导 言


　　20 世纪 80 年代即将结束的时候，危机迫使美国政府和企业对各自的任 务和相互关系进行改革。危机的发生主要由于与外国的竞争。有的工业部门， 如钢铁和机器制造部门，事实上在萎缩。看来只有两条路可走：要么，进行 改革，以恢复经济竞争力；要么削减生产，但求守住摊摊。同前苏联的情况 一样，轮到美国改革了。不改革，不得了。事实上，别无出路。不改革，无 论经济、政治或社会，都会继续垮下去了。
　　改革的快慢，效果的好坏，全看政府和企业的领导人对正在于、必须干 的事理解的深度如何，改革势必会威胁到传统，会有这种思想倾向：何必多 此一举？如果治病，看来比害病还要难受，病人自然会讳病忌医啦。甚至改 革开始之后，还会否认在改，把改革看成一时脱离常轨的现象，而不是势在 必行的、不可逆转的根本性变化。在本书第二章里，我们会说到这种实例： 政府与企业在微电子工业领域上合作时，双方都犹豫不决，思想混乱。但是 一点一点地，上场的选手们看到了：原来认为只局限于半导体工业中的问题， 事实上要大得多，要政府采取果断行动去抢救牵涉到整个电子工业的“食物 链”（要有供应商提供制造芯片的设备；芯片制造出来了，又要有客户，如 高清晰度电视机厂商来购买）。有了这套“食物链”，半导体制造商才有了 靠山。政府要认准和维持这条“食物链”。除了政府，谁也做不到这一点。 但是由于现实威胁着政府与企业间的传统关系，改革一步三停，受到矛盾心 理的阻碍，改革也为疏忽大意所曲解。
进行有效的改革，要有三项必备条件： 第一，政府和企业领导人必须了解，政府的政策极大地影响着企业在世
界市场上的竞争能力，政策的确是举足轻重。 第二，必须了解政府的政策是从国家的体制产生的；各国的政策大不相
同，有些国家的政策，其竞争力大于其他一些国家。为了增强竞争力而进行 的改革威胁着美国旧的体制。向新体制转轨要求对利害攸关的问题有全面了 解。看不到转轨带有体制性质，改革就不会成功。
　　第三，必须十分重视处理好企业与政府的关系。处理不好，企业和政府 的战略都会告吹。


政府政策的作用


　　走出第一步，看似容易，其实很难。在美国，可能还在别的国家如英国， 传统的理论是：决定一个国家在世界经济上的竞争地位的是企业与企业间竞 争的结果。根据这个理论，有的企业固然可以从本国相对的优势中获利，但 是如果市场开放，政府不加干涉，那么，所有企业统统都会得到好处。政府 可以充当“裁判员”，时不时吹吹“哨子”，但是政府不是“教练”，更不
　　
是“运动员”。 其实，不管是好是坏，政府，所有的政府，全都在干预企业的活动，不
过有的政府是在为企业的利益搭台，有的却在阻挠、在拆台。美国钢铁和机 床制造工业的萎缩就是这个道理的最好说明。
　　1974～1976 年之间，美国、欧洲共同体和日本的钢产量下降 1．22 亿公 吨，其半数是美国减产造成的。结果，到了 80 年代初，美国成了钢的净进口 国，欧洲和日本却自给有余，仍旧是净出口国。不管是否适宜，美国这种减 产后果是痛苦的。28 家公司申请破产。1980～1987 年间裁员 60％，20 多万 份高薪职位没有了。仅从 1982～1985 年，钢铁业损失了 120 亿美元。可是， 到了 1987 年，经过淘汰留下来的炼钢厂恢复了竞争能力，成本比 1982 年降
低了 31％。
为什么美国比欧洲和日本减产多？政府政策是主要原因。例如 1975～
1985 年间，欧洲政府为使炼钢轧钢能力现代化补贴了 448 亿美元，过去 5 年
（1980～1983）中补贴了 350 亿美元。正如艾伦·沃尔夫说的：“欧洲政府 想找到一条市场不愿提供的出路，具体说就是更大的炼钢能力。”美国政府 对其他政府的战略所起的作用视而不见。在钢铁工业的逼迫下，美国政府便 设法去惩罚欧洲人，埋怨他们在耍花招。为了求得问题的解决，欧洲人同意 象其他国家已经做的那样，“自愿”限制对美国钢的出口，给美国人留下一 部分美国市场。
　　戴维·科利斯所作的工业比较研究表明，政府的政策同样在机床制造工 业上产生了很大影响，既影响到机床制造业的结构和产品，也影响到成本、 技术和水平。结果是惊人的：从 1955～1985 年，美国的机床生产量从全世界
的 40．4％降到 11．7％，日本从 0．6％上升到 24％，德国持平，为 14％， 英国从 8．7％降到 3．3％。日本政府采用了一整套的政策——贸易、投资、 补贴、研究与开发、税收的刺激、低息贷款等等——鼓励机床制造业进行合 作、制定统一的标准、制造的机器从简单趋于复杂、先在国内，然后在世界 取得市场份额。美国则反其道而行之，到 1970 年为止，国防部在机器制造业 上已投资 15 亿美元，鼓励制造昂贵的尖端机器，这些机器用来造喷气式战斗 机倒很不错，但却毫无商业价值。这样就延误了广大市场所需的低价数控机 床的投产，而反垄断政策又阻碍了工业合作，从而使得美国机床制造的资本 费用为日本的一倍。
　　近数十年来，美国政府不断地设法保护处境危险的工业——如纺织业、 服装业、鞋袜业、电视机制造业等，或采用和制钢工业类似的办法，迫使外 国竞争对手自愿限制对美出口；或与外国政府谈判达成分配对美销售份额安 排的协议。戴维·B·约菲把美国采取的这些保护主义政策形式称为短期的、 目标具体明确的特殊对策，用来替某些走下坡路的国内行业招架咄咄逼人的 外国竞争者。说来可笑，这些政策竟一成不变地打着自由贸易的旗号来执行， 美其名曰临时措施，是正常准则的一些例外，据说是为了避免采取更加露骨
　　
的贸易保护主义措施云云。但是正如约菲所指出的那样，这些治标不治本的 政策在所有方面都失败了。结果在国内，保护了缺乏竞争能力的现状，在国 外，扶植起更加强大的竞争能力，迫使外国的出口商提高技术、增加品种、 钻美国进口限制的空子，往往寻找到赚大钱的机会。这些后果的起因是美国 拒绝从长期、整体规划的角度出发，不把贸易政策当作“积极的产业结构调 整”的重要组成部分。影响所及，衰退的工业得到的只是实际价值不大的保 护，而新兴工业却遭到忽视，或在不相协调，甚至彼此矛盾的政策压力下举 步维艰。
　　个别国家政府的政策能产生很大影响，许多国家结成一体，制定政策， 产生的影响就更要大得多。1989 年，欧洲走向统一，欧洲经济共同体的 1 万
2 千名官员与来自欧洲共同体 12个成员国的数万名政策制定人共同定出一些 准则，以图控制欧共体这一世界最大的市场。这些准则会使在欧洲竞争的美 国公司有的站住脚跟，有的败下阵来；这些条例，有的规定国产化指标，有 的是反垄断的，还有的限定汽车废气排放量，或对金融业的经营作出限制等 等，叫企业不得越轨（关于政府政策对企业的影响，详细资料参看附录）。


