前 言


　　从 1776 年美利坚合众国建国起到 20 世纪 30 年代，美国在自由市场经济 的道路上走了 150 多年，国民经济基本是受看不见的手调节的。但是自由蕴 育出垄断，垄断导致了生产、流通、分配各个领域的不平衡。对此，看不见 的手无能为力。于是，另一只看得见的手——政府干预逐步发挥越来越显著 的作用。1929—1933 年大危机时，罗斯福新政就是在这样的背景下出台的。 从此美国经济的运行已经不仅受一只手的调节，而是同时受两只手的调节。 在三权分立的政治体制下，调节经济的指挥权掌握在总统手里。但总统 未必是经济专家，要使如此庞大复杂的美国经济运转好，就要有一批熟悉经
济、足智多谋的能人为总统出谋划策，这就是总统经济智囊的由来。 从罗斯福到布什，民主党和共和党由 10 名总统轮流执政。他们在各自的
周围都团结了一批经济智囊，参与经济决策。这些决策有些符合客观要求， 对经济的发展起了促进作用，有些违背客观要求，对经济的发展起了阻碍作 用。但是总地看，美国经济尽管还有许多不如人意的地方，但 50 多年来生产 力终归是大大发展了，科学技术也取得了长足的进步。虽然它今天正面临日、 欧的严峻挑战，无人否认它仍然是世界第一超级大国。这不能不说是两只手 互相结合，发挥作用的结果。在这个历史过程，总统如何运用经济智囊，智 囊如何发挥自己的作用，这种决策方式的优点和缺点，经验和教训都很有探 索的价值。以下的问题尤其引起人们的兴趣。
首先是总统为什么需要智囊？
　　智囊团（brain trust）的提出始于罗斯福新政时代。还在罗斯福担任纽 约州州长的时候，就在他的周围聚集了一批主张对资本主义传统治理方法实 行变革的思想家。它反映了时代的需要，即要找到医治资本主义瘤疾的方法。 这种方法在资本主义过去的历史上是没有用过的或者说只在有限的范围中运 用过，而现在则要广泛地运用它，即要对国民经济进行宏观调节，用政府干 预的办法把美国从大危机中挽救出来。这是一个没有现成答案的新课题。要 解决它首先必须打破资本主义太平无事、讳疾忌医的传统观念，对疾病进行 诊断，找到发病的原因，然后在制度允许的范围内寻求医治疾病的方法，智 囊团的作用在于集思广益，开拓思路，相互启发，经过会诊，决定治疗方案。 可见这种智囊与传统的幕僚·至少有一点不同。他们要有冲破陈腐观念的勇 气，敢于探索新的道路。罗斯福与其他人不同的地方就在于他能广开言路， 听百家之言，择善而从。
　　综观半个世纪的历程，总统需要智囊、重视智囊大都处于历史的重要转 折点。在罗斯福之后对智囊运用得好的要算肯尼迪。肯尼迪所处的是战后美 国的鼎盛时代，也是美国开始暴露问题的时候。美元危机、古巴危机、苏联 的挑战、日欧的崛起，而最使肯尼迪不安的是失业的居高不下和经济的缓慢 增长。这时国家干预的框架虽已基本形成，但是要加速推进美国经济则显得
　　
力度不够，需要探寻新的路子。恰好这时凯恩斯主义在美国播下的种子业已 到了结果的季节，出现了萨缨尔逊、赫勒、阿克利等一批新经济学家和智囊 人物。如果说在美国发生过“凯恩斯革命”，那么这场“革命”就是发生在 肯尼迪时代，而肯尼迪正是美国第一名真正信奉了凯恩斯主义的总统。是肯 尼迪的经疥智囊们给予肯尼迪以打破平衡预算旧传统的武器，为赤学财政政 策找到理论依据。以赫勒为首的肯尼迪总统经济顾问委员会在当时说得上声 势显赫影响深远，一时间他们运用凯恩斯主义于美国的实际，可以说颇为得 心应手。
