② 世界银行：《1989 年世界发展报告》，中国财政经济出版社。

略而采取的行动计划》（后简称《拉各斯行动计划》），制定了在 2000 年前 非洲国家经济合作的远景规划。它规定，前 10 年要加强和完善现有经济合作 地区或专项组织，建立一些新的组织；后 10 年致力于建立全非共同市场和非 洲经济共同体。1984 年的非统首脑会议上着重讨论了为加强非洲国家经济合 作采取的措施，通过了建立非洲特别基金的决议。到 1980 年代末，非洲国家 已有的经济合作组织大体分为经济共同体、原料生产国与出口国组织、专项 合作组织、金融互助组织等主要类型。
　　非洲国家经济合作已经取得了一定成绩。如西非国家经济共同体、南部 非洲发展协调会议、马格里布联盟、塞内加尔河开发协作、非洲开发银行、 西非货币联盟等组织的成就令人瞩目。目前，发展非洲国家间的经济合作尚 有许多障碍，诸如由于单一经济结构不得不依赖西方国家市场的需求；各国 间经济发展不平衡，往往有着经济利益的矛盾；资金和技术依赖西方发达国 家；许多国家政局不时动荡等等。《拉各斯行动计划》原定 2000 年达到的目 标已经被迫推迟实现。
　　和平协商解决边界争端，是非洲国家共同为之努力的目标。近代帝国主 义瓜分非洲，制造了后来非洲各国间的边界问题。非洲大陆几乎每个国家都 同邻国存在着边界纠纷。非统组织成立大会期间通过的《非洲统一组织宪 章》，表达了目前不主张改变非洲国家边界的意向。1964 年的非统首脑会议 正式通过了关于非洲国家边界不得随意改变、和平解决边界争端的决议。自
1960 年代以来，非洲国家在解决边界争端问题上取得了一些进展。如基本解
决了马格里布国家间在撒哈拉地区的边界争端，调解了东北非地区国家间的 边界争执，还有正在努力调解解决的西撒哈拉争端的问题。非洲越来越多的 国家在解决边界争端中逐渐摒弃武力手段，采用和平协商的办法，这是良好 的发展趋势。
非洲难民的数量很多，约占世界难民总数的一半，且分布又广，遍及非
洲各个地区。难民问题是困扰非洲国家的一个重大问题。许多国家难民的出 现有其国内和国际原因。前者如严重的自然灾害、独裁统治或种族主义造成 的政治迫害、部族战争或地区战争等；后者包括边界冲突发展成的大规模战 争等。难民问题已引起各国政府的重视。1969 年，非统首脑会议讨论了非洲 难民的处置问题，通过了难民问题公约，规定各国都有庇护难民的义务，指 出这是高尚的人道主义行动。这一公约得到了成员国的遵从，难民一般都能 被有关国家所接受，得到安排。坦桑尼亚、赞比亚、苏丹、喀麦隆等国在这 方面作出了显著的成绩。
　　非洲独立国家同洲外国家间的关系是受本国利益支配的。民族主义、泛 非主义、“非洲社会主义”思潮和意识形态，还有宗教力量、经济因素和传 统势力等，都对非洲独立国家同洲外国家间的关系产生了影响。
非洲独立国家同洲外主要国家关系的发展经历了两个时期。
　　第一时期从 1950 年代末到 1970 年代末，非洲国家基本上都获得了独立， 殖民体系崩溃，美国和前苏联则乘机在非洲扩张自己的势力范围。这时期， 又可分为两个阶段：
　　第一阶段到 1970 年代初。非洲独立国家为捍卫独立和主权，支持尚未独 立国家争取民族独立的斗争，是这阶段对外政策的主要内容。它们主要是反 对英、法、葡等老殖民主义和后来的美国新殖民主义。非洲国家对新殖民主 义的本质是有个认识过程的。美国武装干涉刚果事件后，它们才逐渐认清美
　　
国企图取代老殖民主义在非洲进行侵略的新殖民主义面目。
　　第二阶段是 1970 年代。前苏联从同美国争夺世界霸权的全球战略出发， 在非洲广泛地发动战略攻势，逼迫非洲国家反对前苏联的霸权主义。苏丹反 对前苏联的颠覆活动（1971 年）和埃及驱逐前苏联专家的决定（1972 年）， 标志着一些非洲国家对前苏联态度的变化。此时，加纳、几内亚和马里等国 家对原宗主国仍然采取激进政策，接受前苏联的大量军事和经济援助，对外 同苏联取得密切联系。还有些原先通过和平谈判取得独立的国家，如塞内加 尔、加蓬、科特迪瓦、喀麦隆等国，对宗主国继续采取亲近政策，以此来完 善自己的政治独立和发展民族经济。
　　第二时期是 1980 年代。非洲国家对洲外主要国家的关系作出了重要调 整，有两个明显的特点：一是摆脱超级大国的控制，不结盟和独立自主倾向 加强；二是国家关系为发展民族经济服务。非洲国家外交政策的调整表现为： 原先对宗主国采取激进政策的国家，积极改善和西方国家的关系，同前苏联 的离心倾向增强，如几内亚、坦桑尼亚、莫桑比克、阿尔及利亚、马达加斯 加等国最为典型。原先对宗主国采取温和政策的国家，改变了过去只同宗主 国和美国保持密切联系的关系，扩大同其他西方国家和东方国家的交往，如 多哥、肯尼亚、津巴布韦等国都很突出。

八


　　中国和非洲的友好往来已经有着 2000 年的历史。新中国的建立和非洲国 家的独立，为中国同非洲之间的传统友好交往开辟了更加广阔和美好的前 景。1955 年亚非万隆会议之前，中非友好组织和人士之间的交往就已经很频 繁。万隆会议后，非洲独立国家和中国之间的国家关系有了发展。埃及是非 洲独立国家中最早同中国发展友好关系的。1956 年，埃及同中国建立了外交 关系，成为非洲第一个对华建交的国家。到 1963 年，非洲有 29 个国家获得 独立，中国向这些国家表示热烈祝贺并率先承认。中国人民坚决支持刚果、 阿尔及利亚和非洲其他国家人民的爱国正义斗争。1956 年，中国坚定地支持 埃及反抗英、法和以色列的武装侵略。1960 年，几内亚总统塞古·杜尔访问 中国。这是中非友好关系史上第一个非洲国家领导人对中国的访问。
1963 年底至 1964 年初，周恩来总理应非洲国家的邀请，率团先后访问
了埃及、阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯、加纳、马里、几内亚、苏丹、埃塞 俄比亚和索马里等 10 国。这次访问大大增进了中国人民和非洲人民的相互了 解、同情和友谊，推动了中非友好关系的全面发展。非洲国家领导人不断前 来中国访问。中国同越来越多的非洲国家建立了外交关系，签订了各种友好 合作条约或协定。到 1980 年底，中国已同非洲 45 个国家建立了外交关系。 长期以来，非洲国家为帮助中国尽早恢复在联合国的合法席位进行了持久不 懈的努力。1971 年，中国在联合国合法席位的恢复是同非洲国家的支持分不 开的。自 1950 年代以来，中非经济合作和贸易往来有了更大的发展。坦赞铁 路的修建是中非友谊、团结合作的象征。中国派遣的医疗队走遍了非洲数十 个国家，帮助建设医院、治疗病人。同时，中国和非洲国家在国际反帝反殖 反霸斗争中相互配合、相互支持。
1980 年代以来，中非友好合作关系在原来的基础上进一步得到发展。
1982 年，赵紫阳总理访问了非洲 11 个国家（埃及、阿尔及利亚、摩洛哥、

几内亚、扎伊尔、刚果、赞比亚、津巴布韦、坦桑尼亚、肯尼亚和加蓬）， 产生了深远的影响。目前，双方在经济合作方面开辟了更多的途径和方法， 以培养经济建设中的有用人才为目标的技术培训工作得到了迅速发展，在文 化教育和科学技术领域里的交流合作也得到了更加广泛的开展（详见本卷第 十四章）。