政府政策的差异


　　各国政府的政策有差异，是因为政策是各个国家形形色色的体制的产 物。而五花八门的国家体制又是各自不同历史条件造成的。今天，这些迥然 有别的国家体制彼此对峙，为争夺这块全球性经济馅饼的一份而斗争。
　　很难说哪种体制“最好”，它们反映出的价值观念相当不同。然而，要 辨认出哪种体制产生出最有竞争力的公司与企业，哪种体制能最有效地集中 人力、物力、财力，以取得来日的高技术成就，简而言之，哪种体制能产生 出最有竞争力的经济体系，倒并不难。从上述角度看，美国的体制显然不是 “最好的”。 1989 年，美国是世界最大的债务国。1982～1988 年，美国不 得不从外国借贷 7000 亿美元的巨款，以维持国内生活水平和政府费用的支 出，如防务费等。国外债主借贷的热情会不会衰减，外国各行业会不会抽回
1989 年在美国的 1．5 万亿美元的流动资金，谁都说不准。这种国力的控制 力下降迫使美国国内发生变化，尽管变化的步子十分缓慢。
　　美国行政人员忧心忡忡，眼睁睁看着这种被逼的改变正在成为现实。新 的现实正在破坏一向被珍视的神话。美国事实上已从一种意识形态规范走向 另一种意识形态规范。美国这样做，并非心甘情愿，只是为了支撑本国经济， 从而保持本身的政治、社会原则而不得不这样做。
　　企业与企业竞争，不受政府干预，这一旧观念被现实粉碎了：政府参加 了干预。有一切理由相信，政府干预会愈来愈多。
　　意识形态规范的转变还破坏了第二个神话，即国家权力有限论。旧的信 条是管制愈少，事情愈好办，政府的过问要不断受到控制，政府各个部门要
　　
分权，要彼此牵制。危机发生，企业集团互相碰撞倾轧之时，政府应作出反 应；但决不要制订计划，决不要提前系统地考虑社会的需要，也不要提出国 家的远景规划。可是不管怎样，政府已经在制订计划了，而且非制订计划不 可。对此，有的人提心吊胆。部分原因是这样做，又威胁到第三个神话：私 有财产所有权。
　　根据私有财产所有权的观念，凡是企业均有资产，企业经理的基本目标 是让资产拥有者即股东满意。这样做，对整个社会都有好处。过去，当股东 数量少，易于辨认时，这个概念还讲得通。经理可以问股东门究竟想要什么？ 是长期的市场份额，还是眼前的盈利？
　　然后按他们的要求去做。今天，《幸福》杂志排出 500 家大公司的经理 们则不同了。他们只能从华尔街那些极精明的股票经纪人炒卖股票的活动中 去揣度股东们的愿望。这些经纪人的唯一目标是赚钱，为客户捞钱，而且越 快越好。至于这样于是在促进还是破坏公司的长期兴旺，他们是丝毫不感兴 趣的。
　　许多经理承认股东所有权制神话的消极作用，但是他们还是抱着这一神 话不放，因为他们的权力来自这一制度。如果这个概念没有了，他们又该从 哪里获得他们的权力呢？在实践中，答案是清楚的。权力来自受他们管理的 员工，来自他们活动于其间的社会。这就是新的现实，是令人不寒而栗的。 如果权力来自被管理者，那么和雇员的关系就不能再是冤家对头了，不能再 单纯地按雇佣合同办事了。这种关系必须允许员工有参与管理的意识，决策 要征求他们的意见以达成共识。如果权力来自满足社会整体的需要，那么这 些全社会的需要就必须由政府来加以确定，确定的方法要可靠，要利索。如 果全社会的需要是要求各行各业内部以及行业之间加强合作，以便产生规模 经济效益，以便集中财政与技术力量同其他国家展开竞争，那么反托拉斯法 界定的市场竞争神圣原则就必须让位。如果政府的任务是自始至终采取可靠 办法确定社会的需要，并创造条件促其实现，国家权力有限论就站不住脚了。 美国的经理们还看到另一个神话正在破产。这个神话就是分工越细越 好，越专越精，专业化程度高准会带来令人满意的成果。核动力设备、氟利 昂和有毒化学药品的制造商们已经懂得这个概念是根本错误的。我们痛感生 活在一个脆弱的生物圈里，是个一捅就破的蔚蓝色大气泡；在这个气泡里， 我们的行动可能会产生全球性的后果。整体论要在这里生根，如果没有“部
分殃及整体”的意识，部分本身就不合情理。 我在前文把这叫做从“政府不干涉主义”向“社会共同管理主义”过渡。
“政府不干涉主义”一词很合美国人的口味，而“共同管理主义”则不然。 因此美国的公司经理可能会觉得用这两个词语来解释当前的转变会帮倒忙。 他们主张解释变化要慎之又慎，用词要老板们一听就觉得符合公司的利益。 然而对于抓改革并要说服别人相信非改革不可的人来说，从意识形态角度分 析问题至关重要。只有这样做，才能暴露出可能受到冲击的规模与范围：种

种神话、社会心态、种种等级制度以及受到这一思想概念过渡威胁的集团利 益。
　　有了恰当的分析，才可能承认并解决伴随这一过渡而来的矛盾心理、粗 心大意的态度和恼怒的情绪。对如此激进，许多人甚至认为是错误的思想转 变，人们有一种矛盾心理。这种心理使转变的进程时断时续，到了危机临头 才肯向前挪动一步。粗心大意的态度仅仅从实用主义的角度看待思想转变， 而不去考察其意识形态的后果，不去调查社会心态，不说清新法则的合情合 理。因此，难免会使思想转变的程度不够，十分脆弱，引起许多人满腹怀疑。 最后，还有许多人对外国人，尤其是对日本人产生一种莫名其妙的愤怒，因 为外国人迫使美国人离开他们一向珍视的处世方式。一方的愤怒只能激起对 方的愤怒。因此，有关各方务必了解产生愤怒情绪的根源，从而使之得到控
制。


处理政府与企业间的关系


　　现在我们来谈有效地处理好改造美国政府与企业的任务及其关系的第三 步：关系的处理问题。
　　因为政府政策对企业很重要，所以企业对于政府的政策及其动向有强烈 的兴趣。这种兴趣有两个方面：第一，企业愿意协同政府制订政策；第二， 当政府政策最后决定下来之时，企业愿意做到随时按照政府政策迅速地校准 自己的战略。
　　这两个方面构成了公司内处理有关政府事务的职能。不幸的是这项职能 一向被美国公司所忽视。即使也有例外的情况，这些与政府有关的事务（GA） 也是被人们从狭窄的、局限的角度来看待的；人们常常只把这些事留给“驻 华盛顿办事处”，将它与决策总部分开，认为它是命令的执行者，奉命搞掉 这条法案，或推动通过另一条法案就够了。作用类似消防队，是防御性的， 特别是缺乏长期战略。政府事务经理人员的任务是应该懂得如何影响国会议 员和内阁部长们，以求达到公司的目标。这些目标是早已制定好的，政府事 务经理人员并未参加制订。他们经常向公司法律总顾问报告，法律总顾问布 置任务总是处处墨守法规，讲究正式法律手续，通常摆出要跟政府打官司的 架势。政府事务经理人员的任务是站在公司的立场上在华盛顿作战，却没有 给他们留下运用策略或作出妥协的余地。
　　企业对于制订国家政策可以作大量贡献，蕴藏着丰富的信息和能力，是 立法人员和行政官员所需要和想得到的。同时，政府又在许多与企业利益攸 关的事情上有决定权。干练的政府事务经理人员可以一面以公司或本行业具 有的能力和知识帮助政府，同时又制订出企业的战略，使之符合全社会的需 要。这里是一条有来有往的道路。政府事务经理人员如果对本公司或本行业 的业务活动没有什么影响的话，他或她在对政府或国会这一面就不能发生影
　　
响。对国会有影响，不仅要看向国会提供的信息可靠性如何，也要看企业对 国会关注的问题是否放在心上。从政治角度简单说来就是，如果企业的利益 符合全社会的利益，国会就会作出有利的反应。反过来说，如果企业只看到 股东的利益，它们的利益自然就不会在国会中得到合法的地位了。当然，社 会利益和股东利益之间并不一定会有冲突，尤其是对企业的长期利益来说， 两者之间不应该有冲突。因此，在许多情况下，所谓冲突只不过是一种心态 和处理方式而已，并不牵涉到实质问题。
　　作者认为，纵观全球，企业和政府的任务以及两者间关系都不可避免地 在发生变化。本书的目的就是要帮助美国人理解这些变化，弄清道理，善于 自处。
　　第一章概述企业——政府关系的不同体制，概述日益相互依存的世界上 这些体制之间的竞争。在这一章里，将要描述几个在全书要使用的概念，这 些概念可以用来解释各国体制的不同之处，也可解释在某一特定体制内发生 的变化，尤其要谈到美国体制的变化。这些概念就是：
　　一、“观念”两种类型的观念——“政府不干涉主义”与“社会共同管 理主义”。
　　二、“合法性差距”，这种差距使一些机构的实践（例如政府或企业的 行为）和社会上占优势的观念相背离。
　　三、“社会需求”，有哪些可供选择的模式能使企业适应社会需求，用 哪些不同的决策方式来确定不同时期的社会需求以及这些需求牵涉到社会上 哪一部分人。
四、“管理权的不同来源”，由此引出对企业目的的不同概念。 第二章举出几项美国的改革实例，分析这些事件在管理上的涵义。这几
个实例是：1989 年春围绕美日之间 FSX 型战斗机交易展开了一场争论，一项 非明文规定的宇航工业政策由此产生；半导体工业的衰落和半导体制造技术 公司的创建；在超导体工业和高清晰度电视工业领域发生的类似事件；欧洲 亚微米硅计划等带竞争性的新动向。结论是同样的：只有仔细考察和全面变 更有关政府和企业的旧观念，改革才会见成效。
　　第三章论述了美国管理国家经济和政治生活能力的大小取决于改革和革 新的成败。以美国在商业用人造卫星观测地球方面的领先地位下降作为一个 例证，尽管在这方面是法国而不是日本的体系更有竞争力。本章将对在华盛 顿的企业与政府的相互关系作一番详尽的考察，同时开始分析某些主要有关 机构，他们的利益所在以及彼此间的关系。
　　第四章继续描述和分析企业与政府间关系，重点放在医疗保健器械制造 工业、国会、食品与药物管理署和医疗照顾补贴署。前几章提出，美国工业 界采取集体行动的重要性日趋上升，本章将剖析一个采取了集体行动的、富 有创新精神的行业组织——医疗保健器械制造商协会。在第二章中已经论述 到如何处理一种行业与联邦政府间的关系，本章将继续探讨这一问题。
　　
　　第五章的重点从行业一级转到公司一级，着重讨论公司如何处理与政府 的关系，分析大公司“驻华盛顿办事处”的任务。文中较详细地考察了国际 商用机器公司政府事务办公室的组织机构与业务活动。叙述该办公室在两种 情况下是如何起作用的：一是本世纪 70 年代和 80 年代巴西为国产微型电子 计算机保留国内市场，另一次是日本在 80 年代扩展本国电信网络。另外还探 讨了其他公司政府事务部的活动。
　　第六章总结了本书的几个主题，归纳了几点经验教训，并向美国的经理 人员和政府官员推荐了若干应采取的行动。
　　虽然本书论及的变革范围广泛，涉及每个行业，但只集中谈到一些公开 招股的大公司及其所属行业的情况，以便说明变革和变革带来的影响。本书 着重讨论一些部门；美国要想重新得到全球性竞争能力，再展雄风，改革这 些部门迫在眉睫是一目了然的。
　　
自 序


