 以上如不说明，均为 1989 年数据，美元均为名义价格。出自 1992 年版《美国统计摘要》。

　　从发展过程看，到 20 世纪初，美国的社会福利仍是“志愿式的”和 地方分散化的，相对于当时美国的工业化程度，是非常落后的。 1935 年前，美国济贫大多借鉴英国的济贫法以及传统的城市慈善形式的社会 救济模式。主要的社会慈善是由社会慈善组织来提供，地方政府所赞助 的救济院也开始起较大作用。州政府真正投入福利工作，要从 1908 年的 工人补偿方案算起。当时，只有联邦雇员才能享受这一计划。到 1920 年， 已有 43 个州通过了劳动补偿法案，扩大到产业工人，主要是工作意外事 故的补偿。
　　30 年代大危机后，为了应付当时日益严重的失业问题，美国通过增 加公共开支、建立社会安全体系的方式，来刺激国内需求，缓和失业矛 盾。 1935 年，罗斯福总统颁布了美国历史上第一个社会保障法，标志 着美国现代福利制度的莫基。其后的 50 多年里，政府的福利政策有了很 大发展，大致可划为四个阶段：
　　形成和发展（1933—1960）。社会保障法被称作“新政”的基石， 它规定由联邦政府举办全国统一的老年保险，以各州政府为主举办失业 保险，由联邦、州和地方政府合办福利补助，确立了美国福利制度的基 本框架。像最低工资规定、失业保险等都是这一时期确立并成为永久性 制度的。
定型与膨胀（1961—1973）。60 年代的快速经济成长使得政府有能
力也有必要更多地煦顾落在后头的弱者，从肯尼迪的“新边疆”到约翰 逊的“伟大的社会”计划，都显出其勃勃雄心。在约翰逊时代“反贫困 的战争”中，城市中贫困家庭的数目减少了一半，老人、残疾人的医疗 也有了相应保障（1965 年施行医疗照顾计划和医疗补助计划）。不仅如 此，该时期一个重大的政策变化就是，从过去一味追求经济增长转向兼 顾社会进步、社会全面和谐发展、个人生活质量的提高上来。但大张社 会安全网导致福利开支过度膨胀，为了应付日渐沉重的福利支出，不得 不加税，进而削弱了投资意愿和工作动力，成为 60 年代末以来美国生产 力下降的直接原因之一。
修补和调整（1974—1980）。1973 年石油危机后，美国经济陷入困
境，财政赤字严重，政府处境艰难，一方面要拯救贫困，有尼克松的“家 庭援助计划”和卡特的“改善就业和收入计划”，另一方面要对付赤字， 相对于其他刚性开支要软一些的福利开支自然免不了挨上几刀。总的来 说这个阶段削减福利开支的态度不坚定，执行不力，结果越减越多。
　　转变与改革（1981 至今）。里根经济学开创了美国经济政策的一个 新时代，他决心扭转美国走向“欧洲福利国家”的趋势，摆脱福利雪球 越滚越大、国民产出“蛋糕”相对越做越小的恶性循环， 1981 年的预 算平衡法案中推出旨在减少贫困及对福利依赖、鼓励自立的“强制工作 一福利计划”； 1984 年，社会福利预算被大幅削减，其中，失业保险 减幅为 17.4％，儿童营养方案 28％，食品券 13.8％，社会服务补助 37.1
％。 1988 年出台的“家庭援助法案”（FSA），更是让习惯于“越来越 多的政府服务”的美国人震动，被誉为“具有政策革命意义”之举，的 确有效地缓和了社会福利开支的膨胀势头。

福利是穷人的“陷饼”吗？


可以用“花钱最多的”和“最落后的”来形容美国的公共福利制度。
　　二战以来，美国联邦政府社会福利支出保持较高的年均增长率，肯 尼迪一约翰逊时期（1961—1969 财年）为 7.9％，尼克松—福特时期（1969
—1977 财年）升至 9.7％，卡特时期（1977—1981 财年）3.9％，里根时 期（1981—1985 财年）1.5％。到了 80 年代初期和中期，联邦政府开支 中差不多有一半花在社会费用上。而与此同时，与别的发达国家相比， 美国的福利制度又是很落后的，我们举几个数字来说明一下：
　　——美国目前有 3690 万贫困人口，同 60 年代初反贫困战争开始时 一样多（1978 年曾减少到 2450 万）。也就是说每 7 个成年人中就有 1 个穷人； 300 万无家可归者；每 5 个儿童就有一个生活在贫困家庭，半 数儿童在长到 18 岁前至少有一年的贫困经历；有色人种特别是黑人的失 业率和贫困率居高不下；老年妇女的“社会不保险”问题； 12.4％的
65 岁以上老人生活在贫困中。
　　——实际受益率下降，主要是因为未根据通货膨胀率相应提高补助 金，比如，1986 年的实际受益水平比 10 年前降低 15％；失业救济不足； 相当一部分受益人仍处于赤贫状态（贫困线的一半以下）；加上里根当 政以来福利“门槛”加高，不少穷人被排斥在外。
——医疗费用上涨过快， 80 年代其增长速度为通货膨胀率的 2 倍
以上，社会医疗费用占国民生产总值的比重从 1960 年的 6％猛增至 1992 年的 14％，公共福利各项目中用于健康和医疗花销加起来竟占了总开支 的四分之一，这不仅致使赤字扶摇直上，国力难以支撑，而且把越来越 多的美国人挤出医疗保健网，低收入的美国人最害怕的东西就是医院帐 单。克林顿总统承认，“我们是唯一不向所有公民提供基本医疗保健福 利的先进国家”。
在美国，也存在所谓的“福利族”。一部分是因福利体制的不健全，
尤其是帮助再就业不力，而持续依赖救济的人群；一类是因家庭破裂、 非婚生育、旧城区教育不健全而产生的长期性福利依附人群；还有一些 则是典型的“吃福利”、“吃救济”。比如， 1993 年，拿家庭补助金 的人数为 1420 万，要吃掉州与联邦财政 220 亿美元。政府还要支付食品
券 220 亿美元，学校午餐 49.4 亿美元，住房补贴 160 亿美元，等等，其
效果值得怀疑。在许多纳税人看来，大量的福利开支无异于拿纳税人的 钱来赞助游手好闲之徒。而且，这也使得政府财政负担过重，大有难以 维继之感。共和党甚至宣称，民主党倡导的、过去 30 多年耗资 5 万亿美 元。以提供社会福利为主的扶贫计划已“完全失败”。
　　早在里根当政时期，美国社会就已看到福利问题的严重性，80 年代 中期，美国国内掀起了关于福利改革的大争论，大多数美国人都认识到， 是停止福利金被滥用或将福利计划转向就业计划的时候了，在“福利改 革向何处去”上形成了一定的共识，即一方面要降低被救济人的“福利 依存度”，提高其“自立水平”，明确政府与福利受益人各自的权利和 义务；另一方面要进行非福利领域的配套改革。越来越多的美国人认识 到，福利制度解决不了美国社会贫宫不均的弊病，福利救济只是其他制 度性措施如税收、教育、就业、婚姻家庭等等都失败后的“最后的选择”， 在这些非福利制度领域作重大改革，则能弥补现行福利制度内在的机能
　　
障碍，减轻福利改革的压力。 然而，在实现上述目标的方法上，自由派、中间派和保守派看法却
大相径庭，如是否要增加福利金，福利受益人参加工作是给予的“机会” 还是应尽的“义务”，州政府的福利政策自主权究竟该多大，等等。重 要的是，美国人陷入一个传统“平等观”与道德情感的矛盾之中。在新 保守的观念里，贫穷是罪恶，给穷人太多的福利会造成依赖，甚至认为 福利对穷人是个“陷阱”，主张大力予以削减。在这种思想指导下出台 的里根计划，就引起了很大的争议，被批评为“阶级的、种族的、性别 的反福利主义”，因为在这一计划中，真正被砍的经费不是中产阶级或 有工作的人所享有的社会安全与医疗照顾和医疗救助，而是低收入家庭 所渴望得到的失业补偿、低收入救助、教育、就业和社会服务。 1992 年洛杉矶暴乱之后，美国著名自由派经济学家加尔布雷思就把当前美国 的社会问题归因于“70 年代末期以来反对解决贫困问题的逆流”。

第三章 市场创新之风

□体制的竞争与创新


　　任何市场制度都不可能永远处于最优状态，因为市场制度的发生环 境、运作前提乃至运作机制本身都会随时间的推移和空间的转换而发生 改变，这就要求进行不断的变革和创新以适应这种变化。在相当长的时 期里，美国市场体制的变革和创新能力是很强的，本世纪以来美国经济 的迅速成长和巨大繁荣，证明了这一点，它的历史是一部不断的自我完 善、自我更新的历史。
　　如果我们将美国市场经济运行绩效作历史的纵向比较和跨国的横向 比较，可以发现它也存在着不少不足之处，其中有相当部分可以从创新 缺陷上找到根源。特别是从国际市场体制竞争看，美国市场制度的创新 能力在一段时期更是受到普遍的怀疑。如今，我们谈论比较多的是美国 与其他发达国家之间的科技竞争、投资机会竞争、产品和服务竞争，较 少谈及市场经济体制上的竞争。实际上，本世纪大部分时间里，美国一 直处在与计划体制和其他不同类型市场体制的彼此竞争和相互吸收之 中。这种竞争与吸收成了美国市场创新的经常性的压力和动力来源。

