进入 90 年代，美国经济陷入停滞境地，尽管政府采用了多种措施，效果 仍不理想。克林顿上台后，把降低失业率当做头等大事来抓。然而现实问题 是，尽管美国经济已进入复苏，但失业仍很严重。从 1994 年上半年情况看， 美国失业率仍达 6.5％。现在美国正试图通过医疗保险改革、福利改革来解 决失业问题。
　　从美国宏观经济政策演变过程来看，我们可以发现美国宏观经济管理有 这样几个特点：
　　第一，美国宏观经济政策的制定程序还是比较科学的。历届总统在确立 和调整政策时，都比较民主，广泛倾听意见。其间经济学家和政府形成了密 切协作关系，政府非常注重认真分析经济学家的意见，善于把经济理论研究 成果转变为政策主张。
　　第二，美国政府能够面对市场经济的运营状态调整自己与市场的关系。 美国政府正是面对市场运转中的问题，对经济采取了合理干预。实践表明， 这种干预是完全必要的。
　　第三，美国政府从制度建设角度确立了调控宏观经济的机构体系和机构 职责体系。这是保证政府宏观调控意图实现的组织保证。
　　
第三章 美国的财政制度


　　美国虽然是提倡自由竞争的国家，但政府在经济生活中的作用是相当大 的，政府行为不但直接制导宏观经济走势，制导经济结构和社会收入分配层 级结构，而且直接影响着美国微观经济行为状况，对企业结构和企业决策以 及居民的消费与投资选择，都有着不可忽视的制约作用。美国政府对经济领 域的影响，主要依赖财政政策，换言之，美国财政的运作是贯彻政府意图的 主要渠道之一。可以说，要理解美国政府的宏观经济政策和管理方式，就必 须对美国财政有一个全面深入的认识。事实上，美国政府的改朝换代，都离 不开财政政策的更迭，都要伴随着财政制度的局部变革。为此，在本章和第 四章，我们将全面分析美国财政，具体介绍美国财政的职能、体制、税收和 支出等内容，其间，我们还要与中国财税体制改革结合起来，探讨中国财税 体制改革的得失，以便我们对现行中国财税体制究竟在多大程度上已与国际 惯例接轨、已经适应市场经济一般规律的要求有一个初步认识，同时，还要 从国际比较角度探讨中国财税体制改革的具体策略，研究财政如何调控转轨 过程中的中国经济，分析中国究竟应如何运用财政手段去实现经济稳定与社 会进步。
　　
第一节 美国财政的职能


　　财政职能是指财政在社会经济生活中的具体功能。财政职能的形成取决 于多种因素，如政府职能、社会经济制度等。由于决定财政职能的因素本身 并非一成不变，一个国家或地区的财政职能难免会发生变化。当一个国家的 社会经济制度发生变革，该国财政的职能势必发生实质性转变。
　　要理解美国财政职能的发展变化，要认识当今美国财政职能的具体效 应，就必须首先对西方宏观财政理论有一个较为全面的了解，因为美国当今 财政职能是以宏观财政理论为确立和完善的依据，美国政府偏重发挥财政哪 一方面的职能，也是以这一理论为根据的。
　　当代西方系统的宏观财政理论的形成，是以凯恩斯的宏观财政理论为基 础的。凯恩斯在分析宏观经济时，首先假定社会是封闭型的，只存在二元经 济，即只存在个人和企业两个要素，其中企业向个人提供最终产品和劳务， 个人向企业提供各种生产要素。在这一简单模型里，全部最终产品有两个用 途：个人消费和投资。全部最终产品卖掉之后，将形成地租、工资、利息和 利润。个人收入不外有两个用途：一是消费支出；二是个人储蓄。因此，二 元经济条件下，社会总产品供求均衡的条件是投资等于储蓄。在二元经济模 型条件下，总供求从理论上说存在三种形态：一是总供求相等；二是总需求 小于总供给；三是总需求大于总供给。上述第二种情况就是凯恩斯所说的有 效需求不足。所谓有效需求，是指市场上商品的总供给价格和总需求价格达 到均衡时的总需求。凯恩斯认为，失业是由有效需求不足引起的，而有效需 求不足的出现则导源于如下三个基本心理规律：一是边际消费倾向递减规 律；二是资本边际效率递减规律；三是流动偏好规律。基于此，凯恩斯进一 步提出了他的三模型学说。即：在现实经济社会里，总需求＝消费＋投资＋ 政府购买＋政府转移支付＝消费＋投资＋政府支出，总供给＝生产要素供给
＋政府提供的劳务＝生产要素报酬＋政府提供的劳务报酬＝消费＋储蓄＋税
金。因此，当有效需求不足时，特别是投资需求不足时，就需要政府采取赤 字财政办法，通过扩大财政支出来弥补缺口，进而推动有效增长，缓解失业。 很显然，凯恩斯把财政视为政府干预经济的重要渠道。
半个多世纪过程中，凯恩斯的宏观财政理论不断得到补充和完善，形成
了不同的流派。以保罗·萨缪尔森、托宾、索洛等美国经济学家为代表的新 古典综合派，又称美国凯恩斯学派或后凯恩斯主流经济学派。该派的先驱者 之一汉森与希克斯联合提出了 1S—LM 分析，与萨缪尔森提出了乘数论与加速 原理相互作用分析，因而提出了补偿性财政政策。萨缪尔森研究宏观经济时， 试图把宏观分析和微观分析结合起来，希望能够通过政府的需求管理政策来 弥补市场机制的不足，而财政政策则被他视为实行政府需求管理政策的关键 手段。萨缪尔森提出了现代收入决定理论，该理论是美国凯恩斯学派宏观财 政理论的基础或说核心。这一理论认为：凯恩斯所说的消费随收入的增加而 增加、消费倾向递减两个结论，只适合于单个家庭或个人，但从全社会角度 看则不然，消费占国民收入的比重是长期稳定的，而非递减。因此，只要政 府巧妙利用财政政策和货币政策，就可以创造购买力，就不会存在有效需求 不足和非自愿失业。美国凯恩斯学派还在投资理论方面对西方宏观财政理论 进行了完善。他们认为：凯恩斯只注意到投资乘数作用，没有注意到投资的 加速作用，因而有必要提出加速原理。所谓加速原理，是说收入增加将引起