　　本书蓝本是我在哈佛商学院高级管理训练班的授课讲稿。训练班学员和 我共同探讨各国政府的战略，即目标与政策，为的是确定这些战略对企业兴 衰具有重要的、有时甚至是莫大的影响。例如更具竞争性的日本战略，正在 迫使竞争性较差的美国战略作出变革。变革的时间拖得愈长，掉队国家的日 子就愈不好过。
　　训练班这一批批学员真的太理想了，当教师的实在无可挑剔。大约 2／3 的学员是美国人；其余的是从日本、德国、法国、英国和斯堪的纳维亚等国 家来的。刚开始任教时，论年龄，头几批学员似乎可以做我的父母，我尊重 他们的年龄和学员群体多方面的丰富阅历，以这种态度和他们相处。当然， 岁月催人，而今的学员就更像小弟弟、小妹妹了。但我对学员的尊重不减当 年。学员都是通用汽车公司、菲利浦公司、富士通公司和美国电话电报公司 的生产、研究、财务、销售等部门的经理，或是花旗银行、日本兴业银行、 中华人民共和国政府和美国国防部制定计划和战略的人员；学员们的成就和 知识使我眼花缭乱，他们主要是互相学习，我不过是从旁协助的人，是个交 流知识的“交通警”罢了。
　　高级管理学训练班和哈佛大学研究生班所开课程一致。教员是由财政金 融学、商品销售、生产、组织机构运转、战略、控制与信息系统等方面的资 深教授组成。我们多少有点象个教研组，尽量把不同学科揉在一起，以适应 经营管理人员工作多方面的需要。因其错综复杂，是很难完美地组合在一起 的。这项课程的参加者，我们不称他们为学员。他们对这种教学法的成功比 教员自身感受更深。我的教学重点是研讨公司所处政治、社会和文化环境以 及公司在这一环境中的合法地位。
　　我这门课叫做“企业、政府与国际经济（BGIE）”，一开始先比较各国 的战略，分析近 50 年来各国目标与政策的演变过程。其间千差万别，往往结 果迥异。举例说，德国和日本决心从第二次世界大战的废墟中崛起，在世界 市场上争得一席之地，制订了一套贯彻始终的政策，鼓励储蓄，投资关键性 工业，经济表现十分出色。而美国的目标则是复兴战败国、捍卫“自由世界” 和保证国内生活水平不断提高；这些目标比较分散，有时还自相矛盾。为此， 实行的政策是鼓励消费、对一切国家开放市场，因反对托拉斯而对工业合作 大泼冷水。结果，经济相对衰退；到了 1989 年，美国已沦为世界最大债务国。 一个国家的战略，即目标与政策，并非存在于真空中。它产生于该国的历史 环境，植根于该国的社会、政治、文化和意识形态，为该国各种社会公共机 构及其相互关系所决定，又随着环境的变化而发展。正因如此，有些国家尽 管经济运作多年每况愈下（如美国的贸易赤字和前苏联的商品匮乏）而无毅 力奋起，或无法改革。当前苏联和东欧各国决心整顿经济，改变政府与企业 的任务和关系，弃旧图新，割断和环境的旧联系，改变战略时，它们便着手
　　
进行改革了。美国目睹自己在世界经济的关键部门竞争能力不断削弱，实力 与控制权随之下降，也就感到需要开始改革了。讲改革，谈何容易。讲改革 便要与传统思想决裂；与决定正义、经济、自我完美、自尊心等价值观念并 赋予这些价值观念以习俗活力的种种原则决裂；与赋与政府及企业的目标及 其合理地位的旧观点决裂。虽然搞改革出于实用主义的原因，但随着改革的 进行，不可避免地会播下一套新道理、新观念的种子。不论在美国，还是在 前苏联，改革者自然不愿亮明新实践反映出的新观念，以免惹起无谓争论。 然而，要想改革见效，受欢迎，取得合法地位，实际上仍然需要把新观念讲 得一清二楚。
　　“企业、政府与国际经济（BGIE）”这门课——学员们戏称之为“大部 头”——就是这样做的：放眼全球，把各个国家看成处在日益相互依存的世 界里，时而实行这种体制，时而实行另一种体制，各种体制无时无刻不在互 相竞争。课程的这种教学法是 1991 年约翰·罗森布拉姆教授最先在哈佛采用 的（这位教授现任弗吉尼亚大学商学院院长），哈佛商学院的布鲁斯·R·斯 科特教授也采用这套教学法授课。从此以后，其他许多教师又发展、丰富了 课程内容，到了现在，把世界多数重要国家都纳入 BGIE 个案研究范围。由于 各国战略争奇斗胜，影响到企业兴衰，有时竟成了企业的命根子。难怪经营 管理人员都认为这门课程大有学头。不过这门课程也叫有些国家的学员感到 很不是滋味，如美国学员。因为在世界经济里，美国的战略最欠缺的恰好是 竞争能力。
　　后来，讲授内容逐步超出国别分析，进而考察各国间石油、货币和贸易 的全球性流动。我们研究在这些国际比赛中，谁是主要选手，比赛规则是什 么，选手和规则是怎样变的，为什么会变。我们还研究巴西、墨西哥乃至最 近美国面临的债务危机，这一来，学习这门课程就具有更大的紧迫性了。
　　最后，我们还分析各国的特点，表现在政府与企业间的关系各有不同， 还经常变动。以通用汽车公司约从 1917 年到 1985 年这段时间的情况为例， 描述公司的体制变迁，描述管理人员和被管理人员间关系的变化，以及公司 与政府关系的演变，这些变化反过来又改变了各种独有的管理权旧概念，乃 至企业目的本身这一旧概念。在美国出现的半导体制造技术公司，这种体制 性变化便是眼前的实例。半导体制造技术公司是一些独门独户的小半导体公 司结伙与美国国防部挂钩组成的企业，目的是要在纵向联合的日本电子巨头 的猛烈竞争冲击前站稳脚跟。日本这些电子巨头是跟日本政府结为一伙的。 课程描述历史过程，暗示出思想观念的变化是大势所趋。简而言之，美 国学员发现了本国的个人主义观念，连同一向强调的财产所有权、市场开放、 国家权力有限等等，都在逐步退化，而他们是曾经普遍把个人主义作为立身 处世的依据、权威的源泉以及价值观念的体现。美国人愈来愈变得说归说， 做归做。要是再搬老章程，那才真要命哩。甚至在罗纳德·里根和乔治·布 什当政时期，尽管还有点羞羞答答，美国的公司和政府早就逐渐背离了一向
　　
奉为至宝的国家不干涉主义这套观念了。这也是出于无奈。现在唯一的办法 是美国只可能从形形色色的共同管理制度中选取一种。训练班学员意识到， 反映他们正在干，应该干的一种新学说，已经呼之欲出了。
　　这种认识在训练班学员中引起的反响多种多样。外国学员把要改革视为 理所当然。他们说，“我们一直在对你们这样讲呀。”口气多少带点对对方 忠言逆耳态度的恼怒。美国学员则有种矛盾心情，听到对眼前经济紊乱、紧 张和有些工业部门失败的情况，作出使人口服心服的解释，不免松了一口气， 同时又大吃一惊，感到失落，暗自思忖，“如果轮到美国改革了，新的观念 已经隐含在实践之中了，如果有效的和有竞争力的管理要依靠它的清晰度与 精密度的话，我怎样去告诉我的老板呢？我自己又该做些什么呢？”这本书 便是试图对这个问题作出回答。
乔治·C·洛奇
1989 年 11 月于波士顿