　　在肯尼迪之后，经济智囊起重要作用的要算里根时代。这又是美国历史 的一个转折点，即从国家干预向自由放任的方向回归。它说明尽管在新的历 史时代需要看得见和看不见的两只手共同起作用，但要找到这两者的最佳结 合点很不容易。肯尼迪时代实现了“凯恩斯革命”，但赤字财政政策用过了 头，加上金融政策的失误，使美国经济陷入“停滞膨胀”的困境。如何摆脱 这种局面需要对病因重新分析，然后对症下药，而这时凯恩斯主义者已被视 为庸医失去了公众的信任，需要找到新的理论武器和治疗方法。于是出现了 主张减税的供应学派，60 年代已崭露头角的货币学派也同时走红。他们在经 济哲学上都反对政府干预，主张自由放任。里根、肯普这些政治里手从这两 个学派那里找到了自己所需要的武器，而这两个学派则借助于政坛鼓吹和传 媒的帮助扩大了其对公众的影响。这两者的结合终于使新保守主义的经济纲 领在 12 年中取得了在美国的统治地位。
　　总统需要经济智囊，要他们提供理论武器和治病药方，那么在经济决策 上究竟是智囊左右总统还是总统左右智囊呢？应当说是后者而不是前者。诚 然，并不是每一名总统都懂得经济，但每名总统都有自己的价值观和经济哲 学。这种经济哲学是与这名总统的出身经历密切相联的。比如，罗斯福的民 主主义思想和反垄断思想是同西奥多·罗斯福以及伍德罗·威尔逊有着历史 渊源的。他在海军部任助理部长时同大钢铁公司以及工会打交道的体验基本 上决定了后来他对劳资双方的态度。而在他身患小儿麻痹症养病在家、重温 历史时，他更加明确地树立起一种信念，即共和党代表财富和特权，民主党 则代表普通老百姓的利益。他主张对国民经济进行政府干预也是以纠正这种 社会不公正为其目标之一的。罗斯福对经济智囊的选择是以这种经济哲学为 指导的。所以尽管在他周围的谋士对大危机原因的分析有差别，处方也很不 一样，但在要求政府干预、主张改良、反对维持原状的保守思想方面则是有 共性的。罗斯福的领导艺术在于既善于做学生又善于做先生，一方面生活于 他们之中，另一方面又超乎他们之上，以他政治家的精明干练和广阔视野， 大胆进行各种改良主义的实验，并引导这条航船不被惊涛骇浪所颠覆。
　　里根手下也有一批经济智囊，各以自己的主张对总统施加影响。其中， 身居预算局长要职的斯托克曼深受里根信任，是里根内阁中真正懂得财政的 专家。在斯托克曼眼中里根是一位对经济茫然无知而又高高在上的家长，因
　　
而在经济决策中只起到橡皮图章的作用。这种看法有一定根据，但也有片面 性。里根对经济的确知之不多，也不像肯尼迪那样有苦心钻研的兴致，因而 对日常事务经常采取超然态度。但他在经济哲学上是有强烈倾向性的。自从 他在好莱坞包揽了一项测试镜头的合同而一跃成为年收入上百万美元的富人 之后，他变成了个人累进所得税最高税率的课征对象，使他对这种税制耿耿 于怀。里恨最终从民主党人变为共和党人是他在通用电气公司充当连续节目 主持人这个阶段。他每年要花 10 个星期周游全国为通用电气公司发表爱国主 义、反政府、反共和、亲企业的演讲。他的新保守主义思想这时已成熟并为 他以后在政治上的步步高升打下了基础。里根政府向保守主义思想回归具有 里程碑意义的大事是 1981 年的减税和 1986 年的税制改革，这是使税制向企 业和富人倾斜的标志。里根对此坚持不懈必欲达到目的而后止，这是斯托克 曼所不理解的。斯托克曼主张削减社会保障等权利项目以平衡预算，里根在 贝克等人的影响下知道这样做要触怒很大一部分选民，政治代价过高而不敢 贸然行事。为此斯托克曼批评里根“革命不彻底”其实正是反映了斯托克曼 的单纯经济观点和政治上的无知。
　　许多经济智囊都懂得政治源于经济而又高于经济的道理。尼克松的第一 任经济顾问委员会主席保罗·麦克拉肯虽然不同意戴维营首脑会议所做的关 于实行物价管制和关闭黄金窗口等新经济政策，但仍然尊重总统的最后决定 权就是这个道理。约翰逊时代阿克利在 1985 年为抑制初露端倪的通货膨胀的 正确建议不为约翰逊所采纳，阿克利对自己的建议未予坚持也是从政治斗争 的角度考虑的。