消费增加，进而引起投资增加。这样，政府在实施财政政策、调控宏观经济 时，还有必要通过增加收入来加大需求。哈罗德还从经济增长角度分析了宏 观财政问题。他认为，凯恩斯所从事的是短期静态性分析，只说明了短期内 投资和储蓄的关系，现在有必要说明长期内投资、储蓄和经济增长之间的关 系，索洛在哈罗德理论的基础上进一步完善了经济增长理论。他们总的观点 是，必须通过国家干预来调整劳动与资本的配合比例，以及资本——产量比 率来实现经济稳定增长。因此，财政支出的规模、消费性支出和投资性支出 的比率，势必关系到整体国民经济中的投资规模和投资增长率，关系到经济 增长速度。因而宏观财政理论必须解决税收与国民收入的比率、政府消费性 支出对国民收入的比率、政府资本性支出对国民收入的比率等问题。
　　当代宏观财政理论的另一个流派是新剑桥学派的宏观财政理论。这一学 派的主要代表人物有琼·罗宾逊、卡尔多、斯拉伐、T·帕西内蒂。他们认为， 新古典综合派把新古典经济学与凯恩斯主义综合在一起，是对凯恩斯理论的 歪曲，因而主张复归李嘉图思想轨道，建立起以分配理论为核心的理论体系， 通过改变分配状况来完善宏观经济运行。这样，新剑桥学派的思想也就和宏 观财政理论紧扣在一起，所提出的政策主张也都是围绕着财税制度。剑桥学 派认为，分配理论要研究的内容，是国民收入中的工资和利润所占的比例如 何确定和如何变动，研究这些问题时不能以边际生产力理论为基础。要以价 值理论为基础，琼·罗宾逊甚至认为有必要把李嘉图、马克思和凯恩斯的理 论打通，相互补充，从而最终实现经济理论上的“第二次凯恩斯革命”，新 剑桥学派对增长福利分配变动趋势分析得出的结论是：利润在国民收入分配 中所占份额越来越大，工资所占比重越来越小，因而经济增长反而加剧了资 产者和工薪阶层的矛盾，使工人处境相对恶化。因此，目前资本主义社会面 临的矛盾并不是有效需求不足，而是收入分配失调。要医治资本主义经济中 的顽症，必须从争取收入分配均等化入手。新剑桥学派因而主张，财政必须 把如何调节收入分配关系放在首位。
总之，西方经济学界已经摆脱了狭隘的财政观念，把财政、税收和公债
等同国民收入、投资、储蓄和就业等宏观经济范畴结合起来，把财政视为宏 观经济的一部分，把财政税收政策作为“反危机”的主要手段，从而也把财 政置于政府干预经济的前沿，一旦社会经济运行偏离政府意图，首先就要调 整财税政策。
正是在上述理论的指导下，经过几十年的摸索，美国财政的职能逐步稳
定下来，不管政府怎么更迭，不管财政政策和财政体制如何变动，财政职能 始终没有变。也正是在上述理论的指导下，美国财政职能的发挥，总会对重 大宏观经济问题的解决做出一定程度的贡献。
　　具体来说，美国财政具有三项职能：一是资源配置；二是公平收入分配； 三是经济稳定。下边我们将分述这三项职能。
　　美国财政的资源配置功能，本质上是指通过财政收支行为，调节公共物 品和私人物品的供给规模与供给结构，进而使社会资源配置状况符合全社会 利益和个人利益的共同要求。在美国，政府和经济学界普遍认为，市场机制 非常适应于私人物品的供应，有利于供求双方的买卖选择。但对公共物品的 供应来说却并非如此。因为：首先，公共物品的消费需要多个人来参加，否 则公共物品的供应就是低效益的。其次，很多公共物品供应的社会效益远高 于它的私人效益，人们消费公共物品活动本身具有极强的连锁效益，有时甚
　　
至关系到整体社会经济运转格局发展变化趋势。再其次，由于公共物品关系 到很多人的共同利益，要由多个人来共同消费，再加之公共物品的消费有时 具有很强的迫切性和时效性，如果公共物品供应被利润原则所控制，供应活 动被私人财团所垄断，那么公共物品的供应难免走入畸形，会影响全社会整 体利益。正是本着这些观点，美国财政发挥资源配置功能的首要表现，就是 各级政府财政出资兴办公共物品供应事业。在 80 年代，美国的公共物品的
80％由政府提供。政府在提供公共物品时，把维护社会利益、促进社会进步、 优化宏观经济环境、优化市场运营放在首位，把经济效益放在第二位。因此， 美国政府兴办的公益事业和基础设施建设事业，很多是微利、甚至亏损的。 这种做法弥补了市场不足，对美国整体社会进步和经济稳定起到了促进作 用，也维护了低收入阶层的消费利益。
　　美国财政的公平收入分配功能，实质上就是通过税收和转移支付手段来 弥补收入分配差距。这种差距包括三类：一是社会阶层之间的收入分配差距； 二是产业之间的收入分配差距；三是地区之间的收入分配差距。在美国，市 场配置资源并不是万无一失的，其中突出的问题是收入分配不公。收入分配 不公，对美国的社会稳定和经济发展来说，负效应是非常强烈的。就前一方 面来说，收入分配不公引发了各种新的社会对抗，激化了各种原有的社会矛 盾。就后一方面来说，收入分配不公则直接限制了消费对生产的适应性，使 广大消费者得不到希望得到的物质产品和劳务，把生产和消费的差距逐步拉 大。可以肯定，这直接把美国经济推入停滞状态，使投资扩张的最终需求基 础相对薄弱。为此，美国政府把调节收入分配格局当做要事来抓。其中最主 要的手段，就是通过累进性的所得税制来调节个人和企业各自之间的收入分 配格局，把高收入者的部分收入集中到政府手里，再以各种形式转移支付到 低收入者手中和有必要发展的经济环节和社会事业。另一方面，通过征收社 会保险税筹集社会保障资金，之后，向有关人员发放。这种完整的转移支付 体系，起到了缓解收入分配不公的作用。同时，美国还利用退税和税收减免 等手段，来实行税式支出以刺激企业的投资、调节企业投资结构。
在美国，财税政策的确立必须有利于经济稳定的实现。美国政府所言的
的经济稳定包括四层含义：一是适当高度的就业率；二是适度的价格波动幅 度；三是外汇收支平衡；四是适度经济增长。美国经济学界认为，虽然市场 本身是充满活力的，但由于价格和工资具有下降刚性，市场并不能完全充分 调动资源运转，以使经济增长保持适当高度。有鉴于此，政府应出面从需求 管理角度利用财政和货币等政策去刺激经济增长。美国政府采纳了经济学界 的意见。这样，美国财政支出往往有意识去调节社会总需求规模和结构，税 收的增减也具有明显的结构调整意向。当总需求膨胀时，美国财政支出会有 意识减少；反之，则会增加。此外，美国财政的赤字增减也直接用来调节通 货膨胀。同时，美国的税收体系的调整如税率、税目、税种以及税基选择的 变动，也都具有调节倾向。
　　美国财政职能的实现，主要体现在它的财政政策上。一段时间的财政政 策所表现的内容，实质上就是财政职能作用发挥的侧重点。具体来说，财政 政策是政府为达到预期经济目的而制定的财政收支活动准则。美国财政政策 基本的目标是削弱经济波动、压低通货膨胀。美国的财政政策基本上分为两 大类：一类是自动的财政政策；另一类是机动的财政政策。所谓自动的财政 政策，在美国又称为内在稳定器。意思是说，美国的财政制度由于具有累进
　　
税制和转移支付体系，可以自动地去稳定经济、自动地反周期。当经济膨胀 期，这种财税制度能够自动地把通货膨胀收益转移到政府手中，而政府又可 主动把这些收入用在弥补部分人的通货膨胀损失上。而当经济衰退期，这种 财税制度又可自动地向企业和个人转移收入，减少他们的税赋，从而加大社 会需求，刺激经济增长。机动的财政政策也称相机抉择的财政政策。这种财 政政策的含义在于：政府根据经济形势的变化和需要，采取应付性的财政收 支行为去缓解经济矛盾。机动的财政政策包括如下内容：政府采购水平的变 化；税率的调整；转移支付条件的修正；等等。美国财政职能的实现，正是 依赖自动的财政政策和机动的财政政策的交叉使用才得以最终落实。

第二节 美国的财政体制


　　财政体制是贯彻财政政策、实现政府财政职能的组织保证。美国财政职 能之所以能够顺利发挥作用，是和它的有效的财政体制分不开的，是和财政 体制的不断完善因果相连的。
　　美国财政体制是分级财政体制。美国财政体系分三大块：一是联邦财政； 二是州政府财政；三是地方政府财政。各级财政有不同的事权范围和收入范 围，也有不同的职能侧重点。所有这些内容，都有相应的法律保证，都有确 切的宏观经济政策依据，都有它特定的实现方式。从法律角度看，各级财政 都是相对独立的，彼此之间没有行政隶属关系。就整体而言，美国财政体系 的特征是体现中央政府权威的，这种权威集中体现在美国的宪法精神之中， 美国建国之初就把这点写入宪法。建国 200 多年，美国的财政体制不管怎么 变，这点没有变。正是财政上中央政府权威的存在，使得美国中央政府的各 项宏观经济政策得以贯彻。
　　在美国，各级财政都有自己的税收和支出权限。这实质上与美国的联邦 制有关系。从整体上看，美国中央政府的财权是在不断扩大的，这集中体现 在中央政府财政支出占整个财政支出的比重不断上升上。 1902 年，美国中 央财政支出占整个财政支出的比重仅为 36.4％，本世纪 50 年代以后就逐步 稳定在 60％多，70 年代达到 65％以上，80 年代又步入 70％的高峰。同时， 州级政府财政支出占总财政支出的比重，本世纪呈缓慢上升趋势，而地方政 府财政支出占总财政支出的比重则呈下降趋势，从 1902 年的 52.4％下降到
1982 年的不足 20％。在美国的公共物品支出方面，趋势是一致的，中央政府
财政支出所占比重，从本世纪初的 21.2％上升到 1982 年的 64.4％，州级财 政则从 13.9％爬升到 20％左右，地方财政从 64.9％下降到 30％左右。中央 财政地位的不断加强，是适应美国政治经济变动状况的必要举措。美国建国 之后没有多少年，就感到如果中央政府享有弱小财权，那么全国性政权和全 国政令的统一就是虚弱的，不可能长久维持，同时，全国经济的统一协调发 展也很难展开。 1789 年 3 月美国制定了新宪法。该宪法第 1 条第 8 款规定， 联邦国会有权规定征收各项税捐和关税、偿付债款并安排包括国防在内的各 项公共利益支出。在此之前，联邦政府除关税权外没有这些权利。此后，美 国联邦政府又开征了国内消费税，并创建了管理货币供给的中央银行。南北 战争结束以后，美国形成了真正的统一性资本主义国家，中央政府权威随之 完整化，联邦财政的地位相应大大提高。特别是 19 世纪末叶，联邦财政预算 规模快速膨胀，税收结构相应变化。 20 世纪 30 年代经济大恐慌以后，美 国政府加强了对经济的干预，财政成为政府干预经济的主要渠道，中央财政 的全国性预算开支项目如福利救济、公共工程和农业生产支持等活动不断增 多，因而大大强化了美国中央财政的权威，使得中央财政可以统筹规划各级 政府的部分财政资金的运用。这样，联邦财政预算收支占全国财政总预算收 支的比重又升到新的水平。二战以后，美国政府奉行凯恩斯主义，加强了中 央政府的宏观调控能力，建立了完整的宏观调控体系；另一方面，美国面临 的宏观经济矛盾日渐复杂化，通货膨胀与经济增长交替上升，地区经济发展 差异拉大，经济发展与环境保护相互挤压。因此，美国政府只得依赖中央财 政实力的强化来协调区域经济发展，来贯彻政府宏观经济政策。
美国的分级财政，是以中央政府和州政府及地方政府的事权划分为基础