重构政府和企业的关系
——《轮到美国改革了》主要内容提要


　　美国要想不在国际竞争中失败，就必须像前苏联一样改革。哈佛商学院 洛奇教授 1990 年推出《轮到美国改革了》一书。其书名中“改革”一词
（Perestroika）就是从俄语里直接用过来的。而改革美国的方向是学习日 本。
　　在日趋激烈的国际竞争中，美国传统产业的衰落已经成为不可更改的历 史事实。更为严峻的挑战发生在几乎所有新兴高科技、高附加价值的产业部 门。在此书中，洛奇教授对美国曾一度处于领先地位的一系列新兴产业，如 半导体、计算机、超大型集成电路、太空技术、生物工程等，受到其他国家， 特别是日本严峻挑战的情形逐一进行了惊心动魄的生动描述。
一、几个神话的打破 洛奇教授指出，当代国际竞争已经打破了几个传统的神话： 第一，企业与企业竞争的神话。在当代国际竞争市场上的企业，都是其
所在国政府所创造的经济、政治环境和政策背景下的产物；根本不存在脱离 国别特征，脱离政策作用的“独立”企业。企业间的竞争渗透了大量直接和 间接的政府活动和政策效果。
　　第二，政府干预越少越好的神话。大量政府间的贸易摩擦、对抗、谈判 和协作，以及政府直接组织，参与的大量国际竞争活动，已经形成哪个国家 政府介入越少哪个国家企业就越吃亏的局面。
　　第三，产权的神话。现代企业在国际竞争中必须具有长远发展的战略眼 光。企业所有者——股票持有者只关心股份短期分红，从而能与政府配合默 契，而在竞争中成功的企业往往都不是企业所有者具有决定性影响的企业。
二、政府与企业的关系是决定国际竞争能力的关键
　　上述几个神话的打破使政府与企业的关系（配合）成为决定国际竞争能 力的关键。改革政府和企业的关系涉及到整个意识形态从个人主义
（Individualism）向群体主义（Communitarism）的转移。美、英是典型的 基于个人主义意识形态的社会，政府对以个人为主的商业活动不作过多干 预，只是在市场活动之外或“市场缺陷”（marketfailure）之外发挥拾遗补 缺的作用，相应的日本、德国属于群体主义意识形态为主导的社会。政府作 为群体利益的最高代表，直接介入和参与各种经济活动，与企业合作进入国 际竞争。这正是本书反复强调的美国颓势的根本症结所在。当今世界市场上
75％的商品不是由美国式的个人主义社会生产的。在个人主义社会，企业利 益与政府利益是分割的，是管理者和被管理者的关系；在群体主义社会，二 者的利益在更多的场合方面是一致的，是合作者以致合伙人的关系。举例而 言，在美国，政府关注于收入安全，大量活动用于失业保险；在日本，政府 关注于就业安全，大量活动用于与企业一起提供就业机会。

三、有什么样的企业，就有什么样的政企关系
　　企业的权力来源是本书进行国别比较时的另一个重点。作者罗列了企业 管理权力的四个来源：1．所有者——股票持有者；2．银行债主；3．被管理 者——职工；4．通过政府所代表的社区利益。美、英传统企业之权力基础来 源于所有者。日本、德国的企业权力基础大多来源于后三者。如德国银行控
85％企业股份；而在美国传统上银行被反垄断法禁止控企业股。 企业权力来源的不同，往往直接决定了政府和企业的关系。美英式所有
者主导型的企业在普遍股份制发展之后，股票持有者只关心短期分红和股票 价格波动，根本不管，也无从管企业的长期发展。这类企业特定的短期目光 和短期行为，很难与政府的长期发展战略步调一致。相反，银行作为债主即 关心自己贷款的安全同时又热衷于扩大存贷业务，保持和发展与客户的关 系，因而很容易支持客户的长期发展。职工的利益，特别是在有终身雇佣制 和年功序列制的日本，更是与企业的长期发展密切相联。所以这类不以股东 利益为主导的企业更具长远发展眼光，因而容易和政府的中、长期战略相配 合。
　　从另一方面说，股东主导型的企业利益与职工、社区利益经常发生对立， 成为保红利而压工资，裁职员以及不顾污染环境等等；至少企业利益在多数 场合与职工、社区利益是分离的。因而政府直接帮助企业发展，本质上就和 营私舞弊、行贿受贿分不清。所以，在美、英有大量法律想方设法去限制企 业与政府勾结（合作）的种种可能性。相反，在一个群体主义社会，企业以 职工和社区利益为主导，企业的经营目标往往不光是分红，企业本身也承担 多种社会功能，这时政府直接帮助企业往往就是顺理成章地帮助社会。这一 点在日本表现得尤其明显。日本颁布反垄断法多年，自 1949 年以来，只有三 案诉讼。政府与企业的“勾结”根本没有多少限制。
　　总之，洛奇教授的分析表明现代国际竞争需要政府和企业之间的紧密配 合。传统个人主义意识形态基础上形成的股票持有人主导的企业，由于其短 期行为的特点，不能与政府配合默契；由于其股东利益的局限，政府又不能 在国际竞争战场上去放手帮助它们。这就是美国在与日本、德国等国的竞争 中节节败退的根本原因。《轮到美国改革了》就是要在意识形态上实现由个 人主义向群体主义的转移；在企业权力基础上实现由股东主导向银行、职工 和社区利益主导转移；在政府和企业的关系上实现由管理与被管理的关系向 合作者，甚至合伙人的关系转移。
　　严格地说，此书的写作风格不是纯正的理论分析。洛奇是畅销书《美国 病》（1984）一书的作者。该书我记得国内已翻译出版。凭借作者良好的学 术素质，该书对不同产业传奇式的描述，使一般读者都能对作者敏锐的洞察 力和革命性的学术思想留下深刻、清晰而生动的印象。
　　显而易见，该书所讨论的问题对我国的改革，特别是参与国际竞争的大 型企业和企业集团的改革，以及重新构造政府与企业的关系同样具有启发意
　　
义。
王小强
1993 年 9 月

序


　　中国的改革开放事业已经展开了 15 年。自 1978 年以来在占世界人口近 四分之一的中国，作为世界最大的发展中国家取得了持续 15 年的高速发展。 今天在世界经济持续萧条的情况下，中国改革开放所取得的巨大成就得到了 广泛的承认。
　　过去 15 年的改革，在一定意义上说，是以开放和搞活为主要特点。针对 僵化的传统计划体制，破除迷信，解放思想，总结经验，大胆引进市场机制， 引进国外先进的技术和管理是改革的主要成功之处。近年，制定股份制管理 条例、建立证券监督管理委员会、进行金融财税和工资体制改革等一系列新 的举措，标志着中国改革进入了一个更深入的阶段，一个由破到立，由引进 市场机制到建立市场秩序，由减少政府干预到重新构造政府管理职能的新的 阶段。
　　为了适应这一新阶段的历史要求，一批中青年决心编纂一套丛书，取名 为“政府、市场与体制创新”，翻译和介绍有关经济体制建设方面的历史经 验和学术探讨。丛书的名字和出发点都反映了这个时代的需要。这批中青年 同志曾经从不同的角度深入地参与了 15 年的改革，脚踏实地地做了不少工 作。祝愿这套丛书也能扎扎实实地办好，在中国真正大有希望、大有作为的 历史时刻，发挥出这套丛书创办者们所预期的作用。
袁宝华 一九九三年九月

轮到美国改革了

第一章


企业与政府：冤家还是伙伴


　　本世纪 80 年代，企业与政府的关系日趋重要，影响到公司和社会的繁荣 兴旺。下文要说到，有些行业和政府的关系之坏，简直到了祸国殃民的地步。 政府与企业间关系日益重要。原因是出现了三种现象：第一种现象是，有些 国家和地区的经济成就异常出色，如日本、韩国、德国和台湾；这些国家和 地区的战略特点是企业界与政府紧密合作，使重点行业赢得了世界市场份 额。相形之下，那些战略比较内向，企业和政府互不相关，关系紧张，势同 水火的国家就不那么成功。
　　第二个现象是企业的全球化，跨国公司携手联合，盘根错节，背后往往 还有政府撑腰。这些联合体对单一民族的国家，尤其是那些失去世界市场份 额的国家，在控制本国企业，甚至控制本国领土的能力上形成严重威胁。与 第一种现象不同，第二种现象削弱了政府的力量。迈克尔·波特把单一民族 国家称作“舞台”，无可非议。这些“舞台”只是供跨国公司表演，纵横捭 阖，时而利用某些国家的力量，时而又利用另一些国家的弱点。然而，政府 并不会乖乖交出权力，这样一来，企业界和政府问的关系，其重要性就增加 了。
　　第三种现象是从上述两种现象派生出来的，即技术对于国家的政治和经 济发展的重要性上升了。虽然技术本身可以保证在全世界迅速传播，但国家 不同，掌握开发技术的能力各异。制造商有可能通过全球化而在技术上得益。 但是国家就不一样了，尤其是那些制造商纷纷外迁的国家，很可能会落在后 面，生活水平每况愈下。技术迅速发展，利用技术的专门知识日新月异，这 就使掉队的国家要想赶上去十分困难，乃至无计可施。许多政府支援、指导、 扶持或控制国内企业，意在使本国享有某一方面的技术优势，如巴西在微型 电子计算机方面，日本与美国在微电子方面等。与此同时，有的国家政府对 于技术危及地球脆弱的生态环境表示不同程度的关切，要求控制技术应用的 呼声日渐高涨。
　　在这些现象——世界竞争激烈化，企业的全球化和技术的政治化——面 前，各国政府莫不严重关切。例如 1986 年，法国政府的电信管理总局局长雅 各·唐杜这样说：要在欧洲范围内，保住法国人的存在，国家不再能袖手旁 观了。至于在广阔的世界经济舞台上，也只有国家冒风险参与，才能使法国 人能够有点地盘，搏上一搏。这样的时候已经到来了。
　　处理好企业与政府间的关系，既要求了解政府与企业的行为在不同国家 迥然各异，还要求了解对此迄今人言人殊的种种看法。在本章里，将挑选一 些国家，考察其中政府与企业的目的和任务有何不同，还要看看形形色色的 组织和机构。有些国家的政府以通盘考虑本国优先发展重点为己任，倾向于
　　
采取集权制，由一些享有威望的、有势力的政府官员占统治地位，他们无一 例外地与企业界有些合作关系，而企业界本身也组织起举足轻重的行业协作 组织。另一方面，有些国家，政府的职能比较受到约束，权力有限，组织形 式较为分散而不集中，领导政府的官员可能受不到政界领袖的尊重，企业界 集团也很松散，政府和这些集团的关系，即使不敌对，至少也若即若离。除 了分析政府与企业界的任务、目的和组织结构之外，还准备比较一下某些国 家政府肩负着哪些重要的任务，运用哪些工具。