　　第二个问题，经济智囊对总统如何施加影响？经济智囊对总统的影响能 有多大，首先取决于他们的理论造诣和对总统的感染力，理论在未经实践检 验之前未必反映真理，但是一种理论能够找到市场总是反映了某种客观需 要。总统要在竟选中取胜或在决策中得到舆论支持，当然要寻找一种具有说 服力能起动员作用的理论武器。这往往就是总统对经济智囊的期望所在。智 囊们要发挥自己的作用，首先须使自己的道理得到总统的青睐。罗斯福、艾 森豪威尔、肯尼迪和里根几名总统的经济智囊都有这种本领，尤以肯尼迪的 经济顾问委员会主席沃尔待·赫勒和里根的供应学派智囊为最成功。
　　肯尼迪在当选总统之前虽然已经受过民主党行动主义的熏陶，可在财政 理论上并未摆脱平衡预算的传统观念。但是失业率的居高不下和经济增长相 对缓慢使肯尼迪急于找到经济快速增长的药方。赫勒抓住这种心理状态，一 遇机会就用明白易懂的语言给肯尼迪宣讲凯恩斯主义。这样就逐渐把他的经 济分析和经济理论变为总统的思维。肯尼迪在那鲁大学宣布“真理的最大敌 人往往并不是有意撒谎、出坏主意或不诚实——而是固执于神话、党派偏见 和不现实。我们常常抓住我们祖先的陈腐思想牢牢不放”，“在战后早期， 可观的结余并没有阻止通货膨胀，而顽固的赤字并没有推翻基本的物价稳 定”，这时，他已经完成了从预算平衡论者向凯恩斯主义者的蜕变过程。对
　　
赫勒说这是一个很大的成功，因为肯尼迪对凯恩斯主义的皈依对这种思想的 传播要比经济学家大出不知多少倍。
　　后来，赫勒总结了自己在总统面前树立威信的五条经验，即道理正确； 实事求是；明白易懂；避免繁琐；最后提出的建议必须有助于实现总统追求 的全国目标。赫勒的具体工作方法也是经过精心揣摩的。作为经济顾问委员 会主席，他虽不乏与总统直接见面的机会，但要建议的事情，要论述的道理 很多，不可能桩桩件件与总统见面，于是赫勒想出了充分利用备忘录的方法， 并疏通总统秘书把重要的备忘录放在成堆文件的最上部。后来发现肯尼迪经 常在谈话中使用备忘录中提到的名辞和概念。说明肯尼迪不仅认真阅读了这 些备忘录，而且从中吸取了他所需要的营养。
　　供应学派的智囊人物为使里根皈依于他们的信仰也是煞费苦心的。供应 学派是“滞胀”的产物。70 年代的“滞胀”使美国官方伤透脑筋。拉弗、万 尼斯基等人以众议员杰克·肯普为领袖发动了一场肯普一罗思减税运动，树 起了供应学派的大旗。声称这是解决“滞胀”问题的最好出路。肯普原来打 算自己竞选总统，后来担心威信不够，实力不足转而支持里根充当共和党
1980 年总统候选人。里根的经济哲学倾向于自由放任这是大家清楚的。但是 里恨对供应学派的理论则茫然无知。于是在 1980 年初，肯普等人同里根达成 协议，要这名州长接受供应学派的训练。作为交换，供应学派的一伙人支持 里根竟选总统。供应学派的主要智囊人物拉弗、万尼斯基、肯普同里根一起 花了若干天时间讨论了金本位、减税、供应学派真谛、经济增长途径等一系 列问题。经过这次培训，他们对里根的评价是反应热情，对拉弗“曲线”有 一种本能的“感受”，已经够得上 90％的供应学派。于是这个联盟就正式形 成。后来在肯普等人的导演下，让里根进行了竞选前两党的模拟辩论。这名 州长由开始对供应学派的术语运用艰难、应对迟钝到后来得心应手、运用自 如是经过一番艰苦磨练的。但是供应学派的智囊人物与赫勒不同之处在于他 们并没有很多人变为内阁成员或取得官方支配地位。里根时代的几届经济顾 问委员会主席如韦登鲍姆、弗尔德斯坦和斯普林克尔都不属于肯普圈子里的 人物。因此这些供应学派理论家后来在里根政府中所起的作用就远不如赫勒 那样明显。