的。美国各级政府间的事权划分具有明确的法律依据，最主要的依据体现在 美国的宪法之中。美国联邦政府的事权包括：国防、外交、空间技术、跨地 区公共设施的建造、社会福利供给、宏观经济调控等。因此，联邦财政预算 支出的主要项目是国防支出、国际事务支出和空间技术研究支出，这三项支 出占国民生产总值比重大约为 6％左右。其次是对农业的补贴和产品收购。 再有一大块支出是社会保障支出，约占联邦政府财政支出的 30％多。美国州 政府的事权范围是州级行政管理、州级社会福利、州内义务教育、州级债务、 州内基础设施建设。州财政支出范围与此相对应。地方政府的事权范围，主 要是负责地方级行政、治安、消防、交通管理、公用事业、部分文化娱乐设 施建设以及地方债务等。地方财政支出范围与之相对应。就总体而言，各级 政府事权划分的基本原则就是依照政府涉及区域范围大小来确定职责，各级 政府提供与之相对应的公共物品。应当指出，美国各级政府的事权范围并不 是样样都无重叠的，有些事情还是要由各级政府共同来解决，只是上级政府 对如何办事有更大的发言权和主动权。
　　在各级政府事权划分明确的条件下，美国各级财政又划分了财权。美国 的财权划分是以税种划分为基础的，换言之，美国各级财政是按照税种划分 收入的。经过一段时间的磨合，美国各级财政的税种划分逐步稳定下来。从 总的情况看，美国各级政府间的税种划分是贯彻保证中央财政权威地位原则 的，因此，一些主要的大税全归中央，一些不便于统一征收的零散税种归州 和地方政府。这样，中央政府财政收入占全国总财政收入的比重达到 60％以 上，比重相对小一些的是州级财政收入。美国各级财政间的税种划分情况大 致如下：联邦政府的主要税种有个人所得税、公司所得税、社会保险税、国 内消费税、遗产税、关税和赠与税，其中主要的税是个人所得税和社会保险 税。州级财政的税种包括销售税、州个人所得税、公司所得税、消费税等。 其中最大的税种是销售税，该税占州级全部税收的 43％左右。各州的税赋水 平基本一致。州政府有一定的税政权。地方政府财政拥有的税种较多，但每 个税的税额都不大，只是积少成多。地方财政的主要税种包括：财产税、地 方销售税、个人所得税等，财产税是地方政府的主要收入来源，征税对象是 不动产，如土地、住房、厂房、机器设备等。财产税占全部地方税收的比重 大致稳定在 70％左右。美国政府间税种划分格局也是有法律依据的。在设计 和调整税种划分格局时，美国政府要充分考虑各级政府的实际利益，考虑美 国政治制度的要求，同时考虑政府与市场关系的协调与处理。还有必要指出： 美国实行分税制，按税种划分收入，是以完善的税制为基础的。从整体上看， 美国的税种结构、税政权划分、税率体系以及课税范围架构基本上是明确、 科学的，便于政府进行税种划分。
　　恰恰是事权划分和财权划分的明确性、法制化，使美国财政收支活动具 有相当完整的规范性和可预见性，也在很大程度上预防了财政收支活动中可 能出现的主观随意性。
　　美国中央财政集中了较大一部分财政收入，并不是全用在本级财政支出 项目上。联邦财政的很大一块收入要转移给其它各级政府使用。这种做法的 意义有两点：一是平衡区域财政收入差异，进而促进落后地区社会经济事业 发展。二是便于把中央政府的宏观调控意图贯彻到底，形成自上而下完整的 财政宏观调控体系，把财政政策完整地落实到社会各层面。
美国联邦政府对州和地方的财政补助历史较长。1802 年联邦国会就先后

通过各项法案，利用公有土地出售收入对各州建设活动进行资金补助，当时 内容主要包括道路建设、设立农业学院高等院校、建立农业试验场以及进行 就业教育。联邦财政对其它各级政府财政补贴规模扩大化，是从 30 年代大危 机开始的。1934 年联邦财政对其它各级财政的补助数额达到 18.03 亿美元。 二战以后，数额不断增长，1963 年联邦财政补贴项目已达 181 个，共计金额
83.24 亿美元，1973 年增至 500 个项目，共计 431.21 亿美元。 1978 年补 助总数达 829 亿美元，相当于州地两级预算本身数目的 33％。进入 80 年代， 数额仍在继续扩大。
　　美国联邦财政对下补助的种类是较多的。分类别补助、项目补助和体制 补助三大类。这三类补助又可分为有条件补助和无条件补助两种。无条件补 助一般来说属于收入共享性的，它具有明显的平衡区域收入差异色彩。美国 的专项补助是指用在特定项目上的补助，中央政府对这种补助不但规定用 途，而且直接规定数额、用款方法和用款进度以及用款条件。使用这笔款项 时，相关财政部门必须按期向联邦政府汇报补助资金的使用情况。在分配项 目补助资金时，美国政府尽量排除随意性，按照一定的分配公式进行。专项 补助的实际意义，在于引导地方政府的投资行为与中央政府的宏观调控意图 相衔接，保证全社会投资合理化。分类补助的使用范围比较宽，只规定资金 的部门或行业使用方向，究竟如何用，权力在受补助地区。分配此类补助时， 联邦政府也依照公式来进行，这一公式的设立由国会的专门机构来进行。使 用分类补助也要向中央政府提供书面汇报材料。从美国的实践来看，政府间 转移支付制度的科学化，是确保分级财政体制顺利运转的主导因素，转移支 付可以说是处理中央与地方关系的一个重要手段。
美国的预算管理体制是其财政体制的核心内容之一。美国预算管理体制
的完善过程，实质上也就是收支活动不断优化的过程，它也反映出了财政收 支活动的日渐复杂化。
美国财政预算管理不像我国，由政府一家进行，而是由议会和政府共同
参与进行。在政府内部，预算管理由预算管理局和财政部两家进行，相互协 调，最后由总统提交议会。
美国的预算管理局全称是美国行政管理和预算局。该局简称 OMB，是美
国总统办公厅的下属机构，其主要职责是协助总统制订和贯彻国家预算、检 查法规、改善管理系统、改进采购业务、完善行政效率。该局创建于 1921 年，当时称为预算局。美国行政管理和预算局的地位比较特殊，它虽然是总 统办公厅的下属机构，但局长是总统的内阁成员之一。此局的具体职责是：
①在国家的财政和经济政策上向总统提供咨询；②编制预算并系统地阐述政 府的财政计划；③监督行政部门的预算执行情况。此局的预算人员负责协调 和考察政府计划，制订预算，监督国会批准的开支，负责起草财政、经济和 财务分析与预算的报告，并参与制定预算、税收和信用政策。该局预算处负 责从总体上编制不同项目的工作业务程序，分析预算执行情况，考察政府各 部门的基金需要。该局专门研究处就既定计划进行深入研究，为制定基金需 求计划和相关政策创造基础条件。美国的财政预算实质上是政府的资源配置 计划，涉及到的领域相当广泛。美国总统一般在 1 月份为明年 10 月 1 日开 始的财政年度向国会递交一份连同辅助说明材料在内的联邦预算提案，主要 包括总统的预算咨文。这个咨文内容解决三个问题：一是陈述下年度预算的 主要目标和基本要求；二是联邦政府重点项目的说明；三是详细的单项拨款