美国也有“市场与计划”之争


　　20 世纪是西方国家市场经济和成熟发展的时期，也是社会主义计划 经济实践的时代，美国作为最大的资本主义国家不可避免地卷入这场竞 赛中，成为西方国家的“领头羊”。
随着现代化大生产的发展，职能分工愈来愈细，与此同时，生产的
社会性愈来愈强。这样一种两极分化的趋势要求高度的协调，才能保证 整体的统一性和高效率，以实现预期目标。社会主义计划经济就建立在 这个理论基础之上。美国的经济水平发展最高，“最具备经济计划的物 质和技术条件”，可为什么没有走上这条道路呢？
1989 年 1 月 8 日，美国的《洛杉矶时报》载文称，“现在已没有一
个有理性的人还认为马克思主义和市场是需要比较的、权衡和平衡的两 种可供选择的模式了”，但他同时承认，在战后初期的美国，计划经济 曾被认为是具有“重大挑战的东西”。其实，早在本世纪 30 年代，美国 人曾就要不要实行经济计划和如何实行经济计划等展开过多次争论。
30 年代的经济大危机，险些使美国“误入歧途”。他们不无后怕地回顾， “如果 30 年代罗斯福总统倾向于形成计划等级组织，如果商界没有集合 其力量去反对民主党的新政，如果最高法院没有宣布国家复兴机构是违 宪的，真不知道会发展成什么类型的体制。至少，美国会非常接近于建
立 20 世纪 30 年代西欧类型的计划。”①
第二次世界大战结束以来，美国大学的经济发展课程一直把计划经 济制度看作是一种应予认真讨论和考虑的、“可能替代市场制度的制 度”，认为：为了发展经济，提高生活水平，各国既可选择国家所有制



① 埃冈·纽伯格、威廉·达菲等著：《比较经济体制》，商务印书馆 1984 年版，第 170 页。

和计划经济，也可选择私人所有制和市场制度。如果它们选择资本主义， 它们可能使经济得到发展，但也可能面临经济衰退以及市场的失调和混 乱。如果它们选择马克思主义，它们就能以计划和指导使经济有秩序地 增长。40—50 年代，美国的许多知识分子也曾估计计划经济国家的经济 情况会好于市场经济国家，它确实是“有某些事实根据的”。
　　甚至到了 70 年代，美国还有不少实行经济计划的建议，当然这些建 议与传统社会主义的“集中计划”有着本质上的区别。其中最著名的有：
1974 年，以瓦西里·列昂惕夫为首的“国民经济计划促进委员会”，呼 吁设立“国民经济计划厅”；1975 年，“汉弗莱—贾维茨法案”提议在 白宫设立经济计划厅、经济计划委员会，在州和地方政府中设立经济计 划局，制订全国充分就业和均衡增长计划。②可想而知，在美国，这些建 议不可能得到产业界权势集团的支持，在理论界也和者甚寡。据说，最 积极的反对者、诺贝尔经济学奖得主哈耶克曾有个大胆的倡议：邀请世 界上最著名的计划经济支持者和最著名的市场经济支持者，到巴黎举行 一场面对面的辩论，到底两者孰优孰劣？
　　即便如此，美国却在不知不觉中学习和移植着别种模式甚至是对立 模式的长处，这就是所谓的体制的“吸收效应”。在这种情况下，往往 会出现各种模式间一定程度的融合趋向。据此，诺贝尔经济学奖获得者 丁伯根提出了著名的“趋同假设”，认为东方社会主义和西方资本主义 社会将越来越相似。加尔布雷思断言：“在（东西方）两个本质上不同 的工业体制之间，在一切基本点上出现了趋同”。60—70 年代比较经济 学的兴旺和发展，有助于美国了解他国进而了解自己的长处和弱点。
萨缪尔森在 1992 年出版的《经济学》教科书第 14 版中承认，市场
经济国家发现自己对市场经济的认识还不充分，有重新认识的必要。这 种认识上的深化，表现在“市场失灵”和“政府作用”两个方面上。当 代美国经济学家一般认为，市场机制有助于生产资源合理配置，但有严 重的自发倾向，通过政府的干预，才能保证供求的均衡。新古典学派撇 开政府作用谈市场经济远远不够了，因为实践证明，任何一种制度都要 解决两个问题，一是保证资源长期和短期的有效利用，二是保证收入的 公正分配。而解决这两个问题，国家都要参与并起重要作用。认为“不 存在所有经济决策都在市场中决定的纯粹的市场，市场经济都是混合 的，在现代社会中，政府要起重要作用”。政府、市场和企业，实际上 己成为一个有机整体。
　　即使是在 80 年代全球自由化、私有化的浪潮中，绝大部分的美国经 济学家仍相信政府的宏观经济政策对现实经济起着很大的作用，而这种 作用是好是坏，取决于这些政策的具体内容、作用时机、主客观条件等， 所以，围绕宏观经济控制的争论，不再是“要不要控制”的问题，而是 “怎样进行控制”的问题。
可以说，“资本主义制度是在受到与其自由竞争市场原理相对立的 因素的挑战、补充或限制，并且利用这些因素之后，才能够生存下来并 得到发展的”。没有“新政”，没有社会福利政策和凯恩斯的有效需求



② 参见顾海良、冯文光主编：《它山之石——西方发达国家市场经济体制概观》，山东人民出版社 1993 年
版，第 60—62 页。

政策，也就没有近半个世纪的美国的大发展。①

承认缺陷 接受“异端”


　　经济体制的发展史表明，各种不同类型的体制在相互竞争中共同发 展，较强的体制凭借其强大的竞争力，扩张到别的经济中去。较弱的体 制则不断地吸收强势体制的优点，壮大自己。与一些后起的西方发达国 家（如日本）和新兴发展中国家相比，美国在这一点上做得并不值得称 道，但以美国的强势体制特点看，却又是难能可贵的了。美国市场体制 的包容性，最明显地表现在对日本模式的态度转变上。在很长时间里， 美国一直认为日本模式“很难理解、很难接受”，是资本主义经济的一 个“异端”。之所以最后还是承认了日本模式也是资本主义经济的一种 形式，在于美国自身体制运行中的问题不断暴露出来，不得不承认其市 场制度并非是完美无缺的，与别的市场制度相比较，有许多需要改进之 处。这些经济问题很多，简单举例来说：
　　——近 20 多年来，美国生产率的提高、净投资率、收入的增加以及 总的经济增长，全都“既落后于其他发达国家，也不如自己以前的纪录”。
50 年代，美国实际国民生产总值平均年增长率为 3.98％，60 年代为 4.05
％，70 年代为 2.83％，80 年代只有 2.67％。 1948 年后的 25 年里，是 美国经济的黄金时代。人均产出年增长率 2.5％，使美国人的生活水平翻 了一番，但 1973 年以后，人均产出增长率降为 1.2％，这样，“美国人 的生活水平要再翻一番，得等差不多 60 年”。按 1977 年美元计算，占 美国劳动力 80％的从事非管理工作的工人的平均周薪从 1980 年的
172.74 美元，降到 1989 年的 166.52 美元。①
表 3-1 美国与其他发达国家经济成就对比
（1990 年）



美国 日本 德国 法国 意大利 人均国内 生产总值
21449 美元
23822 美元
23536 美元
21105 美元
18921 美元 生产率（每个工人 的国内生产总值）
432 11 美元
460 98 美元
498 91 美元
497 64 美元
459 40 美元 国民储蓄率


2. 2%
20.5 %

12.7 %

8. 5%

7. 4%

——20 年前，世界最大的 25 家银行中，美国占了 5 家，而到了 90
年代，竟已全被挤出，美国最大的银行花旗银行竟徘在第 30 位。美国的 王牌公司——三大汽车公司一度被日本公司逼得喘不过气来，克莱斯勒 公司差一点破产。虽然早在 70 年代初期，美国国会就曾召开过听证会， 研究各产业部门的竞争力问题，声势不小，但苦干行动不力，致使出现
80 年代中后期的严峻局面。
——90 年代初，美国国债已超过 4 万亿美元，占国内生产总值的一 半以上。消费者总负债金额占全年税后所得的比例，高达 96％，美国的


① 竹内启：“冷战结束后的资本主义”，载《世界经济译丛》，1993 年第 8 期。

国民储蓄和贸易收支状况在发达国家中是最糟的。
表 3-2 西方六国制造业劳动生产率年均增长率（%）
1960 — 1965 1965 — 1970 1970 — 1975 美 国
法 国 意大利 日 本 英 国 原西德
4. 5