第一章


第一次世界大战后二十年间 帝国主义在非洲的政治制度


一、列强对原德属殖民地的再瓜分和委任统治

　　1918 年 11 月，德国与协约国军签订停战协定。第一次世界大战以德奥 帝国主义的失败而告终。战争时期，德国在海外的殖民地成为协约国主要参 战国的争夺目标。英国、法国、葡萄牙、比利时和南非联邦的军队分别占领 了德属非洲殖民地，并实行战时行政管理，但是对这些地区的殖民宗主权还 需要通过国际和约来确认。
　　战后，全球政治格局有所变化，旧的体制被打破，新的格局尚未完成。 随着德奥帝国主义的垮台，老牌的英、法帝国主义的势力也遭到削弱，经济 实力日趋雄厚的美、日帝国主义则跃跃欲试。俄国十月社会主义革命的胜利 又使得各帝国主义国家感到苏维埃政权对它们构成的威胁。大战结束了旧的 争端，又孕育着新的矛盾。
协约国各主要战胜国对于建立战后和平体制、处理战争遗留问题意见不
一，均想凭借实力，损人利己，捞取更多的利益。英国主张剥夺德国的全部 军舰和商船，消灭其海上势力并分割德国的海外殖民地，摧毁其殖民帝国。 但同时要求保留德国在中欧的实力，以同法国和苏俄抗衡。英国的最大经济 对手是美国和日本。英国在战后已积欠美国大笔债务。法国在战后已是欧洲 大陆的头号军事强国，迫切希望最大限度地削弱德国，夺回被德占领的它的 非洲属地，从而确保自身安全并巩固在欧洲大陆的第一军事强国地位。但战 后法国通货膨胀严重，经济每况愈下，欠英美巨额债款，处境困难。美国因 战争发了横财，由战前的债务国变成债权国，获得金融霸主的地位，取代了 原来德国的位置。但它在海、陆军事实力上分别弱于英、法，战后的目标是 扮演“国际警察”来调解列强间的纠纷，提高自己在国际事务中的地位，取 得最有利的经济扩张条件。美国在非洲已拥有一个由美裔非洲人建立的利比 里亚，认为它是打开非洲门户的一个跳板。日本作为唯一的有色人种帝国主 义国家，战后的注意力主要放在扩张远东的地盘上，以与美国抗衡。日本也 关注非洲门户的进一步开放，以便倾销商品，获取原料资源。意大利战后经 济衰退，竭力想通过对南欧的领土要求来获取利益，以摆脱政治、经济的困 境，对非洲也存有野心。
　　作为各帝国主义列强争夺的目标，非洲在战后也出现了变化。第一次世 界大战是非洲历史发展的转折点。除埃塞俄比亚、西班牙非洲属地外，整个 非洲大陆卷入了战争，英国招募非洲“志愿兵”、法国实行强迫征兵制、德 国利用非洲人在其非洲殖民地参战，还把非洲军队派往欧洲、中东战场。战 时非洲大约有 100 万人被迫参加战争，另外有 100 多万人从事与战争有关的 军需供应和战地服务。在各个殖民地，不少受教育的非洲人因战争造成人才 缺乏而顶替从前白人独占的政府公职。战时某些产品价格上升，一些非洲商 人从中谋利，积累了财富，民族资本主义在一些殖民地得到进一步发展。大 战使非洲人第一次认识到自己不再孤立地是某个欧洲国家的附庸，而属于非
　　
洲大陆，是世界的一部分。战后非洲第一次出现要求获得失去的前殖民地时 期政治独立的运动。埃及爆发以华夫脱党领导的声势浩大的民族独立运动。 突尼斯人民开始要求自治。西非民族主义者希望能获得更多参政议事的权 利。南非土著人代表则请求英国对土著人在战争中表现出的忠诚给予“相应 的报酬”。战后非洲的政治运动尚处于萌芽状态，发展程度参差不齐。因此， 在一次大战后的 20 年间，殖民列强仍然控制着对非洲殖民地的统治权，相对 稳定地持续到第二次世界大战爆发。
　　第一次世界大战后期至战后，有关建立国际合作机构以解决前敌领地的 方式已出现多种蓝本。英国朝野对于原德国殖民地的前途十分关注。英外交 大臣曾在与美国驻英大使接触时要求美国帮助英国获得德国殖民地，尤其是 原德属非洲领地。1917 年 8 月，英国工党提出把从南方的赞比西河至北方的 撒哈拉的广阔地区转交一个国际联盟，由拥有经过培训人员的一个委员会实 行管理；该地区作为一个独立的非洲国出现，其原则为门户开放、土著利益 获得“尊重”、“中立”等①。1918 年 11 月，英国外交部正式向美国提出对 非洲实行“委任统治”的建议。美国则一直寻求将非洲作为整体，由国际联 盟实行国际控制，建立多种机构，包括讨论热带非洲问题的国际大会、解决 热带非洲争端的非洲法庭和收集、研究、交换有关非洲资料的永久性中央办 公室等。概括起来看，英美对非洲政策包含了使非洲一体化后由国际共管的 一种设想。这种设想一方面基于本身政治、经济实力雄厚，可以在国际共管 中起主导作用；另一方面基于通过国际组织来协调列强之间的纠纷，以求缓 和矛盾。
1918 年 1 月，美国总统伍德罗·威尔逊提出关于战后和平解决问题的十
四点建议，引起强烈的反响。其中第十四点，就国际关系原则提出：“成立 国际联合组织，制订专门条款，使各国相互保证政治独立和领土完整，不论 国家大小。”关于殖民地宗主权问题，第五点作了如下说明，对于殖民地的 全部要求，应坦率公正地予以调整。调整时要严格遵守下述原则：在确立主 权方面的问题时，有关居民的利益必须同政府的要求同等予以重视，政府的 权利范围应予确定。威尔逊的十四点原则，对于当时国际关系的新发展起了 一定作用。有人将它简单地概括为：“解放人民；对友对敌同样公正；建立 国际联盟来保障和平。”
1919 年 1 月 18 日召开的巴黎和会，经过五个多月的激烈争论，最终缔
结了凡尔赛和约。和约的重要组成部分是国际联盟盟约。它随着凡尔赛条约
于 1920 年 1 月 10 日生效。国际联盟盟约第二十二条规定了对于德国的殖民 地和奥斯曼帝国的属地实行委任统治的处理原则。该条款与其他 25 条的不同 之处在于，它不是由盟约起草委员会拟定的，而是由和会上的“四巨头”—
—美、英、法、意代表参加的最高委员会直接起草的。可见，处理前敌领地 问题是巴黎和会上列强关注的重点之一。
盟约第二十二条的主要内容为：(1)规定“在前敌领地，那些居民尚不足 于今世特别困难状况下实行自治”的地区实行委任统治原则，委任统治制度 的目的是要保证将居住在该地区内“人民之福利及发展视作文明之神圣任 务”。(2)国联按各先进国的能力、意愿来授予它们统治的资格，受任国此后



① H.D.Hall.Mandates ，Dependencies and Trusteeship（《委任统治权，属地和托管制》），Washington 1948，

p.107.

承担管理的任务，受法律制裁。(3)按照委任统治地区的社会发展、领土范围、 经济状况来规定受任国对当地管理的程度。(4)前奥斯曼帝国属地为第一类， 即后来所称的甲类委任统治地。受任国仅提供“行政之指导及帮助，待到能 自立之时为止”。第二类包括德属中非、西非地区，即后来的乙类委任统治 地。受任国要根据当地发展程度负责地方行政，此外还要承担使当地人民信 仰自由、禁止各种弊端、地区非军事化和保证国联其他成员国在当地的贸易 机会均等的义务。西南非洲及南太平洋岛屿因居民稀少、幅员狭小等因素被 划为第三种，即原来的丙类委任统治地。这类地区可“受治于受任统治国法 律之下，作为其领土之一部分”。(5)受任国每年应将委任统治地的情况制成 年度报告送交国联行政院。行政院专门设立一个下属常设委员会，专门接受 并审查各受任国递交的年度报告，并就有关问题向行政院陈述意见①。第二十 二条款并未规定受任统治国的方法和委任统治区域的具体分配，这对于已在 事实上占领前敌属地的英、法、日、比、南非等国很重要。
　　在巴黎和会上，列强之间纠纷严重，最后经过协商，于 1919 年 5 月 7 日由最高委员会批准了将德属多哥和喀麦隆分配给英法两国实行委任统治， 将德属东非的坦噶尼喀分配给英国统治。比利时获得卢旺达和布隆迪的统治 权是到 1920 年 4 月 25 日才由最高委员会决定的。上述地区均为乙类委任统 治地。南非联邦也获得西南非洲，将它变成领土的一部分，属于丙类委任统 治地。
委任统治制度的确立和实施，标志着一次大战后列强对非洲大陆的第二
次瓜分已经完毕。此次瓜分方式不同于 19 世纪 80 年代开始的那次瓜分。首 先，20 世纪后帝国主义的殖民统治理论进一步发展，由“白人的负担”观念 演变而来的“双重委任统治”概念为更多的人所接受。持此观点的人主张宗 主国负有“双重责任”，即不仅对殖民地人民的统治和对殖民地资源的开发 要“符合那里人民本身的最大利益”，而且同时要保证“不拒绝全世界享用 这些自然资源”①。这种观点有着极大的伪善性，从本质上说，它同宣扬赤裸 裸的剥削毫无两样。其次，列强第一次瓜分非洲时，在柏林会议上曾通过国 际协商解决了矛盾，建立了“刚果自由邦”这块“中立区”，这实际上为后 来实施委任统治做出了榜样。一次大战后出现前敌属地归属问题，国联成立， 这是促成以委任统治形式瓜分非洲的最终条件。当时的英国首相劳合·乔治 认为，委任统治体系与柏林会议确立的原则“无重大不同”，只是柏林会议 缺乏“实现的外部机制”②。
就委任统治制度本身而言，又具多种好处。第一，在经济上获益很大。
受任国可以毫无困难地夺取德国殖民地财富，不必过多承担德国提出的要将 殖民的价值折合为补偿的责任。据统计，至 1925 年英国接管坦噶尼喀后，共 向英国人拍卖德国人农庄土地约 215000 英亩，约获 138 万英镑。德国农庄主 仅获部分赔偿③。除受任国外，其他列强也因委任统治地“门户开放”、“贸 易机会均等”而获利。日本在两次世界大战之间的年代里对非洲贸易达到高 峰。1920 年日本对非洲的出口额约为 4000 万日元，进口额约为 9000 万日元；



① 参见外交学院编：《国际公法参考文件选辑》，北京世界知识出版社 1958 年，第 423 页。
① The New Cambridge Modern History （《新剑桥现代史》），vol.5，Cambridge1980，p.394.
② H.D.Hall，op.cit.，p.103.
③ R.L.Buell，Native Problem in Africa（《非洲土著问题》），vol.1，New York1928，pp.436—437.