计划。预算准备工作大约在财政年度开始前的 18 个月就着手进行，其间，财 政部、经济顾问委员会和预算局要共同考察分析国家的经济前景，预测影响 收支计划的因素。全部需在财政年度内优先开支的款项都要向总统报告，然 后由预算局组织多次计划评论会议审议。到 4 或 5 月份，预算局就把预算最 高限额送给行政部门的执行机构，9 月份执行机构再把他们的项目计划以及 下年度财政需求预算送给预算局进行分析。在预算编制过程中，总统经济顾 问委员会再次评估经济条件，为总统准备经过修订的预算收支预测报告，此 后，预算的变化不超出总统初步决定的预算决议基础。预算咨文通常是在 1 月中旬向国会报告。在国会讨论期间，预算局要负责解释总统预算。国会可 以批准、修改或否决总统的概算，有权改变基金标准、废除提案或增加非总 统要求的基金项目，并制订税收立法和其它增加或减少预算收入的措施。国 会讨论总统预算有一定的时间限制，国会的每一个专门委员会必须在 3 月 15 日以前把意见表达出来。在 9 月 25 日以前必须结束预算计划差额调整。预算 局的工作大量需要预算审查人员来进行。有时总统也会根据预算审查人员提 供的材料来选择决策。预算审查人员只是分析者，没有决策权。预算处的审 查人员要结合预算的不同组成部分，分析财政和经济趋势，并为实施政策和 总统指示设计具体的措施办法，同时也要拟定解释与审计政府计划和活动的 方法。
美国国会在政府预算确立问题上有很大发言权。美国的参众两院都有拨
款委员会，专门研究政府拨款计划。国会拥有预算授予权。预算授予权是指 国会根据法律对一个机构或一个部授予花钱的权力。国会一般来说每次只为 一个财政年度拨出预算授予权。个别时候国会允许预算授予权在两个以上财 政年度继续承担义务。国会对于行政部门支出的监督是双重的。
综上所述，可见美国的预算管理是相当严密的。它结合了行政和立法的
双重约束。美国预算的客观性、公正性和稳定性是与这种双重约束相连接的， 是一种既有民主又有集中的管理。

第三节 美国的税收制度


　　在美国，税收是财政收入的主要形式，大约有 90％的财政收入源于税 收。美国各级政府的财政收入都是这样。因此，了解美国财政收入，必须充 分了解美国的税收制度。
　　美国经济学界认为：税收是国家为实现某些社会经济目的，不考虑纳税 者的特殊利益，按预定的标准所进行的非惩罚性的，但具有强制性的，从私 有部门到公有部门的资源转移。税收是居民个人、公共机构和团体向政府强 制转让的货币。它的征收对象是财产、收入或资本收益，也可以来自附加价 格或大宗畅销货。美国政府的税收原则有 4 条：一是公平原则。意思是说， 政府课税应根据经济能力或纳税能力，平等的分配于社会各个成员。二是中 性原则。该原则包括两层含义：①国家征税时，不应为纳税人增加纳税额以 外的经济负担。②国家课税不能影响市场运作。调节原则。即征税活动应对 经济具有调控作用。效率原则。该原则的含义是，政府课税不能限制价格对 资源配置的约束作用。不能影响企业利润的正常增长。
　　从税收管辖权角度看，美国是一个联邦制国家，联邦政府集中大量税收， 然后把很大一部分转移给地方，形成了地方对中央的财政依赖。目前美国的 税收管理仍实行分权制度，但州和地方政府的税政权并不大。从税源角度看， 美国税制是典型的以直接税为主的税制。目前美国有三大税类：一是所得税 类，如个人所得税、公司所得税、社会保险税、超额利得税、财产收益税等。 二是商品课税，如营业税、关税、增值税等。三是财产税，如一般财产税、 个别财产税、土地税、房屋税、净值税、遗产税、赠予税等。
美国中央政府的税制，是以个人所得税为核心，以公司所得税、薪工税、
遗产税、赠予税为组成部分的税收体系。联邦政府的个人所得税是世界上较 为完备的所得税。根据美国税法，联邦政府个人所得税的纳税义务人分三个 部分：一是美国城市居民；二是在美国居住一年以上的非美国籍人；三是不 在美国居住但在美国取得收入的外国人。个人所得税的征税对象是纳税人取 得的全部所得。联邦政府税法规定 315 项个人所得税征收对象，如劳务报酬、 经营所得、处理财产利得、利息、租赁费、特许权使用费、分红、年终奖金 等。联邦政府的个人所得税实行多级超额累进税率，对单身个人申报和夫妇 申报实行不同的扣额制度，对这两类纳税人也实行不同税率。1987 年以前， 联邦个人所得税分 14 级，税率从 11～50％不等。1988 年 1 月 1 日起实行新 的个人所得税税率。联邦政府对部分个人所得税实行源泉征收，如对工资， 对利息、分红、租赁费等的征税不实行源泉征收。源泉扣税额按比率征收。 联邦政府公司所得税的纳税义务人、为具有法人资格的企业或公司，包括美 国和外国公司。美国公司是指依据州法律成立并向州政府注册的公司，公司 机构设在国内还是国外、股权归属美国人还是外国人，不是判断公司性质的 依据。外国公司是指根据法律成立并在外国政府注册的公司。公司所得税的 征税对象为各公司或企业所得，包括：事业经营收入、资本利得、股息、利 息、租金、特许权使用费、劳务收入等。对美国公司取得的任何收入都要征 公司所得税，公司所属分支企业收入也要征公司所得税；对外国公司，只就 其在美国国内所取得的收入征税，国外收入则不征税。国家行政机关及其所 属部门、为保护财产而设立的团体、宗教、慈善事业、不以赢利为目的而设 立的市民同盟、经济团体、商业公会、贸易公会等免征公司所得税。美国联