5. 2
7. 1

8. 5

3. 8

6. 4
1 .3

6 .5
5 .2

13.1

3 .4

5 .2
1. 9

2. 9
5. 1

4. 4

2. 6

5. 2

——100 年来，美国地区间经济差距未见明显缩小。19 世纪末，南
方按人口平均计算的收入仅达到全国水平的 51％，北部工业生产占全国 工业生产的 80％以上，这种不平衡发展成了该时期美国经济增长的“严 重障碍”。①到第二次世界大战初期，北部工业占全国工业生产的比重仍 为四分之三。 80 年代，三大地区的经济实力差距仍很大，从纳税额上 便可看出， 1987 年北部纳税额占全国纳税总额的 60％，而西部加南部 也没超过 39％。由于南部的停滞和落后，使美国市场的整体需求扩张受 到掣肘，被认为是“二战以来美国经济发展的重要制约因素之一”。
——虽然美国有“法治社会”之称，经济立法数不胜数，但违法行
为仍层出不穷。最为突出的是，美国的“地下经济”规模十分庞大。地 下经济的范围包括：个人或企业没有入帐的收益，个人或企业没有向税 务部门申报的营业活动，个人或住户之间的非税货物和劳务交往如无执 照的上门叫卖、雇用非法保姆、清洁工等，违法交易活动如走私贩毒、 卖淫嫖娼、以及以现金形式支付工资等。 1992 年，美国地下经济的产 值高达 5390 亿美元，为 1982 年的 2.4 倍，占美国整个经济规模的 10％。
1992 年偷漏税总额达 1270 亿美元，其中个人逃税 910—940 亿美元，公
司逃税 190—330 亿美元，分别比 1982 年增加 200 亿和 90 亿美元左右。
②

????
美国市场经济存在的问题，有些是与其市场特点密切联系着的：庞 大的国内市场一方面有利于国内产品形成规模优势，无市场狭窄产品难 销之忧，另一方面却容易使企业感受不到国际竞争压力，对外界挑战缺 乏认识、准备不足。丰富的自然资源可使经济基础稳固，不致因生产要 素的某种变动而强烈震荡，但也会引起投入的低效率和产出的低质量， 能源和原材料浪费便是一例。强调个人主义能充分调动个人的潜力，使 企业特别是私营小企业始终保持很高的经营积极性和旺盛的生命力，同 时又可能造成追求短期实绩忽视战略创新的恶果，团队精神与日本及德 国相比，亦显出差距来。另外，对市场缺陷和政府功能认识不深，使得 美国联邦政府在制订产业政策、引导企业发展、协助私人公司把握国际 机遇上，无所作为，制约了私人资本增长的势头。正因为如此，近二十 年来，美国的劳动生产率增长速度趋缓，美国企业与欧日企业的竞争态


① 沙伊贝等：《近百年美国经济史》，第 34—35 页。
② 参见 1994 年 11 月 27 日《经济日报》。

势出现了明显不利的转折。从美国市场经济的两大特征中，我们既可找 到其成功的足迹，亦能发现它衰落的缘由。

把市场力量解放出来


　　80 年代，美国市场创新的思路与方向，用一句话来说，就是“把市 场力量解放出来”。
　　美国的一些经济理论学说从不同角度论证了恢复市场机制的必要 性。仅举两例：新古典经济学家认为，在理性预期条件下，当政府的政 策被预知时，宏观经济政策对经济没有任何作用，所以应废除宏观控制， 恢复市场经济的完善功能；产权经济学认为，在私有产权明晰的前提下， 自由市场制度这只“看不见的手”能够引导市场经济中的当事人通过协 商、谈判、契约解决一切经济问题，包括环境污染之类的外部性问题， 亦即被不少经济学家视为市场缺陷、市场机制本身无法解决因而非借助 国家这只“看得见的手”的问题，认为所有的国家干预都是多余的，主 张最彻底的私有制和最彻底的自由放任。
　　产权一般指资源的使用权、收益权和转让权。产权经济学认为，对 社会资源的配置效率来说，重要的不是企业的所有权形式，而是企业的 产权形式，其中关键的是收益权。根据科斯定理，如果交易费用为零， 即市场可以无代价地运转，那么只要明确了私有产权而不管这种私有权 属于哪一方，生产要素的所有者均可以通过谈判而签订令双方满意的合 约，从而使资源的有效配置不受影响，也就是说，在这种情况下，产权 界定只影响收入的分配，不影响资源的配置。如果交易费用大于零，即 市场是有代价地运转的，那么产权界定不仅影响收入的分配，而且影响 资源的配置。为了达到资源的有效配置，必须降低任何一种组织和制度 的交易费用。产权经济学家认为，现代社会的经济问题是交易费用过高， 但这并不意味着整个市场经济制度的失败，而是生产要素所有者之间合 同关系的失败，为此，必须使产权明晰化，以便生产要素所有者之间重 新建立交易谈判关系和签订新的更有效的合同。其途径是通过组织创新 和制度创新来降低交易费用，而不是简单地让政府来干预市场，人为的 干预只会增加而不是减少交易费用。①
里根和撒切尔夫人倡导的美英“保守主义革命”，立足点就在市场
力量上，他们采取的一系列措施，如私有化、减少规章制度、减税等， 都是为了减少政府作用，以便更多地发挥市场机制的效力。“里根经济 学”的实施，使政府对国民经济的控制在指导思想、控制方法、控制工 具、控制手段等方面都发生了显著的变化。正是这种反传统的政策和做 法，使美国经济得以摆脱“滞胀”困境，实现了从 1983—1990 年的长期 持续增长。
　　克林顿执政后，继续实行“加强竞争和开放市场”的新战略。其基 本要点有：
——心须把包在美国经济外面的、使得能推动革新和提高生产率的 市场竞争遭到抑制的补贴和保护，“一层层地剥掉”。使政府摆脱强大



① 参见科斯：《企业、市场与法律》，上海三联书店 1990 年版。

的利益集团和无限制地给予政府津贴的政治，转而奉行“解放市场力量” 的政策。比如，联邦政府在将互联网络扶植成最为重要的国家通信系统 之后，开始将这个网络的主干线的经营和维修工作较交给私营部门，从 而结束了长达十年的照管及每年 1200 万美元补贴。此举被认为“是把市 场效率带给这一越来越商业化的全球网络的最好办法”。①
　　——逐步废除那些使这个或那个部门脱离竞争和加重企业负担的、 没有成效的经济条例。放松对产品和劳务价格、企业经营范围和企业进 出产业的限制，以打破垄断，促进生产要素流动，鼓励企业竞争和提高 经济效益。
　　——完善竞争机制，特别是来自国际市场的竞争。根据世界银行对 美国等 14 个发达国家的研究， 1960—1973 年，国际贸易对总和生产要 素增长的贡献程度，已与研究与开发（R＆D）相同，1973—1993 年，由 于国际贸易自由化，国际竞争更加激烈，国际贸易的贡献率甚至超过了 R
＆D 的贡献率。来自国外的产品质量竞争、价格竞争、服务竞争、投资 机会竞争、科技竞争等，能从不同侧面推动美国市场经济制度的变革与 创新。
　　——用市场机制去解决以前被人认为市场解决不了的环境和福利问 题。认为，虽然“没有一个市场机制能成为解决环境问题的灵丹妙药， 但是以市场力基础的手段能力一些紧迫的环境问题提供成本效益较好的 解决办法，同时又推动重大的技术进步”。在许多情况下，“市场力量 能为保护环境提供一个比中央集权管制更强有力、影响更为深远、效率 更高和更民主的手段”。①在举国关注的福利制度和医疗保健制度改革 中，各种方案都在不同程度上引入了竞争机制，以期借助这只看不见的 手来帮助解决这个老大难问题。

体制创新的导向


　　本世纪中期以来，美国市场体制的发展虽然缓慢，但仍在不断地发 展、不断地改变选择。对经济效率不利的制度或由于其他原因而不合需 要的制度，被改变或者取消，从而对经济绩效产生了积极的影响。相反， 也有一些制度，基于根深蒂固的传统或信仰的制度和不利于经济效率的 制度，则在抵制变化，需要“一致施加压力”才会让路。尽管从美国市 场参与者的基本行为反应（比如像供求规律所要求的反应）来看，今天 和一个世纪前可能相同，“但美国经济的制度环境近年来却由于经济改 革而发生了决定性的变化”。①
现阶段美国市场经济变革的主要任务，简单地说，是减少财政赤字， 降低失业率，防止通货膨胀，增强经济的活力，以应付冷战后时期激烈 的国际经济竞争，适应向信息经济转型的要求。这一变革呈现以下几个 明显的趋向：



① 彼得·H·刘易斯：“美国开始对互联网络实行私有化经营”，载《纽约时报》1994 年 10 月 24 日。
① 马歇尔等主编：《克林顿变革方略》，新华出版社 1993 年版，第 286 页、第 267 页
① 帕特里克·M ·博尔曼：“超出供给和需求——市场经济的框架”，载美国《挑战》杂志，1994 年 3—4
月号。