政府的任务


　　关于政府的任务有两个观念上的形式：“政府不干涉主义”——这是强 调个人高于社会的——和相反的“共同管理主义”。在实践中，多数国家表 现出的是这两种形式的混合体。在一个政府不干涉主义的社会中，政府的任 务是有限的，基本目标是保护私有财产、强制执行契约和保持市场开放，使 公司间竞争紧张激烈，又尽可能地自由。政府和企业界基本上各干各的，只 是在国家的经济大局和安全出了问题时，才会干预企业的事务。因此，政府 的干预往往与危机相联，如发生流行病、污染、经济灾难和战争等，而且干 预是暂时的例外情况，正常状态是个人与企业自治。政府的目标与方向留给 利益集团去摆布，政府要优先抓些什么是由利益集团来规定的。一个政府不 干涉主义的社会对政府老是持怀疑态度，对中央集权顾虑很多，不乐意政府 制定计划，尤其是长期规划。
　　但实行共同管理主义的社会中政府的任务就不同了。在这个社会里，政 府享有威望，是有权威的，有时甚至是专制的，职能是确定社会的短期以至 长期的需要，同时要负责使这些社会需要得到满足，虽然不一定由政府机关 来做。政府为社会规划出一幅远景，规定社会成员的权利和义务，促其落实。 政府还起着核心作用，制定，有时是施行制造出社会共识，以支持它所决定 的社会前进方向。制定共识，往往需要采取高压手段，这种共识可能以集中 或分散的样式来达成，从社会精英自上而下，或从基层自下而上都行。共同 管理的社会可能等级森严，也可以是平等的。等级的性质各有不同。比方说， 有能人统治式、寡头统治式、种族统治式、神权统治式或贵族统治式，等等。 简单扼要他讲，在所谓的资本主义国家中，美国一向热衷于政府不干涉 主义，日本则倡导共同管理最力。其他国家无妨排在这两个极端之间。德国 比英国更倾向于共同管理，但程度不如日本。法国是两者的混合，20 世纪 80 年代选举了一位总统，倾向于共同管理，一位总理，偏爱政府不干涉主义， 与总统共同掌权，平分秋色。巴西和墨西哥也是两种观念的混合体，但不像 法国融合得那么好。米哈伊尔·戈尔巴乔夫当政的前苏联，如果改革幸而成 功，“抹去社会主义道德价值观念与理想上官僚主义锈斑”，可能会走向更
像日本式的共同管理主义。

　　政府不干涉主义易于产生查默斯·约翰逊称为“调节型”国家，在这类 国家里，市场决定企业活动，政府对企业的限制或管理只是为了达到市场达 不到的目的。另一方面，共同管理主义的特点多见于所谓的“发展型”国家； 在这类国家里，政府的任务是决定国家经济发展的重要部门而且负责促进实 现。发展型国家是和经济民族主义和重商主义的历史传统相联系的。实行政 府不干涉主义的社会，政府无一不是民主的；而实行共同管理的政府则既可 能是民主的，也可能是专制的。下文还要结合上述各自不同的政府任务，谈 到互有区别的政府结构。
　　上述区分两大类别还可依据政府执行的不同战略及其制定的经济发展重 点来进一步细分。例如，有的政府可能是内向型的，集中考虑国内问题；也 可以是外向型的，目的在于争取全球化政治或经济地位。
　　传统的西方经济，植根于政府不干涉主义，认为独立的公司之间的自由 贸易，不受政府限制，会对一切有关方面带来最佳效果。公司受益于国家得 天独厚的自然条件和比较优势。
　　然而，20 年来日本和其他亚洲国家取得的惊人成就使这个观念成了问 题。这些国家和它们的公司反政府不干涉主义之道而行之，尝到了很大甜头。 它们一不槁自由贸易，二不搞自由企业这套者古董。为达目的，还很愿意限 制市场的自由。此外，他们不把比较优势看成一成不变的概念，全靠老天恩 赐，反而要“创造出”比较优势，为我所用。说真的，有人认为“控制着将
近 75％的世界贸易的经济体制所实行的原则，是完全踉”美国的政府不干涉 主义背道而驰的。
　　直到本世纪 80 年代中期，西方经济学家们才意识到他们的理论和全世界 的现实对不上号。麻省理工学院的保罗·克鲁格曼指出，有些国家，尤其是 日本，靠政府与企业携手共促某些行业的战略显然捞到了很大好处。克鲁格 曼写道，“一个政府，支持公司投身国际竞争，至少在若干情况下，能够以 牺牲他国利益为代价使本国获益。”他发现支持方式是鼓励出口，同时多少 有点小心翼翼地保护某些国内市场。
　　克鲁格曼接着告诫说，政府“瞅准”作为促进国家利益的目标的行业只 是在一定条件下才能获得成功。这些条件是：政府必须知道国家利益之所在； 这些利益必须界定为有利于经济发展；关键的参与者——企业和劳动力—— 必须自愿接受上述国家利益定义的强制性约束；而社会也必须准备普遍作出 牺牲，这些牺牲是为达到国家目的而实行的战略所带来的。他反观西方国家 许多实例，政府出于政治原因维持有些不景气的行业，如煤、钢、造船、汽 车制造、纺织业等。对于整体经济究竟有多大效果，值得怀疑。他还说有些 国家让无经济效益的行业衰退，鼓励发展新兴工业——如计算机、半导体和 飞机制造——推进这些工业部门在技术和制造工序上处于世界领先地位。因 此，这些国家便在属于未来的工业上得到了世界市场份额，从出口中获得大 量收入，实现了很高的发展速度。
　　
克鲁格曼也指出了政府为着国内工业进行干预而产生的各种问题： 一、无法“量化”这种战略的利弊得失 “半导体工业的研究开发部门花费一美元能收到价值十角的利润还是十
美元的利润呢？没有人真正知道。”