邦政府的公司所得税法对公司允许有一些项目的税额扣除，包括投资扣除数 额和国外税额扣除。目前联邦公司所得税按三档税率征收。美国联邦政府税 收体系的另一个大税是社会保险税。该税是作为社会保障制度资金来源而征 收的，由薪工税、铁路公司退职税、联邦失业税和个体业主税组成。其中数 额较大的是薪工税。美国于 1935 年就实行了老年与遗属保险制度，采用薪工 税筹措老年人退休金，税款专用，以后相继实行残疾人保险、医疗保险等， 薪工税税率随之提高，成为联邦政府财政的重要收入来源。 1970 年薪工税 占全部联邦财政收入的比重达 26％，1982 年达到 35％，仅次于个人所得税。 薪工税的纳税人为雇主和雇员。征税对象是雇主全年对每个雇员支付的薪俸 和工资，雇员全年领取的薪俸、工资。薪工税税率分为雇主税率、雇员税率 和共同税率。薪工税实行比例税率，各年度税率不一样。薪工税实行源泉扣 缴办法，雇员领取工资后，由雇主代扣代缴。美国的铁路公司退职税是专为 铁路人员设计的退休保险税。纳税人为雇员、雇主，课税对象是雇员领取的 工资和雇主收入。该税也有最高限额，限额以下征税，限额以上不征税。该 税税率依据雇员月工资水平计算。铁路公司退职税实行雇主对雇员源泉扣缴 的办法，在季度终了后两个月最后一大前交纳。联邦失业税是为州的失业保 险而补充课征的税。该税的纳税人是雇佣一人以上或每季支付工资 1500 美元 以上的雇主，征税对象是雇主支付给雇员的工资、薪俸，最高限额为 6000 美元，超出部分免征，税率为 3.2％。联邦失业税按公历年填报申报表，于 第二年 1 月 31 日前申报并交纳，也可按季交纳。个体业主税是为个体业主
（医生除外）的养老、伤害保险和医疗保险而设立的，纳税人为所有单独从
事经营的个人，征税对象为个体业主的纯收入，计算纯收入的办法类同个人 所得税纯收入计算办法。该税起征点为 400 美元，税率依据税款用途而分别 制定。从总体上看，联邦政府的社会保险税有如下三个特点：一是累退性； 二是有偿性；三是内在灵活性。联邦政府另一些较为重要的税是消费税、遗 产税、赠予税、关税。消费税主要针对商品和劳务的销售额课征，包括酒税、 烟税、制造业者消费税、使用税等。美国中央政府的关税是对所有进口商品 征收的。计算进口关税税额依据售出价格。美国关税分四类：享受最惠国待 遇的；社会主义国家；发展中国家；优惠（免税）。美国联邦政府对特别贸 易区规定特别免税，如从国外进口原材料，在特区生产又出口等，不再缴纳 关税，对美国居民在国外旅游所带商品，低于 400 美元者免税，超过 1000 美元的，税率为 10％以下。美国关税数额不大，比如 1984 年，关税收入为
125 亿美元，占国税署全部税收的 2％。但关税制度的微调则是美国经济政策
的一个重要组成部分，同时也是实施整体宏观经济政策的一个具体手段，有 时也与政治意图有关。因而关税本身的意义并不单纯在于税额。
　　美国州和地方税制是单独的税制。美国各州有它自己的宪法，在税制设 计上，各州虽有决定权，但不能违反联邦宪法对州政府征税权的限制。各州 不能征关税，除此之外，州和地方政府可根据其法律赋予的征税权，和联邦 政府对同一税源共同进行征税。州的主要税种是个人所得税、公司所得税、 一般销售税、消费税和薪工税。地方政府的税主要是销售税和财产税。美国 大多数州在计算征税所得上，和联邦政府采取类似的办法，基本上采用累进 税率，对综合所得征税的 40 个州也实行对工资和薪金从源扣税的办法。目前 美国有 45 个州和哥伦比亚特别行政区征收公司所得税，州和地方公司所得税 的应税所得计算，基本比照联邦政府税法计算。州公司所得税有些按比率征
　　
收，有些按累进税率征收。对于纳税人已交纳的联邦公司所得税，仅有 6 个 州规定可以扣除，其它州都不许扣除。美国的州政府和地方政府均开征财产 税，财产税是地方政府的主要收入来源，财产税的征税对象是各类财产，包 括动产和不动产，有些州以不动产力主，有些州以动产为主。各州在财产税 的课税标准问题上基本采用相同的处理方法，但在如何确定、评估财产价值 上，方法是不一致的。有的州按照真实现金价值计算，有的州按照公平市场 价值，有的州则按公平实际价值。财产税的税率大体分为两种，税率高低依 据州和地方政府财政的需要来确定。美国各州均开征消费税，包括酒税、烟 税、汽油税等。消费税税率各州和地方政府是不一致的。美国有 45 个州和哥 伦比亚特区征收一般销售税，主要征税对象是公共事业服务的总收入、个人 有形财产的出售收入、特别服务费收入等，在部分州也征销售税。销售税大 多采用比例税率，约为 3～5％，有的地方税率更低一些。
　　美国的税制从总体上来说是适应市场经济发展需要的，它在很大程度上 起到了调节经济运行、完善收入分配的作用。美国的税制和其它市场经济发 达国家一样，是在完善过程中逐步形成的，是历届政府不断修改原有税制的 结果，是宏观经济调控体系逐渐改良的副产品，体现了历届政府政策取向。 现行美国税制是 80 年代税制改革的成果，它集中体现了里根政府当时的政策 思路和经济发展思路，体现了美国人民对原有税制弊端的反对心理。
80 年代美国之所以要进行税制改革，原因是多方面的：
　　首先，原有的税制对美国经济增长产生了抑制作用。这体现在五个方面： 一是原有税制中实际存在的税率差别阻碍投资结构和产业结构走向合理化。 二是个人所得税边际税率过高，影响私人储蓄和消费，使整个经济缺乏活力。 三是税赋较重导致私人资本收益下降，进而限制了私人投资积极性，四是税 赋较重影响了人们的教育投资主动性，使美国人力资本的完善缺乏后劲。五 是税收政策压抑了人们投资研究与开发项目的主动性。
其次，原有税制对通货膨胀没有缓冲能力。这体现在四个方面：一是原
有税制使企业在通货膨胀条件下不能准确计算折旧、存货成本、资本收益、 利息所得和费用支出等，使实际税率和名义税率两相背离。二是受通货膨胀 的干扰，原有税制中纳税的起征点、免征额、标准扣除额不能随通货膨胀的 变化而及时调整，从而使原有征税面扩大，纳税人的“税级”升高，加剧税 赋。三是税收和通货膨胀相互交替爬升，迫使美国企业过多依赖负债，给资 本市场带来重大压力。四是通货膨胀和税收交接在一起，使资产者难以确认 未来投资的收益，从而影响投资的积极性。
　　再其次，原有税制过于繁琐，给税收征纳双方的活动带来了困难。美国 的税法相当复杂、详细，大约有上百万字。这有它的优点，较为严密，但也 有很多弊端，突出点是税法复杂反倒给偷漏税带来了机会，而名目繁多的优 惠则人为缩小了税基，同时，税制的复杂、手续的繁琐也加大了税收成本。 因此，美国政府于 80 年代进行了大规模的税制改革。1981 年美国通过 了“经济复兴税法”，该方案以大减税为中心内容。 1985 年，里根连选连 任总统，继续推动税制改革，1986 年 10 月通过了新的税法改革方案。美国
80 年代的税制改革内容是多方面的： 首先，美国对个人所得税制进行了改革。此项改革包括：一是降低税率；
二是提高个人免税额，由现在的 1080 美元，增至 1989 年的 2000 美元；三是 提高标准扣除额；四是取消消费信贷所付利息的扣除；五是取消长期资本利

得的优惠措施；六是取消州及地方销售税的扣除；七是取消部分慈善捐款和 医疗开支的扣除；八是取消储蓄和股息的扣除优惠；九是限制投资支付利息 的扣除；十是削减个人退休金储蓄的税收优待。
　　其次，美国也在较大程度上改革了公司所得税，内容包括：降低税率； 取消对公司净资本所得的优惠；规定对优惠所得征收 20％的起码税；用新的 折旧扣除制度取代原来的加速成本回收制；取消购买设备投资的 10％的减免 优惠；削减工作用餐和招待费的优惠；等等。
　　再其次，为避免税制改革冲击国家财政收入，改革采用了渐进方式。特 别是个人所得税制改革，在各方面都是逐步到位的。
　　从总的来看，美国 80 年代的税制改革是成功的，很多方面达到了预期效 应，对经济发展起到了推动作用。例如：税制改革降低了大多数人的边际税 率，使一些人摆脱了税负；同时税改使投资效率增加。这对美国经济的复苏 是起到促进作用的。
　　同其它国家的情况一样，美国的税制改革也有不足的一面。这突出表现 在三个方面：一是公司所得税的实际税负有所增加，因而大多数公司的投资 增长率是微弱的。二是税改反而加剧了预算平衡工作的复杂化。三是改革过 程出现了一些技术性失误，比如改革时机的错失。
　　
第四节 美国的财政支出