　　还要看到，并不是所有的经济顾问和智囊都善于对总统施加影响。在杜 鲁门时代，他的第一任经济顾问委员会主席诺斯同总统的合作就不够好。诺 斯认为经济顾问应当把自己的作用限制在提出建议上以保持自己的客观性和 科学性。他甚至拒绝出席国会联合经济委员会作证，为总统的政策做说明。 诺斯的这种立场后来引发了经济顾问委员会内部的纷争。另外两位委员凯泽 林和克拉克都不同意诺斯的做法，最后诺斯只好挂冠而去。
　　第三个问题是经济智囊在政府总体框架中的地位及其与左邻右舍的关系 是怎样的？
在罗斯福时代，总统的智囊起初是由莫利引见的哥伦比亚大学的一批学

者。罗斯福自己是哥伦比亚大学的毕业生。所以这些人同罗斯福之间不是一 般上司与幕僚的关系，而是志同道合的朋友之间的同盟关系，罗斯福则是这 个集体的领袖。罗斯福当选总统以后，这些智囊只有少数进入政府担任公职。 由于罗斯福把新政看作是一个试验，后来他在自己周围聚集了越来越多观点 各异的智囊人物，多方面听取意见，所以智囊进进出出流动性很大，没有固 定的组织形式，在政府中也没有具备法律地位的智囊机构。
　　二次大战以后，美国成了超级大国。战时美国经济的高度繁荣和战前大 危机的痛苦经历形成鲜明对比，人们对政府干预经济提出了更高的要求。终 于在 1946 年通过了就业法案。这样政府干预经济就有了法律依据。就业法还 对干预经济的目标、方法以及职能分工做了明确规定。法案要求政府运用各 种手段把就业、生产和购买力提高到最大限度。为此规定总统每年要提出一 个经济报告，说明当前就业、生产和购买力的情况，以及使之最大化的对策， 并决定创立一个三人经济顾问委员会帮助总统做这些事情。同时在国会中建
立一个联合经济委员会，审查总统的年度经济报告。 三人经济顾问委员会是智囊团的法律化和规范化。从此总统不仅有了合
法的经济智囊机构，而且这个机构在政府中的地位也被明确规定下来，此后 历届总统都从高级学府选择自己中意的知名学者充当经济顾问委员会的委员 或主席。主席和委员的关系在杜鲁门时期是不明确的。三个人都由杜鲁门选 择任命，而彼此的观点又是不同的。后来产生了许多矛盾。到肯尼迪时代， 总统明确宣布经济顾问委员会主席是他的首席经济顾问，委员则由委员会主 席而不是总统选择。这佯主席的权威性就提高了。
　　说经济顾问委员会是总统合法的经济智囊机构并不意味着总统在决策时 只听顾问委员会的意见，事实上，总统周围的谋士很多，所有内阁成员以及 并不参加政府的总统在外界的密友也都会给总统出谋划策。比如，肯尼迪同 戴维·洛克菲勒、里根同密尔顿·弗里德曼的关系就是如此。然而这并不影 响顾问委员会在决策中的权威地位。因为总统每年要向国会递交经济报告， 在报告中要对一年来的经济形势和经济实绩与问题作出评估，对以后的前景 和对策提出看法和意见。这个报告是要由经济顾问委员会起草的，是其他机 构不能取代的。此外，总统每年一度的预算咨文要对政府的活动、收支做出 规划。这种规划要以对下年度的经济预测为基础，而经济预测是要由经济顾 问委员会最后拍板定案的。这也是其他机构不能取代的。
　　经济顾问委员会有别于其他政府机构。第一，它不管具体业务，是顾问 机构而不是职能机构，它没有从上到下的指挥体系、它也不能直接指挥别人， 除非是在总统授权的条件之下。第二，它考虑的主要是就业、生产、购买力 等宏观层次上的问题，微观经济活动的处置不属于它考虑范围。这些特点决 定了它的优势和劣势。优势是比较超脱，眼界开阔，在考虑政策问题时不为 部门地区利益所左右。劣势是虚多实少，要准确把握实际情况必须依靠同职 能部门的协作。