二、政治风险也许会大于可能得到的经济利益 利益集团在多元的民主制度中的压力很可能会使政府政策偏离长远利益
而倾向于短期地维持现状。“一个国家不可能保护一切、补贴一切。”为了 使某些行业繁荣，另一些行业必须蒙受损失，而在民主制度中，实行这套办 法并不容易。
　　三、政府无力了解本国一切行业的经济能力，也无法准确测量出实行特 定行业吃偏饭这一战略的成本与效益
　　“如果令人向往的高技术部门从国外赚到的利润少于政府预计，令人腻 味的部门赚回的利润反而多，那么事实证明，目的在于鼓励外向型经济的政 策岂不在起反作用吗？”日本制订政策的人员反驳说，上述困难是可以克服 的，而且当此重任，非政府莫属。筱原三代平是日本战后发展的设计师，他 写道，在日本发生奇迹般的迅速发展时期，通产省在物色要重点扶持及保护 的工业部门上，提出了两条始终不变的挑选标准：“需求的收入弹性标准” 和“相对技术进步标准”。他写道，“通产省的工业政策是为了扶植需求增 长和技术进步都比较快的工业。”
　　日本认为“国家的职能是??敦促、指导和加速长期发展所需要的产业 结构改造。因此日本的产业政策具有制订长远规划和设计国家经济的任 务。??”虽然通产省的作用到了本世纪 80 年代有所减弱，但日本实业界的 领袖们承认，三代平所描述的政府任务并未改变。西方的经济学家们带着愈 来愈浓的兴趣注视着日本的走势。查默斯·约翰逊的意见是：外国企业“搞 不出什么名堂来，除非这些国家先在处理好政府——企业关系上同日本一见 高低。”
　　通产省在 1988 年的“工业技术白皮书”上宣称日本需要在技术开发上“立 志下更大的功夫”，“费更大劲，充分运用国家的经济实力和发挥出国家的 技术潜力。”白皮书还继续写道：“由于私营企业在主持基础和带根本性研 究上能采取的措施有限，政府责无旁贷，要在这个研究领域中起到比过去更 重要的作用。”通产省还附了一张图表，比较日本和美国“开发高技术产品 的能力。”图表上说明在哪些方面日本领先，在哪些方面日本与美国持平或 落后于美国。图表上持平和落后的两类上有箭头指向领先的一类，这说明了 通产省赶超美国的意图。（参阅附录）
　　应该指出的是，这种把政府看作是战略的制定者和企业在全球性竞争上 的伙伴的观点并不一定要同政府的规模与所有权有 关。在规模与所有权这 两方面，日本与美国政府都大大不如其他主要工业国。上述观点也不一定与
　　
国家对经济本身的干预有关。所有的政府都在进行干预，不是由于这个原因 就是那个原因。重要的是干预的目的与方法。约翰逊说，“在 20 世纪 80 年 代，对于任何一个大国来说，再没有比无能耐搞清楚政府在经济领域中的任 务更严重的弱点了。”
　　詹姆士·C·麦格罗迪是国际商用机器公司制造部门的总经理，1987 年 他在哈佛商学院谈及这个任务时，联系了美国半导体工业的困难：“说到发 展技术的问题，在这个领域里从设计到投产的时间短，搞得成搞不成难以预 料，需要的投资又极大，解决有些难题超出了企业的能力。”他举出半导体 制造在平版印刷中使用 X 射线一事为例；这是一个有长远意义的、风险极大 的项目。他说：“谁得到这项技术都肯定会有好处。在这类领域中，政府给 予帮助，提供资金进行研究与开发，以配合企业的竞争，极其重要。美国正 需要这样举国一致的努力，但这一点还未提到议事日程上来。国防部为军事 需要提供的项目资金很优厚，但是这些项目和全球性的竞争毫不相干。我们 需要国家分担任务，提供补贴。”
　　两年之后，国防部对麦格罗迪的意见作出反应，于 1989 年提出美国军事 上亟需的 22 种技术；其中大部分在商业上也很重要。这些技术中，发现有 6 项——微电子电路技术、机器人、半导体技术、光导纤维、生物技术材料和 加工、超导技术——日本“遥遥领先”，至少在某些技术活动范围内是如此。 用约翰逊的话来说，如果说日本政府是属于发展型的，美国政府则是调 节型的。如果说日本的目的是仅仅把市场竞争当作若干方法当中的一种，用 以保证企业活动为政府决定的社会需要服务的话，美国则倾向于认为，有了 一个靠反托拉斯法保持开放的市场就万事大吉，大体上就足够单独决定和满
足社会需要了。
我认为政府有 4 种途径可以使企业活动符合社会的需要（参阅图 1—l）：
　　（1）鼓励市场竞争。市场竞争是一条具有独一无二功能的道路，即可决 定又能满足社会需要。
　　（2）在单靠市场竞争本身已经不够或不能令人满意的情况下，国家便出 面调节市场。
（3）与企业建立伙伴关系。
　　（4）在由社会发给公司的特许成立执照上写明要求公司满足一种预定需 要，例如美国政府对田纳西河流域管理局和通信卫星公司做的那样。
　　实行政府不干涉主义的社会倾向于采取前两种途径，而实行共同管理的 社会则倾向于采取后两种。日本政府最显著的特色之一是，大量采用第一种 方法，几乎完全不用第四种。这也是日本和欧洲旧式社会主义的重要区别所 在。同时在日本也盛行采用第三种方法，事实证明，这种方法在满足社会需 要上最为有效。
　　政府从这 4 种方法中选取最合适的一种时，要对社会的需求有个清晰的 认识。在这里，最重要的问题是，谁来确定社会的需要究竟是什么？政府在
　　
确定社会需要上起什么作用？企业又起什么作用？
政府的目标
　　随着各国社会愈益依赖政府而不是依赖市场来确定社会需求，政府的任 务是些什么也就由所确定的社会需求定下来了，举例说，第二次世界大战后， 日本和德国的政府的任务明确为加强经济实力以便在世界上进行竞争。美国 政府的目标则是增强地缘政治力量以对抗前苏联。美国的这个目标在 60 和
70 年代中扩大了，把消灭贫穷、防止生态恶化、促进消费和保持多元民主加 了进去。上述日、德、美三个政府的任务都是依据这些目标制订的。























引自：乔治·C·治奇，《美国病》，纽约：阿尔弗雷德·A·克诺夫出版社，
1984，第 66 页。 要对这一点详加探讨，无妨再看看福利问题。实际上每个政府无不以某
一种方式关心本国人民福利，只不过关注的方式各有不同。西方的传统是关 心收入有保障，于是政府的任务便是提供失业保险和家庭补助，以及社会保 险。日本的传统是集中注意保证就业，反映在政府和企业在提供工作机会和 终身任职上有明确分工。然而到了 1985 年，由于日元猛烈升值，因此甚至在 日本，收入保障也变得更为重要了（参阅图 1—2）。目标变了，任务势必也 随之改变。
　　国家能否顺利实现福利目标，很大程度要看有无能力迅速适 应外界情 况的变化。要以变应变，便要在彼此冲突的社会需求之间作出抉择。因收入 保障引起的收入转移这一社会需求必须与其他社会需求取得平衡，如经常帐 户要有结余、企业投资要有资本、获得与应用新技术要花钱、要增加教育经 费以及要打进世界市场等等。
　　牛津大学教授安德烈·肖恩菲尔德回顾了英国在战后年代的政策，政策 包含了承担一项强势货币连同一项“消灭匾乏、疾病、愚昧和贫困”的承诺。 他说：英国政治活动最奇怪的一个方面是现在似乎出现了一种满不在乎的心 态，整套政治性决定都是在漫不经心的情况下作出的，无视这样做会给业已
　　
过重的国家经济负担再添加何等沉重的份量。政界人士，甚至连主管官员们 只是堂而皇之地认为“总会找出办法弄钱，来执行为国家利益而作出的决 定。”
　　哈佛的乔格·多明格斯考察了墨西哥政府在革命时期定下的目标与 80 年代国家的需求——要有竞争力的企业，要外国投资，要既有技巧又积极肯 干的劳动力——之间的差距。他写道：“墨西哥所处窘境的核心在于革命的 目标与以革命名义进行统治的人的政绩之间的矛盾。用革命名义认可的事太 多了，再像过去那样抬出革命这个大招牌来作为选择准则，这也要，那也要， 似乎全部有理，看来不行了。神话不灵了。”
　　法国在 80 年代也有过需要重新评估政策的经历。法国在 80 年代初的政 策是搞主要工业国有化和提高法国劳动者的权利，让工人既有社会地位，又 增加收入。这套政策到了 1983 年由于世界市场竞争激烈，不得不改变。{ewc MVIMAGE,MVIMAGE, !069006~3_0011_01.bmp}
　　图中经济合作与发展组织的数字摘引自《经济学家》，1987 年 9 月 12 日，第 10 页“福利的天堂：荷兰经济概述”。
　　到了 80 年代末，西方国家普遍赞同这样一种看法：如果说政府有义务保 证公民享受权利，那末，顺理成章，也同样有义务要求公民尽一定责任。亚 洲国家是一向重责任轻权利的，迫使西方国家也赞赏这种看法。甚至连一向 实行政府不干涉主义或个人主义的美国，也逐渐倾向于共同管理或集体主义 概念了。公民义务要由社会而不是由个人来确定。 1988 年，美国 30 个州 都接受搞起“劳动福利”，要求享受社会福利的人参加劳动或接受劳动培训。 甚至有人建议只有尽了不吸烟义务的人，才能享受保健权利。
政府和世界性的工业
　　各国政府正在被迫调整任务与目标以适应世界性竞争的新现实，与此同 时，各国之间也在展开竞争，吸引外国公司和增强在本国的公司的竞争力。
1980 年和 1985 年之间，全球性的协议，这里指的是跨国界的合资公司、合 伙经营和公司集团，增加了 100 倍。这样，全球性行业就得到了比一个国家 更强大的优势。这些跨国公司不再局限于在一两个国家内活动，可以满天飞， 到处去做买卖。他们的确也在这么干，寻求最有吸引力的“舞台”去大展拳
脚。
　　迈克尔·波特写道：“如果一个国家提供的环境能使设在当地的公司在 某项工业拥有全球性竞争优势，这个国家就是这项工业理想的全球性基 地。??这个定义的基本点是，要着眼于能在国外大把赚钱，眼里不仅是在 该国境内竞争赢得的国内条件。”
　　在各国竞相博取跨国公司的青睐时，认准了社会需求的国家比心中无数 的国家干得好。懂得本国轻重缓急的政府，对一项交易能迅速采取行动，胸 有成竹，协同动作，把一揽子诱人条件摊开，以免遭到跨国公司利用本国一 方反对另一方等办法算汁，受拉锯式的双重损失。在任何情况下，耍弄手腕
　　
起的作用会愈来愈重要。 在跨国公司面前，也出现了一个明显的需要：以比过去老练精明的方式
处理好与政府的关系。而过去总把政府当成是障碍。今天，和政府搞好关系， 对参加竞争十分有利。例如，跨国公司一向造成自由贸易，无需任何限制， 现在却日益频繁地在本国政府制定贸易战略，要求在国内设置壁垒，直到外 国撤除壁垒，才肯罢休。例如美国半导体工业界曾经敦促政府制裁日本，要 日本公司多买美国芯片。美国民用飞机制造厂家对待欧洲竞争对手“空中客 车”也采取过同样手法。上述例证还表明，一个公司和政府，如与美国政府 的关系，会极大地影响到另一家公司与另一家政府，如与和日本政府的关系。