　　美国的财政支出可按不同的标志进行分类。从国家职能角度来看，美国 的财政支出分为国防支出、外交支出、司法支出、教育支出、经济建设支出 和医疗保障支出。从政府机构的实际组织角度分析，可把财政支出分为各部 门支出，如农业、国防、立法机构、司法机构、能源、国家宇航局等。按照 财政支出的用途，可把财政支出分为基本建设拨款、对农业援助等。这种分 类实际上是对按国家职能进行分类的细化或说补充。按照财政支出，是否具 有直接补偿性进行分类，可把财政支出分为购买支出和转移支出两大类。所 谓购买支出是指政府以购买者的身份在商品或劳务市场上购进商品或劳务， 它的直接补偿是获得等价的商品或劳务，转移支出又称补助支出或无偿支 出，意指政府通过一定渠道或形式，把一部分财政资金无偿地转移给居民或 非居民，这类支出不获得直接补偿物。前一类支出直接计入当期社会总需求， 后一类支出则不然。按照财政支出是否进行资本购置分类，可把财政支出分 为经常性支出和资本支出两大类，按照财政支出是否采用信用方式，又可把 财政支出分为国库基金支出和财政信用支出两类。从不同的角度进行分类， 意在从多方面分析美国财政的作用。
每一个国家的财政支出结构都是在不断变化的。财政支出结构的变化与
政府的宏观经济政策有关，是自动的财政政策和相机抉择的财政政策的具体 表现。在个别时期，财政支出结构反映的是经济体制或政治体制变动，因为 财政是经济型态和政治制度的具体表现方式，财政职能的构造和转型与政府 职能的具体性质有直接因果联系。二战以后美国财政支出结构的变化，本质 上充分体现了历届政府不同的治国思路和经济发展模式选择思路，体现了美 国不同时期面临不同的基本社会矛盾和经济矛盾。
在 20 世纪 50 年代，由于美国发动了侵朝战争，再加上东西方对峙形成
的冷战，财政支出结构中国防费的比重一直相当高，处于第一位，福利支出 占第二位，这种状况延续到 60 年代末。及至 70 年代，由于美国经济处于滞 胀状态，群众和资产者阶层均认为政府有必要刺激经济发展，以缓解经济矛 盾，政府开始重视国内问题的解决，把思路转到以刺激经济发展为首要任务 的轨道上来。因此，美国财政的福利支出开始不断增加，逐渐超过军费开支， 在财政支出结构中的地位上升到首位。例如 1955 年国防费支出占总支出的比 重为 69.5％，非国防支出所占比重为 39.8％，到 1988 年，国防支出占总支
出的比重降至 27.3％，非国防支出所占比重则升至 72.7％。
　　美国财政支出结构的变化，对美国经济具有多方面效应，是政府政策意 图的表现。首先，支出结构的这种变化，实际上表明美国政府要通过政府采 购和转移支付来加强对总供求走势的约束力，试图通过加强经济实力而非单 纯的军备实力来增强自己的国际竞争实力。再其次，80 年代美国联邦政府财 政支出分类结构变化情况表明，政府要人为调整产业结构，要自觉推动服务 社会的形成，政府正在有意识地强化商业、服务业、交通运输业、教育、卫 生保健等部门。再其次，80 年代美国的军费开支意义并不仅仅在于发展军 工，而是试图通过尖端军火的研制和生产来促进新兴产业的发展。换言之， 军备开支已具有调控社会经济发展过程和发展方向的作用，并非简单的政府 购买行为。又其次，80 年代以后，美国财政转移支付额不断扩大，这实际上 强化了政府对再分配的干预，而转移支付规模的扩大；确实也极大地增强了
　　
居民的现期购买支出和潜在购买需求，这对轻工业的发展是起到促进作用 的。
　　美国财政支出的结构变化，本质上是以总量变化为背景的。美国财政支 出总量从总体上看是逐步增加的，这种增加表现在绝对数和相对数两方面。 实际上，从 19 世纪末期开始，美国财政支出规模就开始扩大。 1890 年美 国财政支出占国民总产值的比重为 6.5％，1902 年达到 7.3％，1922 年就达
到 12.6％。人均支出额 1890 年为 45 美元，1922 年达到 163 美元，支出总额
1922 年达到 179 亿美元，比 1890 年增长近 5 倍多。从 1940～1980 年的 40 年时间里，美国财政支出又增长了近 60 倍，财政支出占国民总产值的比重，
1940 年为 17.6％，1980 年达到 33.1％。从结构角度看，美国各级政府财政 支出占国民生产总值的比重都在上升，其中比较快的是中央政府财政支出， 而更为值得注意的现象，则是联邦政府财政支出占整个财政支出的比重上升 较快。这个趋势从 30 年代大危机之后就显现出来。这表明美国财政支出走向 集中化。当然上述情况是就总体而言的，个别年份也有波动。
为什么美国财政支出会不断扩张规模呢？其中的原因是很复杂的。远在
19 世纪 20 年代，德国经济学家阿道夫·瓦格纳就曾指出财政支出会不断扩 大规模。他当时的论据是：伴随着工业化的逐步实现，国家职能要不断强化， 政府活动范围会加大，所需经费开支要相应上升。后来西方各国的情况确如 他所料。可以说，美国战后财政支出规模的扩张，是与瓦格纳的理论相吻合 的。具体来说，美国财政支出规模扩张有以下几个原因：第一，人口的增加。 美国财政属于公共财政，各级财政主要提供公共产品。因此，财政支出规模 是与人口规模相互挂钩的，两者有正比关系。财政支出数额的确定，要以人 口数量对文化、教育、医药卫生、行政管理、社会福利等的需要为计算依据。 这样，战后相对稳定的生活环境带来的人口自然增长，难免加大公共支出规 模。第二，强化政府经济干预。二战以后，美国政府不断加强经济干预，利 用资金层面活动的调控来约束、制导总供求走势。在这种背景条件下，财政 成为政府控制经济的重要手段。为了强化政府配置资源功能，财政介入公共 产品供给，同时扩大政府采购规模，这难免加大财政支出规模。第三，社会 福利事业规模不断扩大。二战以后，美国经济确实有了实质性发展，产出规 模扩大，产出结构不断优化，全社会物质文明发展较快。然而物质分配也出 现了很多问题，高收入阶层人数和其拥有的财富数量反差极为强烈，中产阶 级人数虽较多，且不断扩大，但财富拥有比重并不与其规模相对称，消费后 劲疲软。收入分配不公一方面引发了种种社会矛盾，种下了“动乱”的祸根； 另一方面则使全社会现期购买需求实力相对下降。对此，政府只得出面干预， 利用转移支付手段补充低收入阶层消费实力，为社会中下阶层低价或免费提 供各种公共物品，以平息阶层对抗心理。第四，政府机构膨胀。二战以后， 由于美国政府加强了国际事务参与职能，试图通过增强国际地位来维护国内 资产者利益，同时对内又强化了政权建设和经济干预，政府机构难免快速膨 胀，这直接助推了财政支出规模扩张。第五，通货膨胀持续爬升。美国的通 货膨胀近 20 年处于持续爬升状态，这直接加大了政府采购的支出水平，也要 求转移支付支出标准提高，以弥补通货膨胀损失。这样，财政支出势必呈现 规模扩张。
　　美国财政支出规模是处于扩张状态，但美国并不是不控制预算支出规 模。美国的预算支出控制，本质上反映着政府机构间的横向和纵向相互约束
　　
关系。支出控制的形式及其效应依赖于中央预算机构和用款单位的内外部环 境，取决法律和公共舆论的双重监督。一般来说，法律和政府规则约束作用 较大。
　　美国财政支出的控制形式是多样化的。主要包括如下几点：一是直接控 制。所谓直接控制，就是指中央机构对各类执行政策部门的决策提出目标， 以保证各执行部门的行为在中央机构设定的轨道上运转。二是刺激性控制。 这种控制形式的意义是通过有选择、适度的经济刺激方式来诱导政府各部门 把支出保持在较低的水平，当然，这要以不影响政策实行为前提条件。这也 就是说，公共支出计划的设计和预算程序本身要带有刺激措施。三是协调性 控制。这种控制形式本质上是让财政与其它机构相互监督、相互协作，基于 此，把支出维持在适当的水平上。采用协调性控制的意义，在于正确处理分 权化行政管理体制与计划管理手段之间的关系，它把财政部和其它部门之间 的关系程式化，以防止各种不确定、非规范的财务关系的形成。但此种办法 在财政资金紧张时往往不能发挥作用。四是政策控制。所谓政策控制，是指 通过有关政策的完善来把支出扩张可能性边界尽可能缩小，使得用款单位没 有多少理由争取增加预算数额。美国学术界曾对政策控制手段进行过较为热 烈的讨论。一些人认为这种控制形式本身无存在价值，他们觉得政策本身在 支出规模的选择上并无一定之规，有时政策本身就倾向于加大支出规模。从 实际情况看，美国财政支出规模的控制面临多种阻碍。用款单位和预算管理 单位之间常常会在支出数额问题上发生争议，而最终的妥协性结果并不是把 预算压到真正的效益点上。
美国财政支出的控制方法具体来说包括如下几点：
　　第一，指明基金的用途。这是美国政府控制预算支出最常用的方法。它 是指每一笔预算拨款都要说明具体支出目的。指明用途一般来说有两种类 型：一是对税收的一定百分比的具体配量；二是说明归于特殊基金的具体数 额。指明用途时，政府预算管理部门要根据宪法和特殊立法来进行，并不是 凭部门想象的。指明用途的优点，在于直接把税收成本和税收使用效益结合 起来。
第二，控制人员预算支出。美国始终注意自觉严格控制政府人员数量，
其目的在于确保政府的工作效率和公务员工资的正常增长。在控制政府人员 数额时，有关部门注意做好两个工作：一是确定合理的人员需要量标准；二 是在执行年度预算以前必须对用款单位指定出适当的、可控的人员增长率。 在美国，政府往往会委派一些顾问去核定各部门人员增长的合理标准，为了 减少政府支出规模，美国政府还有意识地对公务员增加实行阶段性冻结。在 确定公务员工资和薪金时，政府要通盘考虑财政支付能力、通货膨胀状况以 及其它行业工资状况。
　　第三，控制公共工程的预算支出。这是政府控制预算支出的主要方法， 因为美国财政支出的很大部分是用于公共工程的，控制好这部分支出，整体 支出规模的膨胀也就容易被约束住。美国的政府公共工程包括道路、桥梁、 机场、排水系统、码头、港口、运河、岛屿和海防工程等的修建，此外还有 河谷工程、公共住宅、政府活动办公大楼、与电力和电讯有关的建筑工程等。 由此可见，美国的公共工程与建筑业有着密切的联系，是政府活动发展的一 个重要显示指标，政府兴建公共工程大体有三种方式：一是政府有关部门直 接承办建筑工程；二是就具体工程与私人经济部门签订合同，只保留设计、
　　
监督和初期雇佣条件等权力；三是监督公共部门和私人部门建筑活动对生态 环境的影响。从总体上看，建筑业是政府花费大量支出的领域。近年来，公 共工程的成本有迅速上升的趋势，工程最终成本经常要超出预计数好几倍， 而工程完工的日期又超过预算限制。这些都直接或间接助推了支出增长，甚 至形成了浪费。为此，美国政府正在通过加强公共工程计划管理、完善投资 基金使用等方式来解决问题。
　　有必要指出的是，尽管美国政府试图把财政支出控制在适度的数量内， 但美国财政仍旧是连年赤字，在美国，当预算年度内的支出总额超过收入总 额时，就是预算有亏空。也有一部分美国学者把一个经济周期内出现的支出 总额超过收入总额现象称为预算赤字。二战以后，美国的财政赤字不断增加。 但究竟如何判断赤字的经济效果，人们的意见分歧较大，因而在预算赤字的 解决思路问题上意见自然也不统一。有一部分人认为，政府应努力追求预算 平衡，必须尽可能消除赤字。另一部分人则认为赤字并不是很可怕，在经济 衰退期间，增加赤字会带来较好的经济效果。总的趋势是，80 年代以后美国 历届政府都在采取措施尽可能压低赤字数额，因为前期财政赤字额的连续扩 大已经造成了积重难返格局，使美国财政的债务依存度过快提高，这直接动 摇了美国的财政基础。概括起来，美国的财政支出有如下几个特点：一是支 出建立在法制化基础上，因而财政支出的确定性和可预见性程度较大。二是 支出活动本身有明确的规则可循，具有明确、稳定的指向性；三是财政支出 和财政收入的联系较为科学，这在很大程度上加强了支出的透明度；四是财 政支出活动有广泛的民主性，纳税人对税收的使用有较大的发言权，无论是 中央财政，还是地方财政，都把支出的效益性和科学性放到对国家和人民关 系的科学处理高度去认识。
然而应当看到，受种种因素的限制，美国的财政支出制度也有一些地方
需要完善。比如支出倾斜点的选择和支出方式以及支出程序等的选择，有时 往往与政府宏观经济意图和财政管理意图相脱节，从而造成了低效益甚至浪 费。