到 1937 年时已分别达到 24000 万和 20600 万日元，贸易转为顺差④。第二， 政治上有利于国际安全。以国联名义出面委派受任国，可以避免列强之间为 争夺殖民地发生相互倾轧、冲突的局面。当时有一种观点认为拥有殖民地是 造成世界不稳定的原因之一，而国联出面作出调解、进行监督，可以消除对 世界和平的威胁。在两次世界大战之间时期，帝国主义列强之间为争夺殖民 地而爆发的直接冲突确实减少了。第三，委任统治制度在很大程度上赢得了 国际舆论的支持。一次大战后，世界人民渴望和平，关注殖民地的前途，民 族民主运动方兴未艾。在此形势下，强调殖民地“人民之福利发展”、宗主 国“文明之神圣任务”的委任统治原则，自然麻痹了许多抱有很大幻想的欧 美进步人士和不少非洲人民。
委任统治制度在两次大战之间时期的实施，在各类地区差别很大。1920
年 1 月，国际联盟成立。国联行政院所属的常设委任统治委员会开始按规定 接受受任国递交的委任地情况报告书，每年春秋季各开一次会议，就有关委 任条款的遵守事宜提出建议。1920—1939 年，该委员会共召开过 37 届会议。 委员会成员通常来自非受任国，以示裁决公平。事实上，常设委任统治委员 会主要处理的是乙类地区的事务，对丙类地区情况了解最少。委员会的工作 也受到种种限制。例如，来自委任统治地殖民当局的报告或民众请愿书须由 受任国政府转交委员会；委员会无权派遣观察员去委任地，而实际上该委员 会许多成员从未有机会去他们监督之下的委任统治地实行考察。由于权力有 限，无法深入工作，在 1925 年第七届和 1932 年第十届会议上，一些委员曾 提议进行实地调查，但遭拒绝。英国人认为实地调查完全不实际，会造成“当 地麻烦的信号”①。
委员会在成立后近 20 年中接受的请愿书寥寥可数，事实上大多数委任统
治地的居民并不知道使用向国联请愿的权利。1920 年代南非为了强征税收而 动用飞机轰炸西南非洲人民的暴行，只是在很特殊情况下才为世界舆论所 知。可见，委任统治制度对受任国的制约力很小。各受任国实际上已将各自 的委任统治地纳入殖民地行政版图，实行殖民统治。英属喀麦隆被并入尼日 利亚殖民地，英属多哥划归黄金海岸殖民地。比利时则将卢旺达和布隆迪置 于比属刚果的总督管辖下，不另设行政机构。1930 年代法国又将多哥与达荷 美合并统治。属于两类的西南非洲真正成了南非的兼并之物。南非通过鼓励 白人移居当地来扩大政治统治势力，将非洲人置于被奴役的境地。
长期以来，对委任统治制度的评价褒贬不一。有些人赞扬它是“国际法
和国际政策的一个新起点”①。有的人认为各受任国的统治方法存在“广泛的 偏差”，不可能期待委任统治体系产生出统一的管理方式②。某些史学著作将 该体系视作协约国之间瓜分前敌领地的“妥协的成果”，是“很有利于受任 国而不利于委任地居民的利益的一种监督体系”③。列宁则更尖锐地指出：委



④ Journal of African Studies （《非洲研究杂志》），vol.12，no.l，London 1985，p.41.
① H.D.Hall，op.cit.，p.204.
① Frederick J.D.Lugard，The Dual Mandate in British Tropical Africa（《英属热带非洲的双重委任统治》），
London 1929，p.53.
② H.D.Hall，op.cit.，p.208.
③ A.N.Holcombe，Dependent Areas in the Post World War（《战后世界的附属地区》），Boston 1941，p.59，

63.

任统治制度是委托帝国主义对殖民地实行“盗窃和抢劫的权利”④。总之，委 任统治制度作为一个历史事实，标志着一次大战后帝国主义殖民统治总政策 的一种新动向，即国际化地解决殖民地统治问题。过去那种由几个帝国主义 国家私下瓜分、直接兼并殖民地的方式，逐渐由在国际性组织监督下、按国 际法貌似公正地解决列强纠纷以避免更大国际冲突的方式所取代。然而，列 强之间的固有矛盾并未因委任统治制度的建立而消除。到 1930 年代，以德、 意、日为首的轴心国提出了新的法西斯殖民理论：德国渴望争得“生存空间”； 意大利计划建立“大帝国”；日本则致力于“共荣圈”的实现。法西斯国家 为了扩张领土，打的是“反殖民主义”的口号。德国在西南非洲德裔移民中 发展纳粹党徒，意大利悍然入侵埃塞俄比亚，这表明争夺殖民地的斗争并未 结束。法西斯德国挑起第二次世界大战的原因之一，正是为了重建殖民大帝
国。
二、英属殖民地统治制度的完善和推广

　　第一次世界大战后，英国在非洲拥有的殖民地面积达 380 万平方英里， 人口达 6000 多万。由于历史原因，各殖民地在帝国中的法律地位有所不同。 南非联邦为自治领，享有自治权力。其他地区有的直接称殖民地或保护国， 有的二者兼之。1920 年，英属委任统治地多哥和喀麦隆分别并入黄金海岸和 尼日利亚。1922 年，英国正式获得对坦噶尼喀的委任统治权。1923 年，南罗 得西亚归英国政府统治，成为自治殖民地，1924 年北罗得西亚正式成为保护 国。埃及在 1922 年虽获得独立，实际上仍在外交、军事、经济上受制于英国。 长期以来，英国对非洲各殖民地的统治方式表现为自由放任、非中央集 权的特点。这一方面与英国政治发展历史有关，一方面又取决于宗主国财力 有限，无法真正对殖民地实行有效统治。英国官员也承认英国的宗主权往往 仅限于“鞋带宽的地区”①。一次大战后英国殖民统治制度较其他殖民国家更 为稳固，主要表现为间接统治作为政治上的权宜之计逐步形成理论，并在非 洲殖民地得到推广。间接统治的成功经验甚至部分影响了法国、比利时、葡
萄牙的殖民统治政策。
　　所谓间接统治，指殖民当局承认现存的非洲传统政治机构，将它们置于 监督、控制之下，通过这些传统势力来统治广大民众，指导传统首领适应地 方统治的职能。它被证明是一种有效地处理土著事务、强化对殖民地基层统 治的“良策”。间接统治方式的实施典范为弗雷德里克·卢加德在北尼日利 亚的实践。
卢加德是 1900 年“北尼日利亚保护国”成立后的第一任高级官员。他考 虑到当地存在相当发达的穆斯林社会政治组织，这些组织对当地人民有极大 影响，而英国又无法派遣足够的军政人员对这片广漠而人口众多的地区实行 直接统治。他总结了英国对印度的土著政策和他本人在乌干达从军时的亲身 体验，指出：“如果欧洲政府直接或间接地毁灭了传统统治者的权力，他们 就将消灭非洲能被管理的唯一自愿的基础”；任何政府体系要永久存在，就




④ 《列宁全集》，第 30 卷，第 137 页。
① W.D.Smith，European lmperialism in the Nineteenth ＆Twentieth Centuries（《19 世纪和 20 世纪欧洲帝国 主义》），Chicago 1982，p.164.