　　（1）结构性。显而易见，美国相对于其他市场模式的竞争力下降， 不只是某几种产品或某个产业领域的特有现象，它涉及到国内企业的市 场运作环境、支撑竞争的相关领域如应用科技、员工技能培训等等方面， 也就是说，是一个经济结构和体制上的问题。 80 年代，美国对“竞争 力”问题进行了热烈的讨论，其中多以日本和德国模式为典型对比，开 出的差不多都是一副“十全大补式”的药方；提高国民储蓄水平，降低 占用生产性投资的预算赤字，提高商业性研究与开发的能力；避免过多 的资源转入军事领域；改变那种过份依赖华尔街短期利润预测的企业文 化；集中力量制造出设计精良的可靠产品；大规模改善一般工人的技能 和培训水平，为全面再培训提供机会；提高教育水平，特别是那些未上 大学的人的教育水平。总之，要进行市场经济的结构性重组和创新。
　　（2）长期性。克林顿经济构想的一个鲜明特点是着眼于未来，着眼 于长期。认为要恢复美国经济的竞争力，不能就事论事，头疼医头、脚 疼医脚，而必须从长期入手，对劳动力的素质、资本的质量、技术潜力、 基础设施的状况等，进行变革和创新，实现经济各个部分的有效结合和 有效运行，这摒弃了就事论事的短期对策方法。甚至在福利制度改革问 题上，也强调“治本”，即进行经济的结构性调整与振兴，鼓励投资， 加强基础设施建设，改革教育和职业训练，提高劳动素质，等等。这类 被称为“非福利的福利改革”方法，虽然见效慢，但会对福利制度产生 决定性的影响。
（3）市场化。80 年代以来，出现了世界性的体制改革浪潮，放松政
府管制，强化市场机制，实行经济自由化和私有化，成为全球的大趋势。 西方发达国家也在进行私有化和经济政策的大调整，美国自然不能例 外。它正借经济振兴之机，在医治经济积弊过程中，作较大的制度性创 新，既鼓励以企业为主体的私人创新，又进行以政府为主体的公共创新， 最大限度地发挥市场的自我调节功能，同时，又努力提高政府干预的效 率，寻求市场机制与政府调控的更好的结合点和结合方式。
（4）灵活性。随着美国进入信息社会，信息的流动性比以往任何资
源的流动性都强，它要求经济体制具有更大的灵活反应能力。新技术革 命促进了生产的一体化和经济活动的灵活性，在客观上也要求经济体制 与之相适应。为适应经济转型，美国经济体制一方面趋向市场化，另一 方面，不断增强适应能力和灵活性。①
（5）竞争性。市场经济正在成为统合世界经济最重要的机制，前苏
联东欧国家和中国先后步入市场轨道，这对美国这个最大的市场经济国 家来说，意味着竞争压力的加剧。围绕提高竞争力的市场创新，已成为 美国市场经济发展今后一个长时期的中心任务。近年来，美国重新夺得 国际竞争力的宝座，既是企业在经济转型中改组的结果，也是政府政策 调整的结果。其进展情况将对世界市场总体竞争态势产生深远的影响。

□企业重组与企业竞争力




① 参见候若石、傅梦孜主编：《信息高速公路——世界经济的新里程》，时事出版社 1994 年版，第 32—
33 页。

　　美国的企业组织制度是在市场经济的发展中逐步形成的，目前，仍 处在一个发展和变化过程中。特别是近年来，随着市场信息化、国际经 济一体化的发展，美国一些大的跨国公司正进行内部组织结构和外部协 作机制的巨大变革，被认为是“自从 20 年代现代公司制度开始形成以来 的最大的一次调整与重组”。各种有关公司组织、经营和管理思想的新 的突破性成果，正在迅速付诸实践。本节就美国企业组织创新的几个方 面作一描述。

保守的代价


　　随着外界条件变化不断进行组织创新，是现代市场经济中企业的生 存之道。威廉森认为，特定类型的交易要用特定的规制结构（governance structure）来进行组织和管理，以节约交易费用。企业和市场是两种不 同的规制结构，各有长短之处。市场能产生强的刺激力，比企业内部组 织更有效地约束官僚主义行为，但对机会主义行为约束力弱；企业内部 组织掌握着较多的调整契约关系的手段，比市场具有更强的应变能力， 但会造成刺激动力的削弱和官僚体制费用。由此可见，进行企业组织的 创新，改进动力机制，减少管理成本，便可以进一步降低交易费用，甚 至能弥补市场环境变化造成的损失。
在 1945 年以后的大部分时间里，德国和日本模式比美国模式要好，
或者准确地说，是这两个国家的经济发展更快。而从经济理论来看，美 国模式应该是效率最高的。之所以产生这种理论与现实的矛盾，美国企 业在组织创新上的缺陷是一个重要原因。
50、60 年代，日本以美国为榜样，引进了各方面的企业体制，如现
代质量管理体制、以董事会为核心的领导体制等，并结合自己的文化传 统，发展成为具有日本特色的企业制度，即以“人和”与“效率”为支 柱，构建了以“终身雇佣制”、“年功序列制”等为特征的人事管理和 分配制度；以质量管理小组、“无缺点运动”等为特征的质量管理体制； 以企业系列“无库存控制”为特征的生产管理体制，以“顾客至上”为 特征的市场营销体制。在这种体制中，劳资关系协调，企业凝聚力强， 员工生产积极性高，管理成本低，质量管理严格，库存少，生产效率高， 产品容易为顾客接受。更为重要的是，日本的政府、公司、银行之间实 行合作而不搞对抗，公司之间竞争激烈，但在追求国家经济目标上则团 结一致。重视长期甚于短期，小组集体决策，强调无缺陷生产。这种企 业制度，一定程度上弥补了日本的资源劣势，使日本能够在不长时间里 缩短与美国的经济差距。
　　在本世纪上半期，美国的企业制度一直处于世界领先的地位，企业 创新力强，产品在世界上具有巨大的竞争优势。而战后尤其是 60 年代以 来，美国企业在组织方面的变革日渐迟缓，落后于别的发达国家企业的 创新步伐，也落后于第三次产业革命的要求，表现在：
　　——美国大企业仍保留着代表工业化时代特点的森严等级、重物不 重人的管理方式，大批量的生产和对误差的容忍。
——美国公司患有普遍的“短视综合症”。约翰·奈斯比特在他的
《大趋势》一书中，就把美国的经济问题归罪于企业“只注重短期效益”，

缺乏“耐心资本”，也就是说企业家较少地关心开发更佳产品的长期投 资，较多关心季度收益报告之类的短期利益。
　　——美国的股东、企业和国民经济之间的利益不一致，投资者追求 近期利益，很少介入作为投资对象的企业的运营，这不仅表现在工业投 资少于日、德两国，而且表现为资金没有得到最佳分配。美国的投资倾 向于优先投向有巨大发展潜力的部门，如尖端技术部门，对比较传统的 部门则较少注意，结果出现了某些部门投资不足，另一些部门则投资过 多的趋势。对企业内部也同样，资金运用上，用于有形资产上比较容易， 用于无形资产则不太容易。
　　——美国的某些重要行业缺乏竞争压力，代表性的是汽车业、钢铁 业，都由少数厂家控制，限制了竞争。
　　——美国的一些产业已习惯于保护，成了“长不大的婴儿”。不少 美国企业在国际竞争中受挫时，便跑到华盛顿去寻求保护，而不是在创 新上下功夫。美国国内保护主义抬头，便是这些企业在兴风作浪。米尔 顿·弗里德曼尖刻地指出，那些被保护的“幼稚产业”，都是些“颇为 上了些年纪的婴儿”，一旦给予了保护，就难再予以取消，因为他们已 经强大到能够施加足够的政治压力了。
故而，最近几十年来，在美、日、德经济竞争中，美国一直在走下
坡路，这在很大程度上，是企业组织创新上的问题。

美国公司的“日本化”