第五节 公债：美国财政筹集资金的重要手段


　　公债发行是西方各国财政的重要收入来源。第二次世界大战以前，西方 自由放任主义财政理论提倡预算收支平衡，反对举债，把政府举债视为迫不 得已的选择。这种观点基本上左右了政府理财行为。第二次世界大战以后， 西方经济学界在公债问题上转变了观点，较为一致的观点是：在经济衰退期 间，通过发行公债来扩大政府支出，进而增加有效需求，最终刺激经济上升， 还是一种必要选择。这种观点也直接影响了政府理财行为。战后几十年，西 方国家公债的种类、发行方式、管理模式以及宏观调控作用均在不断完善。 对此，在认真理解、分析的基础上加以有选择的借鉴，对中国公债发行具有 现实意义。
一、西方国家公债的种类、发行与管理 西方各国公债的性质有明显差别，但公债的种类有共同之处。目前西方
经济学界和实务部门在分析公债类别时，往往从多个角度进行公债类别划 分。一般来说，划分公债类别的视角主要有发行期限、发行地域、利息支付 形式、公债计量单位以及推销方式等。
　　从发行期限角度看，西方各国的公债可分为短期公债、中期公债和长期 公债三类。短期公债指发行期限一年以内的公债。由于此类公债发行期和偿 还期相距较近，人们又称其为流动公债，中期公债指期限在 1～10 年之内的 公债。由于此类公债发行期与偿还期的距离适度，政府可在较长时间内使用， 还债余地较大，西方各国的公债中，中期公债地位重要。比如美国的公债总 额有 40％～50％属于中期公债。长期公债是指发行期限在 10 年以上的公债， 其中包括永久公债和无期公债。此类公债在西方各国的债务总额中比重较 小，例如美国 1985 年底的可流通债券总额中，长期公债的比重仅为 10％。 以上划分短、中、长期公债的标准是一般性标准，某些国家会有例外，如日
本。
　　按发行地域划分，西方各国公债可分为国内公债和国外公债两类。国内 公债的债权人大多为本国公司、个人，本息偿还使用本国货币。在国外发行 的公债称为国外公债。国外公债的债权人多数为外国政府、公司和个人。国 外公债还本付息，要使用外币。西方国家内债券自由流通，本币与外币可以 自由兑换，因而国内公债和国外公债可以互相转化。
按公债本息的偿付方式，西方国家的公债可分为普通公债和有奖公债两
类。普通公债即有息公债。各国公债多属此类。有奖公债具体分为两种：一 是有奖无息公债；二是有奖有息公债。前者期满时，采用抽签方式确定奖金 获得者；后者期满时，采用抽签方式确定高额利息获得者。目前西方各国很 少发行有奖公债。
　　按公债可否上市来划分，西方国家公债分为上市公债和非上市公债两 类。上市公债的主要特征是自由认购、自由买卖。债券可以高于或低于票面 的价格买卖。债券行市随市场利率和市值的变化上下波动。非上市公债的特 点是期限长、利率高，不能在证券市场上买卖或转移，只能由政府以现金偿 还或转变为其它公债。一般来说，非上市公债占公债总额比重较小。
西方国家的公债发行大体有如下四种方法： 第一，直接发行法。实行此法是由国家财政部门或财政部门委托其他部
门直接发行公债。此种方法的优点是能够普遍吸收社会资金；缺点是销售时

间长，政府难以快速取得巨额资金，假如货币市场上资金短缺，容易引起银 根紧缩。西方国家通常采用招标方式实行公募方法。招标方式分竞争投标和 非竞争投标两种。
　　第二，间接发行法，又称承受法。实行此法时，政府与金融机构协商发 行数量、发行价格、发行费用，其后金融机构将政府发行的公债承购过来， 再转售社会公众。假如公债未能全部售出，余额由金融机构包揽。目前西方 国家大多采用此种方式发行公债。例如日本 1965～1975 年间的普通公债，有
84.5％通过此种方式发行。此种方法的缺点是，如果银行不能将债券全部推 销出去，有可能造成信用过度膨胀。
　　第三，销售发行法，又称叫卖法。这种方法是政府将公债委托证券市场 代为销售。采用此种方法时，公债价格由证券市场内资金供求行市所决定并 呈波动状态。这种方法的优点是，财政部门可以根据需要参与证券市场内的 资金供求竞争活动，取得游资，少负担一部分利息费用。该方法的缺点是公 债的发行受制于资金市场，证券投机者会采用种种手段压低公债的价格、利 用公债投机，抬高发行费用。目前西方各国已较少采用此法发行公债。
　　第四，交付发行法。采用此法是政府对债权人支付欠款时，不付现金用 公债代替现金，也可能在支付薪金时搭配公债。这种方法大多只是在特殊时 期采用，针对特定的经济背景。
如何管理公债，始终是西方各国政府和经济学界面临的难题。西方学者
对公债管理有狭义和广义两种观点。狭义的观点认为：政府作为公债债务者 只有公债偿付和公债管理两种责任。公债管理即掉换和整理新旧债务。广义 的公债管理观点认为：公债管理指发行付息、还本的全部过程的决策和经营。 西方学者认为，公债管理应坚持四项原则：一是促进经济的稳定和增长；二 是满足投资者的需要；三是争取利息成本最小化；四是减少公债的流动性。 如何偿还公债，是公债管理的关键内容之一。西方国家偿还公债一般有 两种方法：一是直接偿还法；二是市场购销法。目前西方国家还本大都采取 一次全清和分期还本两种方法。市场购销法就是通过中央银行在证券市场上
陆续购进某种债券，逐步清偿债务。
二、西方国家公债的经济作用 西方国家的公债规模二战以后是不断上升的。美国的公债很早就有。1835
年美国联邦政府就已有 4 万美元债务。第一次世界大战后，美国的公债数额
达到 266 亿美元。第二次世界大战结束之初，美国公债总额达到 2694 亿美元。
20 世纪 60 年代以后，美国公债数额不断上升。1970 年为 3897 亿美元，1980 年为 9307 亿美元。到 1991 年，美国联邦政府债务累计达 3. 23 万亿美元。 其间债务结构的明显变化趋势，是外国机构和投资者持有的份额不断上升。 英、法、德等国的公债规模二战后同样呈上升状态。英国公债规模 1950 年为
258 亿英镑，1980 年为 1128 亿英镑，1984 底达到 1336 亿英镑。联邦德国的 公债数额 1984 年底就已达到 6342 亿马克，而法国的公债数额同年则达到
9248 亿法郎，日本中央政府债务利息支出，占政府预算支出总额的比重 1986 年就已经达到了 17.7％，意大利则高达 18.7％。
　　西方国家公债规模不断扩大的原因是相当复杂的。从初始原因看，扩大 公债规模是为了弥补不断增加的财政赤字。比如美国，1975 年联邦预算赤字
为 532 亿美元，同期联邦公债占国民生产总值的比重为 35.6％；而到 1990 年，联邦预算赤字达到 1238 亿美元，联邦公债占国民生产总值的比重相应也