政府的组织结构


　　不论国家这一民族的最高政治权威，还是政府这一不断变更着的、处理 政务的集体机构，都不是个一元概念，也不是一成不变的。事实上，世界各 地的政府，都是些集合体，里面有行政管理机关、立法机关以及让国内外无 数个利益集团进行游说活动的各种委员会。为了解政府的工作，必须考察其 内部情况及机构，知道什么人在运转这些机构，什么网络系统在影响这些机 构以及造成它们彼此分离的紧张关系。在美国，国务院和商业部的利益总是 有矛盾的：国务院关心对外政策，商业部则关心如何进入国外市场。同样， 德国外交部强调对外经济政策是外交政策的工具，不应向自由贸易俯首贴 耳，而自由贸易的概念却是经济部的心肝宝贝。我们下面要说到，在日本， 共识论很少能平息通产省、邮政省和大藏省之间的争论。
　　此外，高效率的政府很少有靠下命令来管理的，总是仔细倾听企业、工 会和其他利益集团的呼声，在它们的观点和自己的观点中找出和谐一致的结 合点。不管形式如何，在形成政府行为这一点上，人的作用是重要的。约 翰·D·埃利希曼，这位尼克松总统当年的助手说，“总统职位当然是宪法规 定的制度，但也是一套宽松衣服，以适应坐到总统位子上的主人。??”
两个典型概念的重提
　　前文所述的政府不干涉主义和政府与企业共同管理主义这两种相反的典 型概念也提供了一种研究政府结构的方法：权力从何而来？如何使用？由谁 使用？实行共同管理的国家具有制订计划与远景规划的职能，倾向于国家权 力大、一贯而且集中。行政机构比立法机构重要，苔荤着社会精英，博得企 业界和一般公众的尊共同管理体制的特点是有几个强有力的政党，由一党或 数党的联盟在长期掌权。这方面的实例有：第二次世界大战后，德国由不同 的党派联盟掌政、在日本是自由民主党当政。在韩国、中国的台湾和新加坡 一直是较为专制的变相一党专政。这样，实行政府与企业共同管理的政府， 结构和压倒一切的任务是一致的。这就是说，以意见一致为后盾，制定国家 发展的一贯战略。
　　
　　当然，在有些实行共同管理的国家，上述特点不明显。墨西哥长期以来 实行强力的一党统治，政府官员却不像日本和瑞典那样，受到尊重。因此达 成共识的能力较弱。在共同管理制度中，当体制内一个部件成为薄弱环节， 整个体制就会失去平衡，受到削弱。
　　与此相反，实行政府不干涉主义的国家，本来就认为政府作用有限。例 如在美国，权力广泛分散，彼此牵制，相互制约。立法机构至少跟行政与司 法机构平起平坐，甚至权力更大。这本来就是立国领袖们的意图。例如 18
世纪 80 年代联邦文件 51 号说到需要拟定对政府权力的种种控制，“使得人 们的私人利益都可以成为公众权利的哨兵。”塞缪尔·亨廷顿同意这个看法， 他写道，“美国信条具有反对政府的固有性质，政府强，是非法的；政府弱， 是合法的。”中央情报局局长威廉·凯西和奥利弗·诺斯中校 80 年代初背着 公众自行其是，只不过是许多例证中的一个，表明行政机构对美国信条再也 忍受不住了。
　　实行共同管理的政府结构，脱胎于封建主义习俗，“等级”层次，治人 者与治于人者的义务是清楚的，也是被普遍接受的。与政府不干涉主义相关 的政府结构，要末是从封建结构演化而来的，受过封建影响；要末便是从基 本上未受过旧方式污染的土壤中新生长出来的。美国是世界上最少封建传统 的国家，政府不干涉主义及其组织结构也就最纯粹。这并不是说，美国的实 践从未离开过理想；事实上，离开理想的情况还是屡见不鲜的，危机时期尤 其如此。例如在经济大衰退时期，全国工业复兴总署便曾改变政府机构，以 便同大企业携手合作，制订出工业计划。但是全国工业复兴总署不久便夭折 在高等法院手里，此事提醒许多人：在美国是不能冒这种险的。
　　在美国，背离政府不干涉主义模式是可疑的、非法的，十有八九是要失 败的。这种背离，在观念与实践之间产生了一个“合法性差距”（参阅表 1
—1）。结果是权威动摇了，美国社会面临两种抉择：把出轨机构纳入正轨， 怎么说就怎么干；或是注入一种新观念，怎么干就怎么说教。无论怎样解决 问题，合法性差距还会使政府和企业的决策人员产生矛盾心理。美国政府
1987 年和 1988 年抓提高关键性工业，尤其是半导体、超导体和生物技术等 工业的对外竞争能力上，紧一阵、松一阵，就是一个例证。
表 1—1 合法性差距


　　哈佛的教授史蒂文·凯尔曼在对瑞典和美国的政府管理作的研究中，详 尽阐述了两国政府结构之间的不同：
　　由瑞典传统产生的、占支配地位的价值观念鼓励个人服从政府意愿，鼓 励领导人在划定人民行动轨道时应该有自信。从美国的传统中产生出的价值 观念则鼓励自行其是，不向统治者的愿望低头。正是这种不同，使美国政府 在健康、安全等问题的管理规则上比瑞典更难于在政府与企业之间求得共 识。凯尔曼进一步解释道：当代的瑞典社会和欧洲许多国家的社会一样，是 从统治者与被统治者间尖锐地对立的历史中产生出来的。瑞典文中的“高层” 一词是对处于社会顶层的人的全称。在底层的人眼中，这些人全都一个样?? 把这个同译过来，便是“在我们上面的人”，包括生来就统治别人的国王、 贵族和主教。
　　虽然现代瑞典的政府结构是民主的，高层这一因素仍然可以从公民对政 府的尊重中看出来。这种尊重和日本人对领导大藏省或通产省的年轻“优等 生尖子”的尊重没有什么不同。瑞典诗人有一句话刻在乌普萨拉大学入口处： “自由思想诚伟大，正确思想价更高。”这句话在日本和瑞典都得到共鸣。 但这类话在美国却找不到。在美国，个人权利重于国家权利，已经深入人心， 根深蒂固了。
强国与弱国
　　在日本和瑞典，强有力的政府是和道德联系着的。在美国，正像亨廷顿 指出的那样，这种看法如果不是公开的罪恶迹象的话，至少也是引起人怀疑 的。其它国家则介于这两个极端之间。
　　不能简单他说，实行政府与企业共同管理的政府就是强的，实行政府不 干涉主义的政府就是弱的。事实是显然并非如此。例如，没有人会认为黎巴 嫩实行共同管理的政府是强有力的。我们必须进一步找出构成强与弱的特
点。
一个政府算是强的，假如能够：（1）求得社会共识，足以制订出作为社

会整体的各项目标，促其实现；（2）改变重要的集团如企业的行为，以推行 政策；以及（3）改变社会结构，如所有权性质、工业集中程度和某些特定部 门的重要性等，以实现各项目标。
　　日本。以日本为例。这个国家的政府第二次世界大战后上述三方面都办 到了。迄至不久前，我们还可以选出通产省作为日本政府中权力最大的部门。 通产省共有雇员不到 1 万人，完成的工作量却同规模比它大的美国商业部以 及美国贸易代表办公室和小企业总署加起来做的一样多。到了今天，虽然通 产省的影响仍旧不容否认，但在日本政府中力量最大的可能要数大藏省了， 东京大学毕业的尖子学生趋之若鹜。
　　下面是从《经济学家》中摘引出如此描绘大藏省里清一色日本男子汉的 工作一段文字：日本权势最大的经济政策制定者不是一位政界人物，而是一 名公仆——大藏省里最有成就的上层官员。
　　把对政策争论当成政治上不偏不倚的技术或学术问题，正符合日本人对 和谐与一致的追求；对这帮名牌大学的尖子毕业生组成的经济官员更称心如 意。在日本中央政府里大藏省负责理财，合情合理，权力很大，筹集政府款 项，决定用途。政府任何部门对政策的动议，不论大小，都要得到大藏省的 点头，才通得过。
掌舵之手
　　在日本内部，人们常把大藏省的任务比做村里的族长，负责安排一年一 度的收成，以最有利于全村的办法分摊。这样做，社会秩序和凝聚力便得以 保持。这种理解赋予大藏省的权威远远超过了它的法律责任，使得大藏省的 指导凭自己的本事成为一个执行政策的工具。领导方法是由一个非正式的网 络作渠道，向各财政机构发出指示。
　　但这一过程并不那么简单，实情决非如此。有三种因素增加了事情的复 杂性：
　　一、内部机构。大藏省由不同部门组成，各部门为扩大影响，得到更多 物力财力，而展开竞争??
　　二、同别的省之间的关系。大藏省要和所有的省以及官方机构打交 道，??这些省和机构各有各的经济部门。有些部门有时要争夺大藏省在制 订经济政策上的部分权力。例如通产省制订工业政策，控制着一些制订经济 政策的机构，如进出口银行和日本兴业银行，还管一些有关外汇兑换的事??
　　三、和国会的关系。政府官员的地位按长期惯例高于政界人物（大藏省 设于 1870 年，比成立内阁要早。）只是在近年，钟摆才开始摆向国会。
　　即使是大藏省，也不能推行政界人士普遍反对的政策。例如从本世纪 70 年代后期开始，大藏省一直打算征收一种新的间接税，但迄今未果。今年年 初，一项原定的营业税又被否决掉了。由于种种原因，这项政府遭到许多人 反对，包括朝野政党头面人物。这一来，这项政策自然胎死腹中了。
然而大藏省这次税收改革泡汤，这是罕见的例外。还有许多其他体制上