“必须植根于土著社会的机构之中”①。卢加德有意识地保存了北尼日利亚伊 斯兰教的政治、法律、财政体系，收买利用上层统治者，稳定了英国的殖民 统治。1914 年，卢加德就任合并后的“尼日利亚殖民地和保护国”大总督， 将间接统治推广到全境。
　　间接统治体系主要由三方面构成：土著政权、土著法庭和土著金库。土 著政权处理日常行政事务，从社会治安、征收赋税、分配土地到集市贸易、 市镇建设、道路维修、婚丧事宜无所不包。部分高级土著政权还享有有限的 立法权。殖民当局立法规定，一旦有人阴谋反叛土著政权和酋长，当局将支 持土著政权。1926 年，尼日利亚境内共设 375 个土著政权。高级土著政权由 统治中心、县、村三级行政区组成。英国官员协同县首领估价税收分配额， 村首领具体到各户收税。全部税收缴到土著金库，由司库入帐后按殖民当局 规定的比例（通常为 1/2）上缴拉各斯金库，用于支付殖民官吏薪金等。剩 下的税款归土著金库，用于土著官员薪金和当地发展资金。此外，土著金库 还征收土著法庭的罚款、出庭费和某些矿区使用费、许可证费等。税收是土 著政权赖以存在的基础。这种以土著金库养土著政权的形式，使土著统治者 深感他们与英国殖民者在经济上有共同利益。土著法庭在北方穆斯林地区使 用伊斯兰法律，在南方非穆斯林地区使用当地习惯法。各种土著法在道德等 方面不能有背于英国法律。
在土著政权机构之上，是一整套英式政府机构。大总督是英王唯一最高
权力的代表，拥有行政和立法大权，参议会协助并监督大总督的工作。两个 副总督负责南北尼日利亚两大行省的工作。各省的驻节官专门负责土著事 务，还担任省法庭的大法官，这些官员被卢加德称为殖民统治的“脊背骨”。 各省之下又划分为专区，专区之下划为县。县级官员直接由土著官员陪同四 处查访。大总督还有专职部门协助处理运输、通讯、开发自然资源等技术工 作。
尼日利亚的间接统治有几个特点：第一，赎买政策。传统土著统治者年
薪很高。卡诺、索科托的埃米尔的年收入为 6000 英镑，是省驻节官薪水的两 倍、副总督的一倍①。第二，注意保留酋长对传统土地的分配权和调解土地纠 纷的权力。因为历史证明，酋长在战时是部落土地的传统保卫者，和平时是 土地纠纷的调停者。土地则是大多数非洲人的唯一生存方式。因此保存酋长 的土地分配权，才能稳定土著居民的生活。第三，尽力鼓励酋长使用他们来 自传统地位的影响力。卢加德告诫英国官员“要作为热心的顾问、参谋行事， 小心不要干预以致降低酋长的威信或导致他们失去对工作的信心”②。
　　英国的间接统治理论集中反映在卢加德 1922 年出版的《英属热带非洲的 双重委任统治》一书中。该书出版后引起普遍重视，后数次再版，被奉为殖 民统治理论的经典。卢加德本人虽在一次大战后退职离开非洲，但后来又在 国联常设委任统治委员会担任英方首席代表达 15 年之久。他不仅对英国制定 非洲殖民政策颇具影响，而且他的观点还为其他列强殖民地所广泛采纳。
卢加德认为英国殖民统治由两块基石构成：一是间接统治，一是殖民统 治者实施的双重委任统治。在间接统治下，土著酋长“是殖民行政机构中不



① R.L.Buell，op.cit.，vol.1，pp.717—718.
① R.L.Buell，op.cit.，vol.1，p.697.
② F.J.D.Lugard，op.cit.，p.201.

可缺少的一个部分。不管英国的和土著的统治者各自行使职权，或是互相合 作，都不存在两种类型的统治。只有一个单一的政府，在政府中土著酋长同 英国官员一样，有着权限明确的职责和一致公认的身份；其职责绝对不能相 互冲突，而尽可能避免重复”①。卢加德不仅鼓励重新恢复那些被认为已经衰 落的部落当局或机构，而且允许以新的土著官吏取而代之。他在宣扬间接统 治方式多样化的同时，强调“唯一的一致是最后被统治”。无论是容许、鼓 励或授予土著官员行使任何权力，有一种权力却要保留给英国，即制定法律 和征税的权力，“对可以授予土著当局的次要的立法权加以控制，对属于最 高当权者的土地进行处理，??当然还有招募和控制军队的权力。”②由此可 见，间接统治实质上是“通过间接手段的直接统治”③，它具有很大的欺骗性。 在英国殖民政府监督之下的土著政权，是压迫、剥削人民的得力工具。 殖民政府制定的政策都是由土著统治者出面执行，因此，人民的反抗斗争的 矛头往往直接指向土著政权和土著统治者。英国殖民者则以第三者身份出面 “调停”来缓和矛盾，或者利用人民斗争的力量将那些不得力、不听话的土 著官吏撤换下来，扶植新的代理人，从而维护自己的统治地位。卢加德认为， 就殖民统治者而言，他们“必须去推动殖民经济的发展以利于母国的利益”， 但他们“也有义务鼓励进步和福利事业的发展以利于殖民地人民”。英国政 府在推动实现双重委任统治任务中也采取了行动，1929 年设立“殖民地发展 基金”。英国财政部通过这项基金向其非洲殖民地和委任统治地提供贷款，
这被认为对非洲具有重要的社会、经济意义。
　　在两次大战之间时期，间接统治与双重委任统治制度日臻完善。一些早 年跟随卢加德在非洲供职的殖民官员和热衷于研究非洲问题的学者，成为间 接统治理论的实践者和宣传者，其中唐纳德·卡梅伦和玛杰里·佩勒姆最为 突出。卡梅伦早年与卢加德在尼日利亚共事，1925—1931 年任坦噶尼喀总 督，1931—1935 年又任尼日利亚总督，曾著有《对土著的行政管理的原则及 其实施》一书。他将间接统治制度引进坦噶尼喀，把全境划分为 11 个省，从 基层找出传统酋长建立土著政权，授予行政、司法、财政权，让他们负责治 安、征税、护路、普查人口、登记牲畜数量等事宜。坦噶尼喀成为继尼日利 亚之后的第二个间接统治典范地区。卡梅伦在 1930 年代重返尼日利亚后，还 着手调整间接统治政策，使伊格博地区的土著政权更植根于土著传统社会制 度之中，从而巩固了英国对当地的政治控制。玛杰里·佩勒姆长期研究尼日 利亚等地区的情况，发表过不少专著。她充实并发展了间接统治的管理内容， 认为土著政权除维持治安、收税护路之外，还应负责维护公共卫生、预防传 染病、保护森林、发展种植业、征购农副产品等工作。她要求酋长的工作内 容更适应现代社会的要求。
在此时期，英国的统治方式虽以间接统治为特点，但各地区因条件不同， 发展程度也不同。在尼日利亚北方酋长国、乌干达、桑给巴尔、北罗得西亚 的巴罗兹地区，英国依靠传统中央集权势力建立了标准化的间接统治体系。 坦噶尼喀的间接统治表现为土著政权规模小、分布广。而在尼亚萨兰、贝专 纳兰、巴苏陀兰、斯威士兰，英国过去已经大大削弱了土著酋长的权利。英



① F.J.D.Lugard，op.cit.，p.203.
② F.J.D.Lugard.op.cit.，p.24.
③ F.J.D.Lugard，op.cit.，p.223.

国驻尼亚萨兰总督在 1920 年代一直反对复活或使土著酋长的统治永久化，但 最终尼亚萨兰于 1933 年开始模仿坦噶尼喀的模式建立土著政权体系，不过对 土著政权的限制相当多。1934 年，贝专纳兰实施间接统治原则，却一直未建 立土著金库。
　　黄金海岸、塞拉利昂、冈比亚于 1930 年代引进间接统治制度，但效果不 尽相同。黄金海岸的殖民地和阿散蒂地区长期处于自由放任政策之下，资本 主义经济比较发达。政府要改变做法通过土著政权扩大对地方势力的控制， 马上遭到强烈反对，间接统治收效不大，被称为“短命的土著政权体系”。 塞拉利昂建立的土著政权也不完善，酋长无权征收地方税。冈比亚的保护国 地区部落混居，传统势力极难寻到。它的总督帕尔默也承认，间接统治发展 下去最后还是由英国在该殖民地直接施政。
　　在白人移民众多的肯尼亚、南罗得西亚等地，实行排斥非洲人的种族主 义政策，虽然也在基层恢复了一些遭到破坏的非洲传统权力机构，但酋长或 头人不再被视为传统社会的统治势力，而是作为白人政府统治机构的一个组 成部分，这些人的任命权主要掌握在上级白人官吏手中，随时会因忠诚问题 而被撤换。
　　间接统治制度作为英国统治非洲的主要方式，给它带来了一些好处。殖 民官员认为，这种制度容易实行且颇有效率。一些人赞赏它重视非洲的传统。 在间接统治之下的非洲，确实具有良好的秩序，一些非洲传统并未被外来力 量所打乱，一些有才干的酋长被任用，成为殖民当局忠诚的地方官员。然而， 在间接统治成功实践的背后也存在着不少弊病。首先，间接统治保存了大批 传统酋长，人为地保存了非洲落后的前资本主义。其次，间接统治并未给土 著酋长创造应付社会、经济巨大变革的能力，而且忽视了一批受过西方教育 的新一代非洲人要求参政的合理要求，从而影响了非洲社会的发展。再次， 间接统治过分强调地区间的文化差异性，阻碍了统一的现代民族的发展，还 埋下了民族冲突的隐患。连间接统治制度的热心支持者佩勒姆也在担忧：总 有一天统一的尼日利亚会建立某种形式的议会制政府，但是这个如此落后、 在文化上四分五裂的民族“除了英国强加于这块任意划定的非洲土地上的统 一外，从来不知道什么叫统一，那一天将是遥遥无期的”①。最后，间接统治 保护传统土地所有制，鼓励自给自足农业经济，从而限制了非洲向大规模商 品农业的自由土地制度的发展。
在两次大战之间时期，英属非洲殖民地的行政会议、立法会议普遍发展
起来。1920 年，乌干达建立行政及立法会议。1923 年，尼日利亚的立法机构 中增加了由选举产生的代表。肯尼亚的印度人政治地位得到加强，然而非洲 人仍被排斥在立法机构之处，仅在地方土著参议会上有发言权。此外，部分 殖民地出现设立统一行政机构、合并殖民地或组织联邦的主张。这种现象反 映了白人移民集团试图扩大政治影响，以利于地区经济的同步发展。1920 年 代英国试图合并乌干达、肯尼亚、坦噶尼喀三块殖民地，后因多种原因未能 实现，改为三地总督自 1926 年起每年召开一次总督大会，交流统治经验。1930 年代又出现统一南北罗得西亚和尼亚萨兰的活动，因当地非洲人强烈反对才 停止。
英国在非洲的统治相对麻烦的地区是埃及和苏丹。两地均出现了民族主