就爬至 56.7 ％。从后期原因看，公债规模的扩大则与前期债务过多，政府 难以偿还，因而只得依靠发新债来还旧债，从而造成债务负担的循环增长、 积重难返。
　　究竟公债和发行数量多少为好，西方国家政府、公众和经济学家始终在 争论。一种意见认为：如果政府大量举债，难免造成通货膨胀，影响人民生 活和经济稳定，故政府应限制公债发行数额。另一种意见则认为，公债数额 可以无限扩大。因为伴随着公债数额的增大，公债和公债利息占国民生产总 值中的比例反而有可能下降。这样，在国民生产总值快速增加的情况下，政 府多发行些公债，于大局无碍。萨缪尔就坚持这种主张。从政府行为上看， 目前西方各国对公债发行数额是限制的。比如美国，国会每年基本上都确定 并公开公债发行额，要求财政部不得超越。但财政部往往会根据财政年度的 收入和支出状况，周期性地与国会协商公债发行调整数。从客观效应角度分 析，西方国家公债发行对宏观经济运行具有较强的调节作用，政府发债的直 接目的也是要调节经济运行。具体表现是：
　　第一，发行公债有利于政府调控全社会投资方向，促使国民经济在结构 合理的基础上增长。西方各国政府发行公债时，一方面把企业和私人分散的 资金集中起来，另一方面则把社会剩余资金转化为投资资金。之后，根据产 业政策的要求，把这些资金投向基础设施建设、科学技术研究和教育等领域。 这也就从总体上起刻了制导全社会投资结构的作用。
第二，公债发行可以对货币供应量进行调节。一国流通中货币供应量的
多少对经济发展有着直接约束作用，直接影响到物价、就业和收入水平。当 通货膨胀烈度递增的时候，国家发行公债，能够起到回笼货币的作用。而当 生产下降时，政府大量购买公债，则可起到松动银根，增发货币，刺激生产 的作用。
第三，政府公债发行规模的伸缩，将对社会信用规模变动产生重大影响，
起到调节全社会信用结构的作用，是实施国家财政政策和货币政策的重要工 具。比如日本战后几十年，始终注意发挥财政投融资对社会证券市场变化的 引导作用，利用公债的吞吐来影响资本市场的利率变动。

第四章 英国的金融制度


　　美国是一个金融业相当发达的国家。在那里，金融市场经过上百年的发 育，逐步成为规范完整的市场，金融网络缜密博大，资金流通异常活跃。所 有这些，使美国的私人资金和政府资金得到充分利用，使商业行为拥有可靠 的资金流动基础。不仅如此，美国政府对金融业的管理和调控也相当完善， 这直接形成了两个有利局面：一是美国金融业的运转，二战以后始终未出现 严重的脱离政府宏观经济政策意图、违背社会公众利益状况；二是政府对金 融业的管理和调控以法律为基础，以中央银行直接控制基础货币量为条件， 从而使政府的货币政策不仅能够直控制导金融业基本走势，而且可以直接或 间接影响宏观经济走势，成为贯彻政府总体政策意图的重要渠道，成为政府 调控宏观经济的基本手段。统观战后历届美国政府宏观政策的组合搭配格局 差异，实际上都是在财政政策和货币政策使用倾斜上的摇摆。因此，可以说， 美国的金融制度一方面包括了商业银行体系运作规则和政府管理制度内容， 另一方面则包括美国政府如何控制货币供应量进而实施货币政策，如何调控 资本市场等内容。总之，美国金融制度的形成，容含了私人意志和政府意志， 是市场经济体制的核心内容之一。
　　
第一节 美国的金融体系


　　美国的金融业是在市场经济从落后转向成熟过程中不断发展的。可以说 金融业的发展集中反映了美国的结构转换和投资结构转变，以及资金市场内 部结构变动过程中的矛盾冲突与利益趋同现象。同时，金融业的发展也在较 大程度上推动了美国市场经济的发育。从总体上看，美国的金融业经历了三 个发展阶段。
　　1837～1863 年，是美国银行业的自由发展阶段。所谓自由发展，是说此 时美国政府对金融业干预极少，开办银行的限定条件非常少，政府对银行行 为的监督也很不规范、不完整、不适时；另一方面，银行自身的业务活动也 并不是很有秩序，相当不稳定。因此，在这一时代，银行本身的信誉一般较 差，公众对银行缺乏完整的认识。同时，一些银行确实也进行了较多的商业 欺诈活动。然而应当看到，在这一时代，美国各州银行数量增幅还是不小的，
1829 年全国有 329 家银行，1860 年达到 1562 家。这是在政府部门备案的银 行的数量，实际数量比这要多。银行数量之所以会激增，主要原因是当时美 国正是推进工业化，结构转变剧烈，大批劳动力从农村涌入城市，因而城市 商业机构激增。这样，投资需求兴旺，人们迫切需要数量有限的资金能够流 动起来，从闲置状态转为流通状态。很多投资者为融资成功，甘愿承受较高 代价。针对这种状况，人们开始认定银行是效益较高的行业，因而大量涌入 银行业。
1860 年到 20 世纪 30 年代，美国的金融业进入了垄断阶段。 19 世纪
60 年代，美国颁布了国民银行法，很多州银行改组为国民银行，1865 年全国 已有 1300 家国民银行。截止到 1914 年，美国的州银行增加到 17500 家，资 产总额达到 110 亿美元；此时，国民银行也已达到 7520 家，资产达 115 亿美 元。当时州银行数之所以快速增长，主要是由于政府对州银行开业资本数的 要求比较低，而且深入区域各个空间，便于营业，同时工商业者的投资倾向 较高。其后一段时期，美国的投资银行逐步崛起，投资银行家直接支配了商 业银行和保险公司，并利用董事参与手段控制了工业公司。此外，在 20 世纪 初，一些大银行就开始联合组成了财团，例如摩根财团和洛克菲勒财团。这 两大财团对当时美国金融业走势的影响是相当大的，它们形成了一股垄断力 量，左右着美国银行业的主流趋势。 1912 年，两大财团签定了经营协定， 协调了两大财团的势力范围。此时摩根财团权势鼎盛，在 100 多家大公司拥
有 300 多个董事席位，同时也控制了一些小公司的股分，摩根财团的资产当
时就已达到 200 多亿美元，几乎相当于密西西比河以西的 22 个州居民不动产 估价的两倍。正是在这种背景条件下，美国金融业呈现出垄断格局，出现了 金融寡头。这些金融寡头对美国经济走势的控制力是难以估量的。应当承认， 他们对工业化的推进、对工业品生产的改革、对货币流通方式的变革等还是 做了一些促进工作，尽管动机并不是要促进全社会福利增长，而是要争取自 身经济增长。现在我们要着重指出的是：金融寡头集中了大批社会财富，利 用自己特有的经济实力调控着社会财富分配，并把竞争效益限制在极低的程 度内，这还只是问题的一个方面。更为严重的是，他们的大规模金融投机行 为，直接干扰了市场运营，破坏了证券市场内的信息流动，在一定程度上造 成了经济危机。对这些问题，很多人都提出了批评意见，一些政治家也予以 严厉指责并试图扭转。例如罗斯福在 1932 年进行竟选时就曾对金融寡头进行