　　
　　例如，政府对经济的宏观调控离不开财政金融手段。因此顾问委员会在 向总统提出宏观经济对策时就必须从财政金融部门获取信息，并与这些部门 协调立场。这种活动是经常的，大量的，所以自艾森豪威尔时代开始，在经 济顾问委员会与财政金融机构之间就有“三驾马车”（troika）和“四人会”
（quadriad）的协调形式。“三驾马车”是指经济顾问委员会主席，财政部 长和预算局长之间的经常碰头会。实际上，“三驾马车”就是总统宏观经济 决策的中心。所以财政部长和预算局长也是对总统经济决策能施加重大影响 的智囊。他们对总统的影响因人而异。在肯尼迪时代，经济顾问委员会主席 赫勒与财政部长狄龙对总统的影响可以说是平分秋色，但在向总统灌输新观 念方面前者远远大于后者。在尼克松时代，财政部长康纳利的影响要大于经 济顾问委员会主席。在里根时代，预算局长斯托克曼比财政部长里甘和经济 顾问委员会主席韦登鲍姆有更大的发言权。
　　“四人会”是在上述三巨头之外再加联邦储备委员会主席，这是因为宏 观调控离不开金融手段，没有联储主席参加就很难就经济走势和政策措施做 出全面评价和综合规划。但是从隶属关系上讲，联储是独立的，是向国会而 不是向总统负责的。所以“四人会”必须由总统召集而不是由经济顾问委员 会主席召集。这也是一种尊重联储独立性的表示。“四人会”的作用是交换 情报协调彼此的观点和行动。但是在金融决策上，不能做出任何强制联储执 行的决定。
　　由于“三驾马车”和“四人会”都不是法定的组织，所以它们与其说是 一种机构不如说是一种工作联系的方式，这种联系是搞好宏观调节的需要， 是经常发生的，因而取得了这类“诨名”。但这种联系方式并不是固定不变 的。
　　除去“三驾马车”“四人会”之外，还有一种由经济顾问委员会主席主 持或参加的跨部门委员会的组织形式。这是因为总统有时不仅要求经济顾问 委员会分析形势、提出对策，而且要求它对重大决策的研究，执行起指挥作 用。如果总统不通过建立这种跨部门委员会对经济顾问委员会主席授权，他 就无法完成任务。这样的例子很多。比如，在杜鲁门时期建立过跨部门的经 济稳定委员会，伯恩斯和他的接班人索尔尼尔都担任过主席。在肯尼迪时代， 为了实行大规模减税、协调各部门之间的利益，建立过内阁经济增长委员会， 由预算局长、财政部长、商务部长和劳工部长参加，赫勒任主席。这些跨部 门委员会使经济顾问委员会的触角伸展到更广阔的经济领域，便于它较快地 获得信息，因而能使它更好地发挥智囊机构的作用。
　　第四个问题是总统与经济智囊在宏观决策方面费神最多的主要问题在哪 里？美国决策层在宏观政策的取向方面的主要演变是什么？
　　从 10 届总统所走过的道路看，可以说促进经济增长、反衰退以及稳定物 价、反通货膨胀是总统和经济顾问委员会费心最多的两大问题。美国政府宏 观调控的目的之一，就是在经济停滞或衰退业已发生的时候实行财政和金融
　　
以及其他对策促进经济的增长和刺激经济的复苏；在通货膨胀出现苗头或日 趋严重的时候，采取各种措施冷却过热的经济和控制物价的上涨。
　　但是，美国的历史经验说明解决这两个问题都有很大难度。一个难点在 于正确判断形势，决定对策；另一个难点在于掌握调控力度，观察火候。
　　要预防经济衰退和通货膨胀就必须正确判断形势。然而由于信息来源、 理论观点以及利害关系等原因，对将要发生的经济衰退和通货膨胀进行估量 并采取对策的时候，往往很难在决策层中取得一致意见。这样就会使事情议 而不决，贻误战机。最典型的例子莫过于约翰逊的顾问班子为防止通货膨胀 向约翰逊提出的增加税收的建议。在将近两年的时间中，总统始终不同意经 济顾问们增税的主张，等到形势发展到已经相当严峻时，虽然增了税，却已 无济干事了。