的原因使政界人士很少对官员的权威提出异议。自由民主党的领袖和大藏省 的高级官员大多属于受过高等教育的同一精英阶层，有共同见解。
　　高级官员一般五十多岁就退休，退休后在公司或有影响的工业协会和半 官方性质的企业研究机构从事第二职业。这意味着省外部的经济政策建议绝 大多数是由大藏省的旧人提出来的。作为一种补充，大约 40 位国会议员是前 大藏省官员，尽管他们分属不同政党的不同派别，但在经济政策问题上却起 着相当一个秘密组织或小集团的作用。
　　德国。我们看到日本政府是个各省相互有关系的机构与企业界也有密切 联系，由资深公仆治理。这些公仆在 50 岁左右下到各公司去。因而政府这一 机构的权力和影响都超过了国会。从现实的意义上看，企业总的来说是政府 的一部分，甚至还是起支配作用的一部分。德国的情况也大体如此。彼得·凯 曾斯坦指出，“由于利益集团和各部官员之间直接合作，国会的作用多少有 点黯然失色了。”利益集团包括国家的大银行，它们是德国体制的（橄榄球 队的）“四分卫（进攻时指挥本队的选手）”，它们在在决策点上无所不在， 受委托持有全部私有股份的 85％，是一些预警系统，能在德国企业中辨认出 薄弱环节，必要时还可以组织救援行动。利益集团还包括无数组织严密、力 量雄厚的德国企业主联合会，近似日本的联合会，和各级官员亲密无间。在 德国和月本，劳工组织也都很有势力，政府决策机关都很能代表他们的意见。 这两个国家的企业在治理国家方面，势力强大。有位观察家对日、德、两国 使用了“非国家统治经济的共同管理主义”一词。
　　在这两个国家里，处于国家权力制高点的，是些经过精心挑选、受到普 遍尊敬的个人。“这样，国家便赋予某一特定阶级的人以一种组织和控制政 局的机制，他人是不染指的。”这不是说政府的政策就必然反映这个集团的 狭隘利益，而是这个集团可以确定国家的利益所在，会获得举国共识，对此 比较自信。
　　德国政府结构在一个重要方面有别于日本，即行政权较分散。政策制定 过程往往充满着三个主要对手，即波恩联邦政府、各州政府和独立的中央银 行间的互相斗争。联邦预算不到公共支出总额的一半。联邦政府和各地区通 过各种咨询团体协调政策，但波恩控制德国的能力要视与各州政府协调的情 况而定。而各州则通过在波恩议会中的 45 个州议会议员体现自己的势力。各 州在有关他们的利益问题（如税收）上有否决权。中央银行也享有控制权， 在货币政策上独享权威，又是防止通货膨胀的主要堡垒，德国人最害怕的是 通货膨胀。


　　法国。法国政府组织结构中的主要人物是些受人尊敬、相对自主、豪放 不拘，有时迹近专横跋扈的官员。这些组织结构可能是举世最复杂的混合物 了，政府不干涉主义与共同管理主义两者兼备。哈佛商学院的贾尼丝·麦考 密克发现，法国这两类典型概念各有两种意识形态变体，她分别称之为自由
　　
主义和雅各宾主义、专制主义和社会民主主义。但所有党派全都信奉让一雅 克·卢梭的学说，认为政府是“共同意志的反映”。卢梭力主“共同意志高 于任何企业或个人的利益。”直到 80 年代初之前，这一共同意志洋溢着保护 法国不受外部世界污染的强烈希望。近来，现实影响到法国的共同意志，认 识到只有先具备在世界经济中具有竞争能力这一前提条件，才谈得上其他一 切。这样一来，国家便成了企业的伙伴。
　　加州大学伯克利分校的约翰·齐斯曼把法国国家看作是“一个迹近抽象 的概念，??是社会一元化权威”，原历代国王用来驾驭桀做不驯的贵族的 行政官员，作为一个集合体的权力机构，沿袭至今。这个机构超然于利益集 团之外，由“大人物集团”管理；这个大人物集团由从两所高等学府，即国 立行政学院和综合工科学院毕业的高材生组成。”处于这个权力体系中心的 是财政部国库管理处，不止一位高级官员称之为神庙中的圣殿，圣堂中的圣 堂。”这里集中控制着资本市场、信贷分配、公营企业的财务方针和对私营 公司的贷款。法国国家通过三种方式实行控制。第一是国家直接采取行动， 齐斯曼称作亲自动手干。第二是鼓动别人去干。第三是谁爱干就干，亦即传 统的自由放任主义。法国政府三管齐下，发展电子、计算机和电信等未来工 业。80 年代中期，按照将国内经济的管理与国际经济结为一体的需要，形成 了法国政府的任务和结构。
　　英国和美国。凯曾斯但在根据任务将国家分类时提出：日本、德国和法 国与英、美是类型大不相同的国家。日、德、法等国为了达到既定目的，对 特定的经济部门和私人公司不同程度地采用数量繁多、相当锋利的政策工 具。而英、美则是政府不干涉主义的产物，依赖的政策工具为数有限，比较 迟钝，影响的是整个经济，而不是特定的部门或公司。例如，从第二次世界 大战末期到 60 年代初，英国政府制订政策的人员“在制定涉及投资、工资、 劳动条件、劳资关系等一系列政策方面，尽量缩小政府的作用，力求把政府 经济政策工具的实施范围限制在与全球性机制有关联的方面，如财政金融政 策。这样一来，就会把行政决定权压缩到最小限度。人们曾经普遍认为，政 府经济政策只是从全球角度看才起作用，应该尽可能简单明了，无须动脑筋， 一切按老规矩办就行了。正是这种强调自由国家的立场给人印象十分深 刻。??难怪安德烈·肖恩菲尔德会说??‘英国最令人吃惊的是在国家任 务上顽固透顶的守旧态度’”。
　　60 年代中，政府想同企业界与工人合作，共同拟订出一项类似工业政策 的东西，但不论是组织机构，还是政策工具抑或是工作人员或思想观念，都 不具备这样做的条件。何况订出来的政策本身也是有缺陷的，竟然假定英国 出口货质量举世无双，要死保英镑在国际市场的价值。
　　英国制订计划失策，最重要的原因之一是组织在拆台，这个组织就是英 国职工大会。它的使命和德国、日本以及美国的工会活动截然不同，历来以 工人阶级对抗资产阶级的领袖为己任。资产阶级是有产阶段，是“国内的敌
　　
人”。职工大会非但不愿跟企业界和政府共同决策，有的极端份子甚至把破 坏企业界和政府看成是在尽爱国主义天职。在德国和日本则相反，工会的利 益是同公司的竞争能力甚至与整个国家经济紧密联系在一起的。美国工会 80 年代时的任务还不明确。体现在集体契约观念里的对着干的旧角色，受到了 一项新角色的挑战，其内容大体相当于日本和德国的共同管理。
　　美国政府制订计划的头条障碍要数基本出发点，即认为把国内经济管理 与国际经济联系起来，并不是政府应该承单的责任。待到要讲联系时，在一 大堆自行其是的政府各部和各机构之间，即便有那么一点点配合，也少得可 怜。例如在商务部、国务院、国防部、财政部和农业部之间；在白宫下属的 美国贸易代表办公室、行政管理和预算局及经济顾问委员会之间；以及数不 清的国会委员会和小组委员会之间，等等，都很少相互通气，总是各干各的。 人们认为，世界上有了自由贸易，有了自由企业，单靠市场供求规律起作用， 与世界经济的联系也就自然而然尽在其中了。也就是说，这是理所当然的事， 犯不着瞎操心。有一件事很能说明问题，在 1986 年税收法案拟定的三年过程 中，政府的核心集团从来也没有讨论过这条法案对本国产品在世界的竞争能 力产生什么影响。
　　本世纪 80 年代中期，由于联邦政府迟迟不动，预算经费又少，州政府一 级才被迫动了起来，搞了些计划。例如受到外国竞争沉重打击的密歇根州政 府便与企业界和劳工界合作，制订出一些加强竞争力的战略。一些利益集团 还到各州去，要求在不同的战线上采取行动，如抵制公司在南非做生意、限 制工厂关闭和解雇工人、按“可比价值”支付工资以及制订安全及保健规则 等。
战略与组织结构的对比
　　在政府里，也和在企业界里一样，往往是有什么样的战略，就有什么样 的组织结构。相反的情况也是存在的，组织机构也会规定和制约战略，例如 年轻人挑大梁的日本大藏省和传统派经济学家充斥的美国总统经济顾问委员 会便是。此外，在政府和企业中，不同的组织结构也可以采用同样的战略， 但效率各有高低，美国政府和日本政府同样赞助出口，但采用的组织结构和 手段却不相同。
　　最后，还有一个问题：旧的组织结构碰到了新问题怎么办？日本强调保 证就业、尊重资深人员和长者，以及自始至终决策自下而上达成共识。这些 措施在高速发展时期可能会起作用，但是目前国家面临商业收缩、转产和产 业结构改革等问题时，能不能同样适应解决这些问题的需要呢？《华尔街日 报》东京记者站首席记者怕纳德·威索基写道，“把 3000 份就业职位搬到海 外去是不会皆大欢喜的。”威索基还指出，把决策控制权下放到辅助部门的 小头头，可能会在政府办公室中形成共同掌权的气氛，但同时也会产生政府 各部门抢占地盘、搞小圈子、互不买帐的情况。??”国家面临棘手的选择
（如税收问题、地价问题等等）又不能取得共识之际，难道不需要强有力的、