　　80 年代以来，美国公司终于发动了一场“按日本概念改造美国企业 的运动”，据奈斯比特称，美国最大 500 家公司正在迅速出现“日本化” 的特点。实际上，这个过程开始得还要早些。
——70 年代，美国一些企业开始从各种角度研究日本企业的经营战
略，努力移植日本和德国企业中的协同精神，试行“众人参与管理制”。 美国《福布斯》杂志 1988 年 5 月 30 日曾刊登一篇文章，题目叫做，“不 是自己行使权力而是授予别人以权力”，接受采访的美国 5O 家大公司总 裁在被问及如何看待自己手中的权力时，都一致认为“民主决策是企业 兴衰的关键”。通过改进分配方式（如实行按工作成绩付酬）、用工制 度（实行灵活的雇员制度）、决策民主化等一系列改善经营管理的措施， 逐渐地影响和改变整个企业制度，成为美国企业改革的特点。
　　——美国公司的“董事会终于明白他们必须让管理者避免短期利益 的压力。为了公司本身的利益以及为了国家的利益，董事会必须以公司 长期发展的观点来关心公司事务，而无需为一个季度的不佳状况而惊惶 失措，只要生产支出和成本支出是以长期发展为目的”。芝加哥管理研 究所对一千名高级经理的调查表明， 76％的人认为，“对短期财务的 过度重视是有害的”。一位董事长告诉他的经理们，“应该一手抓短期 利润，一手抓长期发展”。为此，正在探索使股东大会与企业经营关系 间接化、有利于所有者与经营者间协调的途径。
　　一一美国企业也越来越多地追求长期雇用关系，即一旦在某一企业 正式就业之后，工人和职员将长期在同一个企业工作，不轻易被解雇。 美国一些公司还在考虑为其职员提供终身雇佣制。
　　
　　一一开始重视长期性竞争。以往，人们通常将市场竞争理解成一次 性市场中的竞争，也就是说，参加市场交易的买卖双方按照自身的利益 达成协议之后，市场交易就此结束。买卖双方没有必要去考虑过去的交 易对现在的影响，也没有必要考虑现在的交易对今后的利益有什么关 系。可是，当市场竞争的焦点由产量和价格转移到产品质量、研究开发 能力和市场管理能力上时，便出现了长期性竞争。日本企业竞争行为的 重要特征是重视产品质量，强调不断的产品革新和利用各种市场管理的 手段，努力回避价格竞争。
　　美国公司的“日本化”，是 70、80 年代美国企业以日本为竞争对象 进行企业组织创新的过程。作为现代企业制度成熟最早的国家，美国早 已是别国效仿的榜样，日本曾有过一个“美国化”的过程，现在仍在学 习美国的长处，借鉴美国的经验。日本和德国的公司承认，美国公司比 它们“更富于创造力”，更善于“制定时间跨度较短的规划，善于控制 风险”，美国的工人有“较大的灵活性”，德国著名的戴姆勒一奔驰公 司开始采用美英两国的方法来估计当年收益率和可能的投资回报率，“这 样做可能是更加注重公司的短期效益”。所以说，美国与其他发达国家 企业制度的发展，正进入“相互学习、相互刺激”的时代。
美、日、德现代企业制度有其共性，它们都是独立的法人实体，有
充分的经营决策自主权，完全是独立的商品生产者和经营者，同时又各 具特点。需要指出，假如造出一个由美式的创业精神十德式的谨慎和纪 律十日式的团队作风构成的“超人企业”，在实践中不见得行得通，将 几个优点揉合在一起并不见得能生出一个更大的优点来。因此，在相互 学习的过程中，各国企业又都保留着各自的精髓：虽然德国公司正在学 习美国的方法大力降低成本，但很少有哪家公司对自己的管理结构或对 管理委员会与监督委员会之间的关系提出质疑；日本公司也觉得美国大 量削减正式职工来为企业消肿的方法不可取，社会代价太大，不可能照 搬到日本去，正在摸索符合日本国情的雇佣制度改革，终身雇佣制看来 也将长期保存下去。

信息时代的企业创新


　　如果一国信息产业占国民生产总值和就业人数的比重都超过 50％， 就意味着工业经济向信息经济的转化。根据波拉特的计算，早在 1967 年， 美国信息产业附加值占国民生产总值的比重就达 46％，信息产业劳动力 占了全社会劳动力总数的 45％，可以说，美国领先进入了信息时代。
　　信息经济要求企业的组织制度表现出足够的适应性和灵活性，要对 企业这个市场主体的潜能进行再开发。为适应这一变化，美国的企业进 行了一系列变革，试举几例：
　　——“内部市场制”，从本世纪初到五十年代，大多数美国公司采 取自上而下的“垂直式”管理。 50—80 年代，逐渐发展成为矩阵式的 组织结构。据《幸福》杂志对美国 1000 家大企业进行的调查显示，几乎 半数企业已经拟好改变其“命令一控制”型企业体制的计划。而且，美 国公司近年已迅速将中间管理阶层削减了约三分之一，速度比前几年预 计的要快得多。到 80 年代末，还出现了一种新的组织形式一一“内部市
　　
场制”。即企业内部各单位在原矩阵式结构的基础上，打破条块界限， 与其他部门直接进行斜向联系。同时，引入市场机制，在各部门之间形 成厂商与客户的关系，各自相对独立，单独核算，经营亏损也实行破产。 一一“战略联盟公司”。所谓战略联盟公司，是指一家公司为实现 自己的战略目标，与许多公司利用信息技术打破时空阻隔的新型公司， 一般是为了完成某一特定任务，在短时间里迅速建立合作关系，属临时 性的机构，它们分合迅捷，技术先进，能抓住市场中稍纵即逝的机会。 在这种联盟公司中，成员仍保持着本公司的经营管理自主权，彼此关系 建立在各种协议基础之上。美国科宁公司 1993 年 13％的收入来源于战略 联盟公司， MCI 公司充分利用了其他 100 家联盟公司的智力、技术和资 源优势，每年可节省 3—5 亿美元的研究费用。现在，美国 85％的电子公 司都已经结成这样或那样的战略联盟。甚至于像 IBM 和苹果电脑公司、 可口可乐和百事可乐这样的“死对头”也开始携手合作。专家断言，它
将成为一种全新的企业组织模式。
　　——“无国界管理”。现在，美国的企业家谈市场时，已不再是什 么国内市场，而是更广的美洲、亚太以至全球性市场。美国公司在制定 经营战略时，比以往任何时候都更多地从超越国界的角度来加以考虑， 这是因为市场的确越来越成为世界范围的市场。资源配置的全球化已是 当今美国公司所追求的目标，商品、劳动力、资金、服务、信息的自由 流动趋势正不断地冲破国界障碍。美国企业特别是跨国公司正广泛利用 生产国际化和世界市场来保持其产品的高水平竞争力。例如，国际商用 机器公司正对其原先按国别地区来划分的办法进行改革，变成以职能划 分。福特汽车公司将北美与欧洲的汽车业务进行合并，据估计，通过使 产品开发、采购、供应和其他经营活动的全球化，福特公司每年可节省 至少 30 亿美元。通过企业的国际化经营，能减轻风险，实现规模经济和 经营合理化，获得互补性技术和交换专利，消除或遏制竞争，越过贸易 壁垒或投资障碍。
——“灵活的”企业。在现今的全球经济中，优良产品的价值、质
素是很容易被模仿、被复制的，因此，企业要想在市场上站稳脚跟，就 必须依靠把产品推入市场的速度及创新应变能力。而中小型企业较之大 公司拥有速度优势，这方面，“小公司、私人企业家几乎可以百分之百 打垮积重难返、官僚作风严重的大公司”，因此，美国一些经营灵活、 技术先进的中小企业，不论是在国内市场，还是在国际市场上，都表现 得越来越活跃。一些大公司也纷纷将总部收缩，裁员消肿，以期适应新 的市场要求，如美国的帕金一埃尔默公司和帕尔公司，在世界各地有上 千名雇员，年销售额分别高达 10 亿美元和 7 亿美元，但他们的总部却都 只有 50 人左右。
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再振小企业精神


　　20 世纪相当长时期里，在垄断大企业占主导的美国市场经济中，一 个流行的观点是，“小企业在经济中不起重要作用，将来它们的作用会 越来越小”。政府的政策也多是受大垄断集团的控制，有利于大的生产
　　
者。加尔布雷斯指出，有充分理由相信，大企业实际上在经济成就的各 个方面（生产能力、技术进步、工作保障和报酬）都比小企业优越。而
70 年代以来，特别是由于 80 年代的经济停滞和普遍失业，促使人们对小 企业的作用进行重新评价。①
　　在美国市场中占主导地位的是为数不多的跨国大企业，像我们熟悉 的通用汽车公司、埃克森石油公司、国际商用机器公司等，然而从数量 上看，占主要部分的却是些名不见经传的小型企业。从各行业的总体看，
99％的企业平均雇员不到 100 人，其中，90％的企业平均雇员不到 20 人。
以 1989 年为例，小企业总数达 1900 万家，创造了国民生产总值的 40％， 私营经济总产品的一半，其中加工工业占 21％，建筑业 80％，批发贸易
86％，零售贸易 55％，金融业占 60％，服务业 81％，占全国总劳动力的
37％左右。 小企业一直是美国经济的重要组成部分。它有如下优点：（1）小企
业的投资少，机构灵活，信息灵通，生产节奏快。美国小企业管理局一 项研究表明，在把新产品投放市场所需时间上，小企业平均是 2.22 年， 大企业为 3.05 年，在新技术专利的利用速度上，小企业修改产品、改进 产品的时间少于 20 个月，生产新产品的时间不到 2 年，而大企业改进产 品要 1 年以上，生产新产品需 2 年以上。小企业称得上是重要的革新活 动源头。 （2）小企业创新能力强。小企业与大企业相比，每一百万雇 员创新成果为 162 项，大企业为 66 项，即小企业雇员的平均创新能力为 大企业的两倍半，如按每一美元研究与开发资金提供的成果计算，则小 企业为大企业的四倍。小企业的平均生产率比大企业高 2.4 倍。（3）小 企业引起大量的市场骚动，成了市场经济变化的动因。（4）小企业近年 来创造了大部分的就业机会。80 年代，每 10 个新工作职位中就有 8 个是 小企业创造的。那些 20 人以下的企业每年为美国提供 50 余万个新的就 业机会。 （5）小企业起着重要的拾遗补缺作用。如 1990 年以来，美 国各大石油公司向海外项目投资增长 13％，而用于国内投资下降了 23
％，一些石油小企业乘机从大公司手中购买了数量可观的油田和天然气
田，并很快使这些行将倒闭的油田和天然气田重新投入生产。如阿帕奇 公司购买了阿莫科公司的老油田，通过精简人员，使生产成本下降了 40
％；伯林顿资源公司从美孚公司购买了两个天然气田后，已使产量翻了
一番。①
　　小企业已成为美国商品和服务出口的重要力量。根据美国未来学家 约翰·奈斯比特估计，美国当今 50％的出口货物是由雇员在 19 人以下的 公司生产的，而只有 7％的出口货物是由雇员在 500 人以上的公司生产 的。最大出口国美国如此，第二大出口国德国也是如此。《幸福》杂志 报道的 500 家大企业 20 年前占美国产值的 20％，现在只占到 10％，跌 幅惊人。①
最重要的是，小企业还是“企业家精神”保留得最完整的地方。与 大企业相比，小企业的失败率高，在新办的小企业中，85％在 5 年之内