　　掌握力度和火候是宏观调控的另一个难点。在经济衰退时要实行放松银 根的金融政策，但是如果松过了头就会种下以后通货膨胀的根苗；在发生通 货膨胀时要抽紧银根，但是如果紧过了头又会加快衰退的到来。例如，在艾 森豪威尔时期，为反对 1954 年的经济衰退，联邦储备委员会曾实行“主动放 松”的金融政策，这对固定资产投资和住房投资起了不同程度的促进作用。 经济复苏后，联储从 1955 年初开始着手紧缩货币供应量，到 1957 年已把利 率提高到 1933 年以来的最高水平，然而却没有能阻止住物价的上涨。联储在 后来的总结中认为，问题在于 1955 年放松银根时间过长，耽搁太久了。反过 来，在总结 1990 年经济衰退的原因时，又有人责备联储执行了过度的紧缩政 策。
　　美国决策层在宏观政策的取向上，70 年代前后有一条分水岭。在此以 前，由于大危机的阴影尚未消失，决策层和社会舆论都把促进经济增长、实 现充分就业放在优先地位。1960 年，尼克松在竟选中以微弱劣势落选。事后， 分析家们认为 1960 年的经济衰退和失业的增加，使尼克松丢了不少选票。这 件事给尼克松留下了不可磨灭的印象。1969 年，尼克松在大选中获胜，入主 白宫。这时通货膨胀已有所发展，他的经济顾问委员会主席麦克拉肯主张把 反通货膨胀放在首位。尼克松则强调不要因反通货膨胀而增加失业，导致衰 退。60 年代一度备受赞扬的是肯尼迪和约翰逊所实行的赤字财政政策，因为 它促进了经济的加快增长和失业率的明显下降。
　　但是，肯尼迪一约翰逊的经济政策为 70 年代的“滞胀”、即经济停滞与 通货膨胀并存的两难局面种下了根苗，使美国经济在以后的 10 年中举步维 艰。人们冷静下来重新思考，觉得实行过度刺激的财政金融政策即使能在一 时加速经济增长，减少失业，却早晚要为宏观经济的失衡付出昂贵的代价。 由于“滞胀”的深刻教训，从 80 年代起，美国决策层占主导地位的政策 取向已由促进经济增长和充分就业转移到把反通货膨胀放在优先地位。他们 认为，只有制止了通货膨胀，创造出一个稳定的宏观环境，才能保证经济的 持续、稳定增长。现在，美国的金融当局甚至把 4％的通货膨胀率都看作是
　　
不能容忍的。格林斯潘的基本指导思想是要把通货膨胀扼杀在摇篮之中，照 他的说法是宁愿先打针，不要后吃药。
　　美国决策者在政策取向上的这一转变是有积极意义的。不过，这种进步 只限于实行反通货膨胀的金融政策，并没有解决联邦财政赤字失控的问题。 联邦赤字在里根时期达到了登峰造极的程度。和过去不同的地方只在于由“赤 字的货币化”变为“赤字的债务化”。这就是说，过去是用货币发行弥补赤 字，现在则完全靠发行国债弥补赤字。内债补不上窟窿就靠外债来弥补。这 种做法使美国由净债权国变为净债务国，陷入了另一种宏观结构失衡的困 境，这是美国至今尚未完全解决的问题。
　　总起来看，美国总统自 30 年代以来，为了用看得见的手进行宏观调节以 补充看不见的手在资源配置上的基础作用，十分重视宏观经济决策，而经济 智囊机构是使宏观经济决策向民主化、科学化迈进的一种尝试，随着经验的 积累，智囊团又向法制化和规范化的方向发展，因而使它成为完善宏观决策 的一种重要机制。这是我们了解美国宏观经济决策的一个不可忽视的领域。
　　
内容简介


　　本书系统介绍了美国自罗斯福至布什 10 届总统在宏观经济调控中如何 运用智囊班子帮助决策，决策中的民主化与科学化问题。书中给每一名总统 以一章的篇幅说明他的经济哲学，在他当政期间有哪些重大经济决策，他的 智囊班子对这些决策如何献计献策，智囊班子对总统的影响和作用，经济智 囊之间在理论观点上和权力分配上的斗争，宏观决策的成功与失败，经验与 教训。这是一本在市场经济条件下如何既使市场对资源配置起基础作用又用 宏观调控来弥补市场机制的缺陷与不足的有参考价值的读物。