① Margery Perham，Nature Administration in Nigeria（《尼日利亚的土著政府》），London 1962，p.360.

义运动。1920 年代，英国对这两个地区采取强硬政策。到 1930 年代因意大 利在东北非威胁增大，欧洲动乱升级，英国只好对民族主义者作出让步。英 国在苏丹也实行间接统治，加强传统政权，但到 1930 年代中期意识到传统政 权过于腐朽无用而又调整了政策。
　　总之，英国殖民统治在非洲的政策表现为多样性、易变性，因各地区历 史条件、社会环境的不同而各具特点。
三、法属殖民地统治制度的演变及特点

　　两次大战之间的法属非洲由 6 个地区组成，即法属北非、西非、赤道非 洲、喀麦隆，还有法属索马里和马达加斯加，总人口约 4000 万人左右，面积
约 400 多万平方英里。其中阿尔及利亚被划归法国成为“省级殖民地”，突 尼斯和法属摩洛哥因历史原因成为“国际保护国”①，其余地区一概称为殖民 地。由于地理环境、社会发展水平等因素制约，法国对这几块殖民地的重视 程度各不相同。北非地区一直是法国殖民统治的重心，撒哈拉以南非洲地区 则次之，其中贫瘠的法属热带地区一直是“不太受法国人欢迎的殖民地”②。 法国的殖民统治政策与英国截然不同，表现在实施同化政策和强调中央 集权化统治。它从未酝酿一个将会导致属地自治的殖民地发展规划，而是努 力将属地兼并到“大法兰西”帝国中。法国大革命的“自由、平等、博爱” 原则促成 1848 年《法兰西宪法》第 109 条明确规定：殖民地和宗主国一样是 法兰西的领土，在公法、私法上享有同等地位；这些领地的人民，无论肤色 差别，仍旧被视为未来的法国人。最先成为法国属地的塞内加尔殖民地四个 市镇（达喀尔、圣路易、戈雷和吕菲克斯）的居民，因此“荣幸地”享有了 与宗主国公民同等的政治地位。然而随着 19 世纪末 20 世纪初法国获得更多 的殖民地，昔日的理论为新的实际利益的考虑所取代。对非洲人的同化标准 更加严格。法国要“协助土著沿着困难道路达到文化、社会和政治上与法国 相同的地位”，甚至要求“最微小的细节也要绝对的同一”，称同化为“精 确的复制”①。法国法律将非洲人划分为三种：第一类为法国臣民；第二类为 受过高等教育而有特殊地位的非洲土著人；第三类为法国公民。大部分非洲 人属第一类，不享受任何政治特权。后两类指已吸收了法国文化、能流利使 用法语表达和阅读，并对法国表现忠诚者，他们享有更高的政治、社会地位。 但这两者之间也有差别。第二类在法律上受传统土著司法权管辖，他们只有 自愿接受法国法律后才能成为法国公民，受法国法律保护。长期以来，法国
的同化政策在非洲属地进展缓慢。
到一次大战后，法国开始接受一种更为实际的联合殖民理论。该理论有 几个特点：首先，它承认各殖民地的差别，不强求在政治、文化、行政方面 达到与宗主国完全同一，而仅要求所有殖民地努力维持帝国的整体性。其次， 它强调发展殖民地经济，使法国经济力量渗透到非洲。两者出现一种“进步 的结合”，使殖民地与宗主国“互利发展”，宗主国提供先进技术、管理才 能和财政资助，而殖民地提供劳动力，共同开发土地和矿产资源。再次，它 并不完全放弃同化观点，而是作为权宜之计，强调“文化上同化，政治上联



① 所谓“国际保护国”，指该地虽为法国的保护国，但名义上保留原有统治者、国旗等形式。
② The New Encyclopaedia Britanica（《新大不列颠百科全书》），vol.3，London1983，p.1099.
① H.A.Wieschhoff，Colonial Policies in Africa（《非洲的殖民政策》），Philadel-phia 1944，p.92.

合”。它不鼓励土著政治组织的出现或现存传统机构朝现代化方向发展，而 是仅从行政使用价值上保留传统非洲政治体制，一旦这些传统体制被削弱， 法国政府便设法取消它们。总之，该理论更重视从经济同化角度来促成非洲 接纳法国政治体制。曾两度担任法国殖民部长（1920—1924 年，1932—1933 年）的阿尔贝·萨罗积极支持联合殖民理论的实施，认为“为双方利益而设 想的法国殖民体系的作用不再是运用一个种族对另一个种族的劫掠，而是一 个种族对另一个种族的联合”①。
　　早在一次大战时期，法国已开始考虑发展殖民地资源的可能性。当时的 殖民部长声称：“只有知道如何从它的殖民地获取所有它想要的东西，法国 才能继续成为一个大国。”②战后法郎贬值严重，法国无充足外汇购买原材料， 更希望开发殖民地资源。因此，萨罗就任后着手实施殖民地开发新经济政策 称“萨罗计划”。该计划相当宏大，除发展供出口需要的矿业和种植业外， 重点兴建公路、港口等基本设施，并计划改善六座城市的供水，实施尼日尔 河河谷灌溉计划，还要修建众多的医院和学校。该计划预计在 15 年内完成， 经费由宗主国与殖民地共同承担。后来因财政困难，计划范围缩小，要求每 个殖民地落实一种种植作物计划，农产品可获进入法国市场的优惠关税。由 于撒哈拉以南的法国殖民地白人移民较少、缺乏大量资本，当地经济的发展 只能依靠公共贷款和土著农民的合作。
在“萨罗计划”之下，非洲人被迫放弃传统农业，改种单一农作物。塞
内加尔以出产花生为主，几内亚出口可可，象牙海岸专产木材，达荷美输出 棕榈油。虽然法属地区农业生产力水平不如英属地区，但法国以帝国为整体 发展非洲经济，实施保护主义政策，因此 1920 年代末经济危机产生的世界市 场价格波动对法属非洲农民的影响不大。除农业方面迫使属地为宗主国利益 服务外，法国殖民当局还直接通过税收、劳力政策获取财富。在西非地区不 论男女老幼，都要纳人头税，苏丹地区定为 8 岁以上，达荷美则定为 15 岁以 上，各地税率不同，按情况一年少则 1 法郎、多则 16 法郎。此处，还对不同 类型的人征收牲畜税、武器税、特许税、卖酒税、商队税等。据统计，法属 西非的税收往往比英属西非高。法国属地还实行一种养路捐，要求居民每年 无偿为政府工作数日，如法属西非地区少则 8 天、多则 12 天。养路捐本来主 要是利用土著劳力维护通讯工具，如道路、桥梁、电话线等，后来在法属非 洲还发展为利用土著修路、盖房。法属西非 9/10 的道路是政府借助养路捐劳 力建成的。此外，法国还使用强迫劳工为政府工作。1926 年一项法令要求马 达加斯加为殖民部队招募“第二分遣队”，为政府提供三年的劳力①。法属赤 道非洲 1924 年起利用强迫劳工修建从黑角至布拉柴维尔的铁路，由于过度恶 劣的工作环境，致使 1.5—2 万名非洲劳工死亡②。
法国对非洲殖民地的经济掠夺是与政治控制紧密相连的。在两次大战之 间的 20 年里，法国也模仿英国间接统治的做法，尽量利用土著传统酋长。一 次大战刚结束，法国就考虑种族政策问题。殖民官吏冯·沃兰豪文 1920 年出 版的《酋长的灵魂》一书提出，雇佣不受土著信任的代理人是徒劳无用的，



① A.Sarraut ，La Mise en Valeur des Colonies francaises （《法属殖民地的开发》），Paris 1923，p.19.
② F.J.D.Lugard，op.cit.，p.60.
① R.L.Buell，op.cit.，vol.1，p.1040.
② The New Encycolpaedia Britanica，vol.3，p.1098.