① 拉祖姆诺娃：“美国小型企业的基本特点”，载《现代外国哲学社会科学文摘》，1992 年第 8 期。
① 《国际商报》1995 年 1 月 26 日。
① 《文汇报》1995 年 2 月 4 日。

破产，90％在 10 之内倒闭，每 10 个新建企业在 10 年之后只有 1 个还活 着，然而，从达到个人成就的角度看，小企业具有很强的诱人之处，因 此，尽管不得不在风险很大而劳动强度又高的条件下工作，许多学者、 工程师、技术员仍然带着实现自己技术和业务抱负的目的走向小企业。 美国过去的繁荣得益于这种创业精神，今后的繁荣仍将得益于此，信息 时代更迫切地要求重振“企业家精神”。

与政府关系的“变”与“不变”


　　企业创新还需要一个良好的外部环境。迈克尔·波特提出，要促使 美国企业的组织变革，必须改善美国的宏观经济环境，特别是减少赤字， 修订税法以鼓励长期稳定的投资；制订供企业使用的可以更好说明无形 资产效果的新会计指数，等等。在影响企业创新的诸种外部因素中，我 们着重谈一下企业与政府的关系。
在现代市场经济中，企业与政府的关系出现了一些新变化：
　　——相互重视。比如，克林顿的经济顾问们提出了一个“企业经济 学”的概念，要将政府政策的注意力集中于“美国经济生活的关键力量”， 即“全体工作人员的企业以及他们生产出构成美国国民财富的商品和劳 务的企业”，并把美国工人和公司在全球经济中竞争的成功，作为对政 府各项政策的“最富有意义的考验。”
——相互影响。一方面，政府对企业决策的影响力增大，政府的支
出、采购、转移性支付、补贴、贷款、税收与管制政策，都直接或间接 影响企业的运行。在美国，政府对企业的管理，主要通过金融和财政手 段如利率和税率，为企业创造较好的投资环境。对企业的干预主要是在 反托拉斯、涉及国家安全的出口控制，自然垄断行业的价格、以及强制 性的公民健康保险、劳动安全保险和环境保护等方面。另一方面，企业 更加关心政府的政策变化，特别是争取参与、影响决策。由于政府主要 通过法律来监督企业的活动，有关规定一经通过，企业必须严格遵守， 故而，企业特别是一些大公司都十分重视参与国会的立法活动，并派出 专门代表到华盛顿设立办事处，进行有关法律草案的研究与游说活动， 包括评估某一法案的通过、修改或否决对本企业的影响，并提出相应的 对策；通过各种方式，影响议员提出或更改某一法案，影响某一法案的 通过。由于在立法过程中，允许不同利益集团进行游说、陈诉、相互影 响、斗争和妥协，国会最终通过的法律，一般都能兼顾各方利益，从而 较好地保证了法律的稳定性和企业经营管理的连续性。
　　——相互依存。政府与企业的关系，从以往收税与纳税、监督与被 监督的关系，正向相互依存关系转化。这是因为，双方正面临着一系列 共同的问题，如全球经济竞争、科技发展、劳动就业和能源供应等。而 且，以往在企业的目标序列中，“盈利”可谓是唯一的，现在这种情况 正在改变。处理好社会关系，成为企业家的一项重要任务。企业更加主 动积极地治理污染，保护生态环境，处理好与当地政府、居民和有关社 会团体组织的关系等等。同时，在政府的各项政策中，经济任务占据首 要位置，国家对外竞争也迫切需要企业提高竞争力、从而提高整个国家 的综合国力。由于目标上的一致，双方在行动上更容易找到共同点。
　　
　　必须指出，在美国企业与政府的关系中，有两个不变的东西，一是 企业的相对自由特性保持不变。私人资本作为积累主体，具有对自身资 本的自主权，即私人资本经营过程中获取的利润再转化成资本，是由私 人资本根据企业盈利前景或企业发展前景自由决定的，不受国家的制 约。这一自由放任的特点至今依然是鲜明的，表现在：（1）资金使用方 向的自由，对某个想要按照自己意愿经营的人，不存在法律上的障碍， 各州的公司法对企业注册几乎没有什么限制。各个经济部门，各个生产 环节，都可以成为私人资本的投资方向；（2）使用规模的自由，到底投 入多少资金，仅取决于投资者的目标与自身实力； （3）筹措方式的自 由，并不限于自有资金积累，还可以通过其他多种渠道融资； （4）经 营决策上的自由，企业家能自由决策并对自己的决策负责，而决策自由 在市场经济中能够使企业家成为经济进步的推动者。二是政府在经济竞 争中主要扮演裁判员的角色，这一点始终没有变。虽然在不同历史时期， 美国政府的作用范围有所不同，但总的看，美国遵守的原则是，政府只 在个人力量和市场力量所达不到的领域起作用，而决不是相反，由个人 和市场力量来补充政府管不到和管不住的地方。

创新的收获

上述一系列的创新活动，终于得到了丰厚的回报：
　　1.提高了美国企业的生产率。生产率是衡量国民生活水平和企业竞 争实力的一个重要标准，因为生产率提高意味着企业在更有效地、以更 低的成本生产它们的商品。 1990 年以来，美国的生产率以每年 2.5％ 的速度增长，是过去 20 年平均增长率的两倍以上。去年，美国的生产率 提高了 2.2％，已是连续第 5 年提高。其中，制造业生产率 1993 年上升
3.2％，1994 年 4.9％。而德国、日本劳动生产率的提高则落后于美国，
在 1980—1992 年间，美国制造业劳动生产率提高了 60％，而日本为 49
％，欧共体为 44％。之所以如此，原因之一是，德、日在企业的改组和 企业管理方式的变革，以及生产信息化等方面，落后于美国，因而近几 年它们在劳动生产率上的提高也落后于美国。
2.改善了美国企业的经营绩效。经过十多年努力，日本式的严格管
理制度已在美国工厂和工人中扎下了根，帮助美国在汽车、钢铁、半导 体等领域赶上甚至超过日本。去年，美国从日本人手中夺回了丢失达十 几年之久的全球最大汽车生产国的宝座。1993 年，夺回了半导体芯片和 芯片制造设备的世界领先地位。美国在个人电脑国际市场的份额由 1985 年的 59％上升至 1992 年的 70％。而与之相反，日本企业却因 80 年代的 竞争优势而显得有些盲目自负，未能及时认识到信息革命所产生的小型 化和数字化的意义，在产业调整上略显迟缓，因此，近年来在国际市场 上的影响力逐步减退。去年，日本汽车出口数量减少 11％多，在欧洲市 场销量降幅超过 14％，日本进口的电视机数量去年首次超过出口的数 量。日本公司 80 年代末期在美国房地产业投入的 320 亿美元。按今天的 实际价格计算只剩下了 150 亿美元，净损失达 170 亿美元。
　　3.增强了美国企业的自信心。一些经济分析专家认为，美国制造企 业的劳动生产率在比日本、德国分别高出 17％和 21％的情况下，劳动成
　　
本却比它们分别低 20％和 30％；美国企业利用电脑技术改造传统产业的 步伐要快于日、德，因而可能扭转在这些部门不利的竞争态势；日、德 企业家缺乏美国企业家的冒险精神；美国的劳动市场灵活、适应能力强， 十年间有数千万人因经济结构变革而更换了工作，这在搞终身雇佣制的 日本和实行社会市场经济的德国是“难以想象的”；“以 IBM 为典型的 横向的美国系列，很有可能比日本的纵向系列更具潜力”，等等。总之， 美国企业恢复了与日本和德国企业竞争的自信心，美国的汽车制造商已 不再像前些年那样害怕日本汽车了，有人还乐观地断言，日本主宰国际 市场的时代已经过去，美欧与日本之间的经济冷战可能已到尽头。

□政府也有失灵之时


　　在自由竞争时期，市场经济主体只有消费者和厂商两个，政府是游 离于市场之外的。萨缪尔森认为，现代市场经济主体还有“第三者”， 那就是政府。正由于存在市场失灵，人们希望通过国家干预这只“有形 之手”，予以克服。如果政府干预行为是科学的、适度的，应能克服市 场的缺陷，促进效率、公平和稳定目标的实现，从而收到社会所预期的 效果。国家对经济的全面干预，使政府成为现代市场经济的有机组成部 分和“固有属性”，不再是游离于市场之外的“外生因素”和异己力量。
在 20 世纪，实际上不存在“传统的”市场与国家的对抗，因为市场和国
家是互为补充的，而不是相互替代的。
　　1929—1933 年的世界性经济危机，使人们对市场失灵有了深刻的认 识，同时，又似乎过头了一些，在某种程度上夸大了市场失灵，而对国 家干预寄予过大的希望。战后，美国经济的迅速发展，一方面证明了国 家干预的必要性，另一方面也在一定程度上掩盖了“政府失败”的存在。
70 年代后期以来，美国陷入“滞胀”的困境，国家全面干预的弊病暴露
无遗，“政府失败”成为新自由主义的攻击目标。里根总统力图予以扭 转，但在取得一定的成绩之后，却使美国经济在 80 年代末、90 年代初陷 入严重衰退。民主党总统克林顿的当选，显示政府重又振作起来。这一 进程不只是对政府干预的简单肯定或否定，随着市场经济的发展，人们 对政府干预的认识不断加深，理解更加全面，正在探索政府的新经济职 能，国家干预本身也在逐渐走向成熟。
本节分析一下政府失灵的表现，并从解除管制、政府分权和制定产
业政策等几个则面，介绍美国政府为适应新的市场环境而进行的变革和 创新。

认识“政府失灵”


　　本世纪 30 年代的经济危机宣告经济自由主义破产，凯恩斯学说开始 风糜西方世界。凯恩斯的理论精义就是：政府应由“守夜人”变为积极 的参与者，采取财政政策和货币政策进行宏观经济调控，以达到充分就 业（经济增长）和价格稳定（反通货膨胀）两个主要目标。在凯恩斯主 义的宏观调控模式中，暗含着这样的假定：政府政策不是追逐私人利益， 而是以社会成本一效益比较为决策基础的；政府按照宏观经济原理（或
　　
是经济学家的劝告）行事；政府具有独立的不受特殊利益干扰的决策权。 在既然市场有缺陷，那末政府对市场的干预总是正当的、必要的这一逻 辑支配下，人们对政府干预行为的两重性较少注意，政府作用也很少成 为经济研究的主题，而较多地注意政府政策的客观效果。直到 70 年代经 济危机和“滞胀”的出现，才使盛行一时的政府干预主义失宠，新自由 主义重振旗鼓。
　　人们在实践中发现，如果政府干预不当，也会出现与市场失灵相似 的后果，即所谓的“政府失灵”或称政府失败的局面，非但不能医治市 场失灵所造成的弊病，反而加重病情。典型的例子是，在弗里德曼看来，
30 年代美国经济大萧条并非因自由资本主义的失败而造成的，相反，却 是政府在金融领域中的失败造成的，只不过政府的责任当时和现在都没 有被认识。①
　　实际上，这涉及国家在经济中作用的两重性问题。对此，恩格斯早 有精辟论述：“在政治权力对社会建立起来并且从公仆变为主人以后， 它可以朝两个方面起作用。或者按照合乎逻辑的经济发展的精神和方向 起作用，在这种情况下，它和经济发展就没有冲突，经济发展就加速了。” 或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，“政治权力能给经济发展 造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费”。①
对政府失灵的批评有：
　　——政府干预是人为的，往往服务于经济以外的政治目的，况且， 把对经济的调节建立在决策部门的政府官员的个人品德上，是十分危险 的。而市场机制却有着自动调节、自动均衡的特点。
——政府的干预与调节容易形成权力集中，从而走向独断专行，有
害于经济体系的正常运转和国民的福祉。政府政治决定的有效射程不能 太远，否则就会压制经济民主和政治民主的进程。②
——市场机制不能解决的问题，政府实际上也是无能为力的，政府
介入反而会使问题更加复杂化。
　　——政府调节手段的功能是有限的，且各种手段与工具的影响是相 互牵制相互抵消的。
一一政府对经济活动的影响效率往往低于市场，因为政府行为是由
具有个人私利的政府官员作出的，这种行为不仅缺乏竞争，没有成本和 利润的压力，而且更趋向于维护政府部门自身的利益而不是社会利益， 因而是低效率的，甚至是无效的。公共选择者（政治家、官僚、投票人） 也是追求自身利益的经济人。
政治商业周期，是西方用来表述政府经济影响的一个概念，它指政 府通过某种经济政策来实现一定利益集团的政治利益，由这些经济政策 引起的总收入、就业、通货膨胀和其他宏观经济指标的循环和波动。当 代西方国家政府干预实质上是控制政府的各个利益集团之间重新分配利 益的过程。以布坎南为代表的公共选择学派认为，政府决策是政治市场 竞争的产物，参加这种政治竞争的人与经济市场上竞争着的经济人没有 什么区别，也是以私人成本一一收益比较为决策基础的。保罗·莫斯利



① 《马克思恩格斯选集》，第 3 卷第 222 页、第 4 卷第 483 页。
② 熊彼特：《资本主义、社会主义和民主主义》，商务印书馆 1979 年版，第 364 页。

对美国和英国政府行为进行了研究，两国个人可支配收入年增长率变化 如下： 1946—1973 年间，选举年，美国 2.6％，英国 3.5％；非选举年， 美国 2.O％，英国 2.6％；1974—1982 年间，选举年，美国 2.1％，英国
4.6％，非选举年，美国 1.5％，英国 1.2％。他认为，美英政府的决策 并非由传统的“经济福利最大化”原则决定，而是由危机和追求再次当 选的周期性压力所致。①
　　长期性和预见性是政府制订战略性计划的主要特点，也是私人企业 难以取代的特长，而失去这一特色则会大大削弱政府干预的必要性。影 响政府长期行为的因素有：（1）政府任期制决定的短期效应，往往就事 论事，受一时之念支配，追求看得见的成果。（2）由于社会经济规模庞 大，政府机构不可能充分了解经常变化的经济生活，无法进行详尽的分 析，在此基础上作出的决策往往不十分成功，为了保证成功率，则倾向 于解决近期难题。（3）政府不能认识它们正在分配的公共资源的真正价 值，也不能使公共财产的使用者和受益者发现这种价值并有效地运用这 些资源。公众则以自身利益为标准决定自己对政府支持与否。（4）缺乏 为公众利益进行辩护的代表。（5）政府具有原谅自己过失的倾向。（6） 政府具有强烈的管理复杂事物的倾向。
典型的美国人认为，联邦税收中的每一个美元有将近半个被浪费掉
了，政府行为是低效率的和易于造成浪费的。这主要表现在：（1）政策 效应的滞后，包括认识滞后，从当局感觉到变动而准备采取措施这段时 间上的延滞，其中主要是由于现代市场经济的复杂性和动态性，即便用 现代化的技术手段来收集处理信息，也常常不能真正反映市场的迅速变 化；行政过程上的拖延，政府需要周详地讨论才能拿出对策来，特别是 在制订政策时，受到利益集团的压力，要来回反复地权衡；作用上的滞 后，从措施实行到见效之间有距离，政策滞后效应常常使政府改变原来 的目标，即出现政策目标移位。克莱因形容美国宏观经济政策的实行过 程是“麻烦而又缓慢的，经常令人沮丧的是，所要达到的目的可能容易 中途受挫”。①（2）政府管制市场造成社会交易成本的增加，对价格和 工资的管制使资源流动失去价格导向，政府不容易找到一个平衡点，既 不损害经济的正常运行，又能保证政策制订和执行中的效率。（3）政府 干预显然不可能总是正确无误的，一旦失误，损失很大。（4）政府干预 和行政管制抑制了竞争，扩大了供求差额而形成差价，从而产生了寻求 这种差价的“寻租”行为，造成社会资源的巨大浪费。（5）官僚行政机 构自身产生的低效率和浪费。联邦的计划一旦开始，“鲜有结束的”。
1992 年，联邦文职雇员多达 311 万，其中，光是农业部雇用了 12 万名文 职人员，卫生与公众服务部为 13 万，运输部 7 万，商务部 3.7 万。
从辩证眼光看，政府失灵应有两方面的意思，一方面是指干预过度， 即超过了弥补市场失灵和维持市场机制正常运转的合理需要，结果反而 阻碍了市场功能的正常发挥，如，国有经济比重太大，社会福利水平过 高，不合理的规章制度等。另一方面是指干预不足，干预的范围和力度， 不足以弥补市场失灵和维持市场机制的正常运作，结果也会导致市场机