应更多地信任在传统社会中拥有地位的酋长。法属西非的大总督布雷维叶在
1931 年出版的《法属西非土著政策和统治》一书中强调，要指定获得民众拥 戴的酋长任基层官吏，在各级酋长中引进参议会体制。许多法国学者也宣传： “酋长是其人民的社会结构中的基石”③。
　　从 20 年代末至 30 年代中期，法属西非和赤道非洲颁布了不少明确酋长 地位的地方法令。土著酋长通常被划分为三级：第一级为省级酋长，基本是 过去的传统封建酋长；第二级为区级酋长，区级划分是殖民当局的人为创造 物，所以此级酋长无传统酋长地位；第三级为村级酋长，这是真正的土著传 统体系的代表，拥有习惯法授予的权力。第二级与第三级之间基本不存在传 统的从属关系。村酋长的职责为收税、维持秩序、组织村民抗灾、安排储藏 粮食、安排劳力维修道路。区酋长则负责登记纳税者、为政府代理征兵事宜、 向下分配纳税比例和养路劳力名额。村酋长的收入从为政府征收的税收中获 取回扣，各地情况不同，达荷美为税收的 3.5%，而毛里塔尼亚则为 10%。高 级酋长则由政府提供年薪。上沃尔特的莫西国王年收入达 2 万法郎，而尼日 尔的高级酋长们平均年收入为 8000 法郎。
　　法国殖民当局用经济利益刺激土著酋长为他们效劳，获得了很大收效。 塞内加尔总督 1924 年对某位已故酋长发表评论时，列举死者曾为当局招募众 多土著枪手参加“黑人兵团”并派遣几千土著劳工参加铁路建设等功绩，称 之为“对当局尽职的合作者”。
为了培养合作者，法国很早就在塞内加尔建立一所学校，专招酋长子弟，
培养精英阶层。法国选择土著官员的标准很严格，首先要忠诚于殖民当局， 其次要通晓法语、熟悉法国行政方式。因此，有许多不具备任何传统世袭权 力的土著，如翻译、职员等，因符合上述标准而当上了区酋长。
法属非洲各殖民地发展间接统治的程度不一。偏远的上沃尔特是较突出
的地区，全殖民地共划分为九个大区；大区下有分区；分区下划为省，各省 是按部落居住区划定的，各有省酋长统治；省下再有区，村为基层单位。塞 内加尔取消了省级酋长。在赤道非洲的加蓬、中刚果地区引进中央集权体系， 但区、村酋长并不是传统政权的代表。殖民官员常随意撤换酋长，对其实行 种种限制。虽然在行政权力上有所扩大，但土著政权始终未获得财政方面权 力，因为殖民当局不愿其霸权受到侵犯。这也是英法两国间接统治方式的一 个区别。
除了在基层扩大对土著酋长的行政使用外，法国在推行代议制方面也积
极行动起来，主要有两种倾向：第一，法国当局尽力削弱殖民地公民的权力； 第二，努力扩展在非洲的咨询机构。
第一种倾向表现在 1920 年塞内加尔的殖民地和保护国合并后原来的大 参议会由殖民地参议会所取代。新的参议会除原有 20 名法国公民代表外，又 增加 20 名来自省区酋长的代表。公民代表由投票选出，而酋长代表通常由殖 民官吏指定。参议会的职能包括建议权、部分立法权、部分审议权、批准预 算权等，但无权作出任何有关政治事宜的审议或决议，因此大部分评议集中 于财政方面。殖民地参议会成立后，改变了原来旧的参议会非官方占多数的 局面，削弱了公民的力量，因为酋长往往站在与殖民政府相一致的立场上对 各项议案表决。例如，酋长们同意政府增收土著税、养路捐，他们会因此而



③ W.M.Hailey ，An African Survey （《非洲概览》），London 1957，pp.545—546.

增加回扣额；也同意政府要求征收公民税的做法。这种土著酋长与公民代表 相对立的局面，使殖民政府比以往更巩固地控制了参议会。这种现象说明， 法国中央政府不愿殖民地立法机构被当地有势力的公民阶层所控制，从而影 响集权统治。
　　第二种倾向是在 1920 年代开始进行参议会的引进活动，扩大土著选举范 围，在乡村建立显贵会议，允许土著代表进入行政参议会等。1925 年法令规 定，西非各殖民地的参议会须有三名土著当选代表，这是重大的变化。拥有 选举权的人包括职员、酋长、在商务议会有投票权的商人、资产达 5000 法郎 以上的地主、耕种总督指定的土地的农夫、获法国荣誉勋章者、对法国有特 殊贡献者。从表面看，法属西非的代议制发展速度超过英属西非，但实际效 果并不好。法国殖民地当局拥有众多咨询机构，但立法大权在巴黎，而不在 大总督、总督手中。因此，这些咨询机构所表达的非官方意愿要经过相当时 间才能获得反应。相比之下，英国殖民地的立法议会则更具实际作用。
法国一直不放弃同化政策，但效果很差。1937 年，1500 万西非人口中仅
有 8 万多为法国公民，而这些人大都是因为出生在塞内加尔的四个市镇地区 而享受到公民权的。从文化程度上被同化者仅 2500 多人①。总之，法国此时 期的殖民统治方式既借鉴了英国的间接统治的某些经验，但又保留了原有的 统治传统。英法对非洲土著政权的态度是有差别的，萨罗 1933 年对此有过这 样的评论：“英国是在现存的东西上一天天地建设着（土著政权）；法国则 梦想新的，直线式的（土著政权）建筑式样”②。
四、比、葡、意属殖民地统治制度的特征及其变化

1.比利时间接统治方式的实行 两次世界大战之间，比利时在非洲殖民地的统治方式逐步有所变化。长
期以来，比利时推行一种不强调任何长远政治目标的现实主义政策，既不模
仿法国热衷于同化政策，又不实施英国式的自由放任原则。比利时政府 1980 年接管原刚果自由邦，更名为比属刚果。一次大战后，比利时又于 1925 年正 式获得对卢旺达—布隆迪的委任统治权，从此拥有 92 万平方英里的殖民地土 地和 1300 万殖民地人口，在对这片比本土大十多倍的殖民地进行统治时，殖 民当局一方面继承了利奥波德二世国王统治刚果自由邦的政策，继续奉行“属 地永远是属地”、“殖民冒险就是一种商业事业，而不是慈善事业”的原则③， 实施由政府、教会和大财团三位一体进行经济剥削的方式；另一方面在政治 上保持高度中央集权化和严格保护主义的同时，也进行了局部的类似间接统
治的行政改革。 一次大战后，比利时为了恢复遭到严重打击的经济，加速对比属刚果农
矿产品的掠夺。大商业资本家投资采矿业。到 1920 年代末，铜产量达世界产 量的 7% ，钻石产量仅次于南非，矿产品占整个出口价值的 2/3①。由于刚果 经济与世界经济联系密切，1929—1933 年世界经济危机严重影响了刚果经 济。比利时为减少损失、转嫁危机，采取了增加赋税、强化强迫劳动制度、



① The New Encyclopdedia Britanica，vol.19，p.765.
② W.M.Hailey.op.cit.，p.540.
③ H.A.Wieschhoff，op.cit.，P.110.
① Encycolpaedia，Britanica（《大不列颠百科全书》），vol.3，Chicago 1937，p.415.

减少政府雇员薪金等措施，甚至具体干预人民经济活动，诸如强迫农民为垄 断公司生产棉花、咖啡等商品作物。据统计，1936 年大约已有 95 万农民在 种植棉花②。由于长期过度驱使非洲人从事出口作物生产，非洲社会面临人力 供应枯竭、社会机制即将崩溃的地步。这种破坏性造成社会不稳定，首先导
致 1921 年下刚果出现基班古运动。这虽是一场宗教运动，但也体现了西方经 济冲击对非洲传统生活的影响。从 1920 年代开始，殖民统治者最终认识到， 为了促进非洲社会人口再生产以适应更大的经济发展需要，必须进行殖民统 治的改革。
比利时殖民统治在政治上的特点有两个。一是高度中央集权化。1908 年
10 月颁布的《殖民地宪章》，基本规定了统治的法律格局。布鲁塞尔为整个 殖民统治体系中枢，国王通过殖民大臣和驻扎殖民地的总督对当地实行立 法、行政和司法权。二是绝对的保护主义。比利时从未在刚果等地设立立法 参议会。比利时议会控制着刚果，当地的欧洲人和非洲人均无选举权。因此， 直至 1950 年代末，刚果也未出现固定机构去行使行政权。鉴于这种情况，比 利时殖民地的政治改革仅限于行政方面，它分为两个阶段。
　　1920—1933 年为改革的第一阶段。1920 年比殖民大臣路易斯·佛朗克就 职后，视察了比属刚果，认为那里的土著行政管理陷入混乱状态。当时大量 的由殖民当局任意建立的酋长国遍布各地，1917 年多达 6000 个，这些酋长 国并非按传统部落划分。佛朗克担心土著传统政体的崩溃即将到来，因此制 定了重建土著行政体制的新政策。第一阶段以两个立法为基础：1926 年土著 司法法和土著税收法。具体做法是：(1)将大大小小酋长国改组成区，原来的 酋长们在区议会中供职，由区议会选出合适的区酋长；(2)区酋长行政职权扩 大，可管理本区的学校、药房，在土著法庭行使民事及部分被授权的刑事习 惯法；(3)由三至五个区组成一个专区。虽然新政策强调土著区酋长应与人民 是传统的关系，但在实施中，许多殖民官吏无法去挑选真正的传统酋长，不 少无传统酋长地位但熟悉欧式统治方式的人仍被任命为区酋长。1920 年代 末，比利时殖民当局在行政改革的同时，也进行社会改革。其方式为利用大 资本集中的特点，在工业区建立工人家属宿舍，允许工人家属定居工矿区， 从而稳定了非洲人家庭，保存了劳动力来源。此外，国家通过教会普及初等 教育，在乡村实施比利时化。
第二阶段也有两个重要立法：1933 年土著管理区法令和 1934 年土著土
地法令。在这一时期，改革政策进一步深化。自从 1930 年代比利时国王访问 比属刚果后强调开发农业，土地政策成为殖民当局的另一重点。这两项法令 有以下几方面内容：(1)土著酋长在服从比利时官员控制的前提下获得了更多 的行政领导权，除了行使传统司法审判权外，还要为推行比利时殖民政策效 力，发展生产组织、购买农业所需工具、监督教育和医疗工作、修路护路等； (2)建立土著金库，酋长负责征税，酋长薪水按所辖区大小由政府支付，另外 按殖民官吏对酋长收税成果进行的三级评议，酋长还可获税款的部分回扣； (3)各酋长区，专区建立贵族参议会，酋长区参议会的成员由基层家族头人组 成，而专区参议会成员则由专区的专员任命的酋长、区法庭成员组成；(4) 明确规定欧洲人不能将土著部落土地宣布为无主土地而任意占领，须经政府 核实后才能占用。上述法令表明，这一阶段比利时在殖民政策上较前期更注



② The Cambridge Encyclopaedia of Africa（《剑桥非洲百科全书》）， Cambridge1981，p.188.

意发挥土著政体的传统作用，但这并不意味着有使土著政体朝自治发展的设 想，而纯粹出于经济目的。这种在表面上承认土著传统政体、重视土著基本 要求、努力将土著放置于传统生活之中的做法有了明显结果，酋长成为殖民 政府与传统土著组织相联系的重要环节，政府只要严格控制住酋长，等于控 制了整个土著社会。1937 年，比属刚果的殖民官吏仅有 2348 名，却有效地 统治着 953 万土著人①。由于这个阶段殖民政府大力推广所谓伦理政策，重视 殖民地长期积累，既将采矿业作为殖民经济的基石，又把农产品加工列为工 业经济的辅助成份，从而扩大了资本投资。到 1930 年代末，整个比利时的外 来资本投资额累计高达 1.43 亿英镑②，仅次于英国殖民地的总投资额。一位 比利时驻刚果总督吹嘘，这是“完全文明”时期的到来③。
　　此外，从 1926 年起，比利时在卢旺达—布隆迪也实施行政改革。与比属 刚果不同的是，该地区保存了不少传统酋长国。比利时殖民者接受了原德国 统治方式，维持了单一、全能的酋长统治地位。比利时驻节官以顾问身份控 制这些传统统治者，利用当地胡图族与图西族的民族矛盾巩固自己的统治。
2.葡属殖民地统治方式的变化 两次世界大战之间，葡萄牙在非洲殖民地的统治政策也略有变化，这种
变化与宗主国国内政治局势有密切联系。1926 年是葡萄牙对非政策转变的重 要年代。1910—1926 年，葡萄牙国内局势不稳定，既无基金又无人力去处理 非洲事务。1926 年革命后成立了新的军人政府，颁发了《安哥拉、几内亚和 莫桑比克殖民地土著政治、民事和刑事法则》，后来又根据此法规颁布了具 体法律。1930 年，安东尼奥·萨拉查出任殖民大臣，并于 1932 年就任总理。 他推行的殖民政策的主要特点是，坚持自 19 世纪以来仿效法国实行的一体同 化政策，拒绝给予殖民地立法权和重视土著利益的允诺，但在具体的殖民地 行政、司法政策上又有宽松的调整。鉴于葡萄牙本国经济状况不佳，萨拉直 坚持不提供宗主国援助来维持殖民地的政策，因此葡属殖民地一直是非洲最 落后的一个地区。萨拉查的殖民政策主要反映在 1930 年的《殖民法》、1933 年的《帝国体制宪章》和《海外行政改革法》中。
葡萄牙政府在政治上推行一体同化政策的具体做法是，将殖民地人口划
分为两大类：土著与非土著。土著即未被同化的非洲人，他们无任何政治权 利，要向政府纳税，外出时要携带通行证，受制于劳力管制法规和宵禁令， 随时可被强征为公共工程、政府管理的农场或私人企业劳动。非土著包括欧 洲人、亚洲人、混血种人和被同化的非洲人，他们均拥有葡萄牙公民的权力。 土著要成为被同化者的条件是能讲葡萄牙语，放弃非洲传统生活方式，在工 商界合法受雇，须常向当局出示证明他们品行良好的文件，否则他们的特权 会被取消。这种长期实施的有选择的同化政策的效果并不理想。1930 年代 末，安哥拉的被同化的非洲人仅占总人口的千分之六，而莫桑比克仅为万分 之三。相反，许多葡萄牙移民、官吏为了更有能力适应非洲的生活，甘愿接 受当地的生活方式。
20 世纪后，绝对的“一体同化”概念已被大多数人所淡忘，而殖民地自 治思想开始流行。葡萄牙将非洲各殖民地划分为四级行政区：大区、哨所、



① A.N.Holcombe，op.cit ，p.19.
② H.A.Wieschhoff，op.cit.，p.21.table 2.
③ The Cambridge Encyclopedia of Africa，p.189.

区、小区。各殖民地实行总督负责制；大区由区督任最高行政长官；区督之 下是具有军事兼行政双重身份的哨所所长职位，反映出葡属殖民地统治军事 化的特征。最基层为小区。在 1930 年代，葡萄牙殖民当局也采纳了部分英国 的间接统治的方式，保留或恢复了一些世袭酋长，给予他们某些行政权力， 还专门成立由葡萄牙官吏负责、由两名非洲人任助理法官的土著法庭，声称 要保证非洲人的权利。
　　葡萄牙虽为最早侵略非洲的殖民国家，但长期忽视对非洲的移民和投 资。安哥拉一直被视为犯人流放地，而莫桑比克实际上成为英国经济利益的 扩张地。西非几内亚等葡属殖民地的地位更差。长期以来，葡属殖民地盛行 强迫劳动制度。虽早在 1901 年和 1921 年明文规定禁止实施强迫劳动，实际 上依然存在，并成为南非和附近其他英属殖民地的劳动力供应地。 1901 年，葡萄牙殖民当局与南非签订的招工协议，每年向南非矿区输送 10 万劳 工，南非则获得使用洛伦索·马贵斯港口的货运权；1914 和 1934 年又达成 向南罗得西亚输送 1.5 万名劳工的协定①，还专门指定一名负责劳工事务的官 员，由他负责签发通行证，并对在南非逗留一年以上的劳工征收费用。葡萄 牙从输送劳工的贸易中每年获取 8000 英镑的收入②。除向国外输送劳力外， 葡萄牙殖民当局还将在本地招募的劳工强制性分配到国营或私人企业劳动。 有的劳工被派去修建道路工程，也有的被送往安哥拉东北省开采钻石，还有 不少人被强迫种植棉花、咖啡、稻米等作物。1938 年，莫桑比克土著须按规 定每年为当局种植半公顷棉花。残酷的剥削压榨使不少葡属地上的非洲人背 井离乡逃亡他地。据统计，尼亚萨兰的葡属殖民地难民在 1933 年高达 4 万 人③。
3.意属非洲殖民地的扩大和统治
　　意大利为最晚加入争夺非洲殖民地的欧洲国家之一。一次大战前，它主 要致力于在北非利比亚地区进行经济扩张，并于 19 世纪末占领红海的几个港 口组成厄里特尼亚领地，又占领了索马里。一次大战后，意大利虽然从英国 手中获得肯尼亚—索马里边界的朱巴峡谷，还使法国让给它利比亚南边的一 块沙漠，但仍不满意凡尔赛和约制定的分赃方案，加紧殖民地扩张。1922 年 墨索里尼上台后，公开鼓吹要把殖民地当作意大利的原料产地和殖民的理想 场所，使它们服务于意大利的政治、经济、战略需要，同时把殖民地人民变 成不折不扣的奴仆。
1920 年代，意大利用残酷镇压的手段完成了对利比亚昔兰尼加的军事占
领，并开始向利比亚移殖意大利农民，20 年代末又扩充了意属索马里的版 图。1930 年代初，意大利把注意力转向名义上独立的埃塞俄比亚。1932 年， 殖民部长德鲍诺将军考察了厄里特尼亚，随后制定了“意大利的未来必须在 东非寻找殖民地”的殖民扩张政策①。为了准备殖民战争，意大利增加对厄里 特尼亚、索马里的投资，用以改善道路、扩建港口。
1934 年 12 月，埃塞俄比亚与意大利在意属索马里边界发生军事冲突。 埃塞俄比亚皇帝上诉国联要求国际仲裁，但国联将此事拖延了 11 个月。意大