① 参见 Paul Mosley ：The Making of Economic Policy ，Wheatsheaf Books,1984.
① 劳伦斯·克莱因：《供求经济学》，商务印书馆 1988 年版，第 22 页。

制无法正常发挥，如缺乏维持社会公平的法律、忽视对环境的保护等。 当然，正如即使存在市场失灵，市场机制仍是最有效的配置资源的方式 一样，尽管存在着政府失败，但国家干预在现代美国市场经济中，仍有 着不可替代的和不可忽视的重要作用。难点在于如何寻找出两者之间的 最佳结合点来。

解除管制


　　80 年代，美国为适应市场变化、强化市场力量，采取了一系列创新 行动，比较突出的宏观政策举措就是解除管制（deregulation），即解 除政府颁布的各种规章条例，实际上是对政府的调节权力和调节活动， 或予以去除，或缩小规模。虽然很多方面的解禁政策在卡特政府时期已 开始实行，但真正发挥作用却在 80 年代，特别是在银行金融业解除管制 的运动，被认为对活跃微观经济起了重要作用。
　　自 1887 年到本世纪 30 年代中，美国建立了一系列经济管理机构， 如州际商业委员会（ICC）、民用航空委员会（CAB）、联邦航空局（FAA）、 联邦储蓄保险公司（FDIC）、联邦通讯委员会（FCC）、联邦储备委员会
（FED），等等。 60 年代以前，政府制定的法律及管理机构，大多属经
济性管制，其目的在于获得特定经济目标，如竞争性的市场行为，管制 产业的活动，完善劳资关系等。 60 年代中期以来，随着社会关注重心 转向人权、环境保护、工作场所安全与健康、消费者保护等，政府对企 业的管制重心也相应发生转折，转向社会性管制，出台了大量的环境和 社会管制法规法令。在机构设置上，也相应从对特定产业加以管制，变 为针对特定功能或议题作跨产业的管理，如 1970 年，设立环境保护署， 负责执行清净空气法、净水法、有毒物管制法；公平就业机会委员会负 责执行 1964 年通过的民权法，防止就业时的种族和性别歧视；消费品安 全委员会负责执行消费品安全法，职业安全与健康局，旨在执行职业安 全与健康法。这种功能性管制，管辖权遍及所有的私营部门，在市场体 系中运行的所有经营者概莫能逃脱之外。
“政府官员们使每一项新计划都陷入严密的条例罗网：下令从事某
些活动，禁止进行另一些活动??”。1985 年，美国联邦一级管制机构 开支为 71 亿美元，雇员超过 9 万。80 年代同 70 年代相比，工作人员增
加 227％，开支增加了 638％。据美国经济学家韦登堡统计，1976 年，光
在经济部门内政府的各种规章制度所增长的额外成本就达 660 亿美元， 各年花在填写各种联邦政府表格上的时间就达 15 亿小时。这些新的对企 业的社会管制成本很高，究竟它的边际收益是否超过了边际成本，大有 争议。
　　不少人认为，公共经济政策不可能建立在成本分析基础之上。“公 共经济政策不是、不能是、而且不应该单单建立在‘纯经济的’考虑基 础上。分析到最后，经济制度和政策只不过是达到最后非经济目标的手 段——这些目标譬如是一项好的生活、公平、个人潜能更充分的发挥、 国家的强大、或神的荣耀，因此，它们（经济制度与政策）必须藉着某 些适当定义的信念，并就各项非经济目标有所加权之后，才能形成并且
　　
接受判断。”①但也有很多人认为它降低或抵消了生产率的增长，成为 70 年代以来实际收入增长缓慢、实际工资下降的主要原因。
　　70 年代末以来，经济思潮从凯恩斯的政府干预观念重新回到斯密的 发挥市场自发作用的观念上来，认为自由市场和私人的主动精神可以比 严厉的、但不灵活的政府法令和管制更好地应付经济环境的变化。乔 治·巴顿将军 1944 年曾说过的一句话重又被人们多次引用：“决不要告 诉人们如何做事。告诉他们，你希望他们做到什么，他们的独创性就会 令你吃惊。”这种观念的变化，促使立法机关和管理当局变革现行管制 模式，采取鼓励竞争的政策。里根总统就职不久，就成立了以副总统为 首的“解除管制办公室”，并立即冻结了 172 种规章制度，终止了石油 价格控制，取消了“自愿工资与价格指导”，撤消了“工资与价格稳定 委员会”，颁发第 12291 号行政命令，对消除、防止具有消极影响的政 府管制措施作了比较具体的规定。要求所有在总统直接领导下的联邦机 构，将建议中的管制新方案送审以便进行深入的成本效益分析。凡是成 本超过效益的，都被打回。对现有的规定，凡可能引起成本增长在 1 亿 美元以上，以及对若干行业或经济整体带来负担的，也要进行审查。这 一具体规定的结果，在一年内，有关新的管制方案数目减少了 38％，最 后获准通过的规定减少了 27％。①
美国放宽政府管制的主要途径有：修改或撤消一些管制法令；减少
管制机构的预算和人员；向管制机构委派具有非管制化思想的人员；对 现存或建议中的政府管制措施，强调严格的成本一效益分析；鼓励被管 制的机构和人员揭发那些增加运营成本、效率低下的管制措施；实施“日 落规律”，即一项管制措施经历若干年后，在未经公众听证和立法机构 讨论重申延续的条件下，应如黄昏太阳自然落下一样失效（克林顿的谋 士们提出了一个“日落法”和“日落委员会”的设想：联邦的每一项计 划和规章条例如果未经重新授权，经过 7 年后将自动取消。联邦机构每 通过一项新的行政规章，就得取消两项旧的）。②
解除管制的基本内容之一是，修改公共服务部门、社会公益部门中
那些已经不符合现代条件下的规模经济效益、不适应新兴科技发展、不 利于在广阔领域展开竞争的管制措施。传统上属于国家权力范围之内的 部门也出现了解除管制的趋势，国家对财政、信贷、运输、通讯、能源 等领域的控制均受削弱。这一过程其实早已开始。从 1975 年起，美国已 开始颁布了几项放松政府管制的法规。对国内石油价格的所有控制于
1981 年全部取消，天然气价格的控制逐步放松，到 1987 年全部取消，在 商业航空、卡车货运等行业也不同程度地放松了管制，放宽新手进入的 规定，并取消了美国电话电报公司（AT&T）一家独揽全部电信业的权力。
①

美国政府解除管制的一个典型领域在金融业。80 年代以前，美国的
银行管制的主要特点是：双轨注册（联邦和州政府都有权颁发营业执



① 参见 A·E·卡恩：《管制经济学》，台湾银行经济研究室编印，1983 年版。
① 参见朱正圻：“西方国家的‘宏观调控改革’”，载《世界经济》1993 年第 1 期。
② 威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编：《克林顿变革方略》，新华出版社 1993 年版，第 356—357 页。
① Robert Hamrin, America's New Economy, Franklin Watts, New York1988，P243—251.

照）、多元管理（货币总监，联邦储备委员会、联邦存款保险公司及 50 个州的银行管理机构对商业银行进行管理）；单一制银行经营体制；银 行业与证券业分离制度；对金融业务交叉经营的限制；严格的利率限制。
1980 年以来，政府逐渐放松和取消了利率限制，打破业务禁区，允许金 融机构业务交叉经营，并允许银行向证券业渗透。 1994 年上半年，美 国国会通过了《州际银行法》，允许银行跨州设立分支机构。这些解除 管制的措施，使得调节金融市场的基本力量由政府管制转向市场机制， 推动了银行业的合并集中，使商业银行更具有竞争和创新精神，原来的 限制性金融体制开始走向新的竞争性体制。
　　据估计，里根政府的头两年半里，因取消各种规章制度带来的一次 性成本节约就达 150—170 亿美元，而且每年还能因此节约 130—140 亿 美元，省去政府文件工作 3 亿小时。同卡特政府相比，每年少出台四分 之一的规章制度，联邦政府规章执行机构的实际支出增长率，从 1977—
1981 财政年度的 4.5％，降到 1981—1985 财政年度的 1.4％。另据统计， 由于政府对民用航空、铁路、公路运输、电讯、有线电视、天然气等部 门实行解除管制，每年增加的经济效益达 360—460 亿美元，占美国国民 生产总值的约 0.7—0.9％。受政府管制的部门产值占国内生产总值的比 重，从 70 年代末的 17％降至 80 年代末的 7％。
当然，政府致力于解除的，主要是不适合市场的干预，如价格管制、
各种限制竞争的条例，而不是那些适合市场的规章制度，如对证券业、 食品工业、制药工业的管理，不少的规章制度还是市场运行所需要的， 所以，积极主张并执行减少管制政策的布什总统就肯定地说：“在某些 情况下，精心制订的规章条例是可以为公共利益服务的”。而且，解除 管制非但未使美国政府的宏观经济控制衰落，相反，倒是加强了宏观经 济控制，这是因为，解除管制只是一种控制方式上的改变，把本来属于 微观的、市场机制能够调节的东西，归还给市场，它最终使得政府对社 会经济总量的调节更加有效。①