① W.M.Hailey ，op.cit.，p.1317.
② R.L.Buell，op.cit ，vol.l，p.33.
③ W.M.Hailey ，op.cit.，p.1371.
① The Cambridge Encyclopaedia of Africa，p.187.

利积极准备战争。英法却纵容姑息，不进行有效的军事或经济制裁。意大利 最终于 1935 年 10 月 3 日向埃塞俄比亚开战，但最初战争进程缓馒，埃塞俄 比亚人民英勇抵抗。1936 年初，意军使用毒气迫使埃军溃退，5 月 5 日占领 首都亚的斯亚贝巴。5 月 9 日，意大利宣布意大利国王为埃塞俄比亚皇帝， 成立由埃塞俄比亚、厄里特尼亚和索马里组成的“意大利东非大帝国”。该 帝国在行政上划分为五个省份，各省督由将军们兼任。意大利实施的统治方 式极其严酷，法律禁止种族混居，首都和各大市镇专门划出欧洲人区和土著 人区；还禁止土著人受教育，以防止土著知识阶层出现而不利于社会稳定。 意大利占领下的埃塞俄比亚经济极度萧条，投资者纷纷离境。由于缺乏 资金，限制了意大利的大规模移民计划。当地民众的反抗斗争也一直在进行 着。1937 年 2 月发生刺杀总督格拉兹阿尼将军未遂事件后，意军疯狂报复， 屠杀了数千当地居民。反抗斗争更加激烈。 1938 年阿奥斯塔公爵任总督后，
继续执行种族主义政策。
　　意大利的殖民扩张和殖民统治，是 20 世纪法西斯新殖民主义的体现，也 是列强争夺殖民地长期矛盾发展的后果。
五、白人移民殖民地对非洲人种族歧视制度的强化

　　两次世界大战之间，非洲的白人移民殖民地积极推行有利于白人移民的 政策，通过颁布形形色色的种族主义法律，确立了以种族歧视为基础的政治 统治制度。南非和阿尔及利亚的欧洲移民占当地人口比例分别为 20. 9% 和
13. 6% ，位于各殖民地之首。白人移民占殖民地总人口比例在 0. 5—10% 的
殖民地有法属摩洛哥、突尼斯、南罗得西亚、北罗得西亚、肯尼亚、贝专纳 兰、斯威士兰、西南非洲等地。上述地区白人移民数量多的主要原因是土地 肥沃、气候宜人。白人移民与非洲土著人的矛盾表现在土地、劳力问题方面， 经济上的冲突导致白人政府当局强化对土著人政治上的歧视性统治，这是白 人移民殖民地的普遍特点。
1.法属北非的殖民统治特点
　　法属北非的欧洲移民在 1938 年已达 145 万之多，其中阿尔及利亚约 100 万、摩洛哥 25 万、突尼斯 20 万。由于北非在商业和军事上的重要价值，法 国在北非一方面大力培植农业资本主义企业和与当地采矿业有关的工业企 业，直接投资建立现代生产中心和基础设施；另一方面任用大量政治上野心 勃勃的移民担任各级官吏，操纵殖民地政策的制定和实施。
摩洛哥和突尼斯名义上虽为法国“保护国”，自己拥有主权，但实质上
受法国外交部控制，所有的法律均由法国大驻节官起草，再以摩洛哥素丹和 突尼斯贝伊的名义颁布。在突尼斯贝伊的内阁中，外交部长为法国大驻节官， 作战部长为法军总司令，其他官员虽为当地人，但都处于法国官吏的严密监 督之下。摩洛哥素丹等官员虽拥有相对多的独立权力，但这也是法国大驻节 官里奥代将军（1912—1925 年在任）为建立中央集权、统一当地部落而推行 的一种维持当地现状的政策。
　　法国努力在突尼斯、摩洛哥发展欧式教育，选派青年人去法国留学，然 后任用这些人在当地政府机构或军队中为法国殖民者服务。不过，这批精英 一旦未获得与自己经历相称的职务，就会表示强烈不满，加入反法的政治团 体。1920—1930 年代北非出现的不少反法政治运动中，就有许多这样的精英 人士。摩洛哥 1921—1926 年爆发的里夫起义给予法国殖民统治以沉重打击，
　　
被誉为“融合了传统与现代民族主义”的斗争①。突尼斯则出现了以布尔吉巴 为首的新宪政党运动，通过政治斗争争取国家自治。
　　法国对阿尔及利亚的统治更侧重同化政策。不过，由于伊斯兰文化根深 蒂固地植根于民众之中，法国文化的渗透力很弱。许多阿拉伯人虽然有资格 获法国公民地位，但他们又不愿放弃原有宗教信仰，因此被同化的人数极少。 殖民政府制定了许多不利于土著居民的土地、税收、司法政策。法国长久以 来想把阿尔及利亚建成白人自耕农殖民地，一直以各种手段兼并其土地，到
1934 年大约 400 多万英亩的最好土地落入移民之手，而土著获得的却是移民 不愿要的贫瘠土地。土地问题一直是白人与阿拉伯人的矛盾焦点。为了加强 统治，法国将阿尔及利亚全境划分为三种地区：移民占主要人口的公民区； 移民与土著人混居的混合区；无移民的阿拉伯人区。白人移民享受法国公民 的一切权利，有选举权、组织政治团体和工会权，在经济上也有种种特权。 土著居民除了少数土著官吏、归化人以外，均处于政治上无地位、经济上受 剥削的状况。他们不属于公民而是法国臣民，要服从《土著法典》的管理。 该法典规定行政官吏在其辖区有至高无上的权力，集行政、司法、监察职能 于一身，对土著的惩罚相当严酷。移民势力除在政治、经济上排斥土著居民 外，在阿拉伯人受教育问题上也极力阻挠。他们认为“会读书的土著对法国 是个危险”①。因此，土著居民受西方教育的人数极少，而移民拥有的教育设 施却发展很快。
一次大战后，法国当局迫于阿尔及利亚人民日趋高涨的反抗斗争，开始
实施某些松动的同化政策，并任用少数阿拉伯显贵参加咨询性机构的工作， 但这些土著代表的数量很少。如为大总督提供咨询的财政委员会有三个分 会，其中一个分会里有 24 名土著代表，仅占全部成员的 1/3；另一高级参议 会中的土著代表也仅占 3/ 10 比例②。1930 年代法国左翼势力上台，也试图 缓解同阿尔及利亚的矛盾。1925—1928 年曾任阿尔及利亚总督、后出任人民 阵线政府国务部长的莫里斯·维奥莱特是推动殖民政策改革的积极鼓动者， 曾著《阿尔及利亚会生存下去吗？》一书，要求给予有资格的穆斯林以行政 职位，建议不强迫他们放弃信仰和不通过同化方式来实现代议制，从而体现 “最终的个人政治平等”。1937 年，人民阵线政府制定了《布鲁姆—维奥莱 特计划》，建议授予北非 2 万名“精选”的穆斯林以法国公民身份。然而， 即使这一极为有限的改革之举，最终还是因白人移民的强烈反对而搁浅。一 位西方人士指出：“在阿尔及利亚，处理土著问题成为整个法国帝国最令人 忧虑的一份差事”③
2.南非及其他英属殖民地种族主义政策的强化
　　与法属北非不同，南非联邦 1910 年成立后，排斥了来自宗主国对其事务 的干预，成为非洲大陆拥有最大自治权的白人移民国家。白人移民控制了南
非 87% 以上最好的土地，并以黄金、钻石矿为基础扩展了工业经济，掌握了 当地的经济命脉。非洲土著被挤到贫瘠、偏远的地区，在哪里因人口膨胀、 土地匮乏而经济衰退，逐步成为白人经济廉价的非技术性劳动力的来源。