　　
第一章 罗斯福时期


罗斯福的经济思想


　　富兰克林·罗斯福（Roosevelt D. Franklin）不是经济理论家，他头脑 中的教条不多，也不系统，但没有人能否认他是一位杰出的改良主义制度的 实践家，而实践没有一定的经济思想为指导是不可能的。罗斯福经济思想的 基本点可以大致归结为三个方面。第一，由国家（政府）管理和调节资本主 义经济机制的思想；第二，贵族阶层乐善好施的福利主义思想；第三，自然 环境保护主义思想。他的这些思想有着深刻的时代烙印，反映着资本主义生 产发展到垄断阶段之后，由其内在矛盾所产生的改良主义思潮。在他的家庭、 他所受的教育和他的社会经历中，有着这种经济思想的深厚根基。
　　罗斯福 1882 年生于纽约州海德公园。他的父亲是哈得孙河谷的大乡绅， 长期从事工商业活动。办过铁路，开过轮船公司还经营过一个小钢厂。海德 公园是他在农村中的地产，也是他的主要财产，在那里他创造了一个他所崇 尚的英国乡绅式的生活环境。他和许多哈得孙河谷的贵族一样有一种乐善好 施的思想，他在纽约慈善事业局做过事，还担任过哈得孙河谷州立医院的院 长。罗斯福的母亲是他父亲的崇拜者，也有这种乐善好施的思想，她在海德 公园办了一所图书馆以纪念她的丈夫，不要政府出钱，把办这个事业看作是 有钱人对社会应尽的责任。罗斯福有一个家庭女教师，她对被剥削和受损害 者特别同情，九岁的罗斯福深受感染。罗斯福在这种环境的熏陶下，感到有 钱人应当积极参加社会活动，为社会尽义务，充当领袖并且关心那些背运的 人。这种观念后来发展为政府应当对社会福利负责的思想。他还认为公民个 人有权向政府申请救济，这种民粹党人政治鼓动作品中的观点已经超过了哈 得孙河谷贵族阶层乐善好施的思想范畴。
罗斯福在格罗顿中学受中等教育毕业后去哈佛念大学。在四年级的时候
（1903—1904 年），他选了五门和经济有关的课程，深受各课教师思想的影 响。他显然对李普曼教授关于大企业问题的看法，对安德鲁教授和斯普拉格 教授关于金融问题的观点深感兴趣。同样重要的是，他的这几位老师都是经 济改革的倡导者。这些人不相信放任自由、让政府只在经济自由运转的范围 内提供微小的法律规范的做法会给人们带来福祉。但是他们也不相信政府应 对指挥经济活动起积极作用，他们并不是计划的倡导者。他们提倡的改革办 法是由政府起调节作用以避免滥用权威。
　　罗斯福从哈佛毕业以后进入哥伦比亚大学的法律学院，完成学业以后就 以一个进步人士的姿态进入纽约州的政治圈子。他把西奥多·罗斯福和伍德 罗·威尔逊视为自己的榜样。他从这两名总统那里承袭了对大企业的态度。 不过，这两名总统对大公司在美国社会中所造成的问题在看法上是有差异 的。老罗斯福在不忽视大企业垄断弊端的同时，比威尔逊更强调在现代条件
　　
下大企业成长的必然性；而威尔逊则倾向于突出大企业的掠夺性、不公平的 竞争、它们给小企业发展造成的障碍以及大企业对政府的邪恶影响，等等。 这两种思想后来在罗斯福实施的新政中都曾出现过。
　　由于罗斯福积极支持威尔逊竟选总统，作为报酬，威尔逊就职后就任命 他为海军助理部长，负责管理人事、造船厂、船坞以及采购供应。在这个岗 位上，他第一次直接和大垄断企业以及有组织的工人打交道。他遇到的第一 个问题是为新造战舰购买装甲钢板，只有三家钢铁公司有生产装甲钢板的设 备，即卡内基（美国钢铁公司）、伯利恒和密德威公司。这三家有一种习惯 做法就是对装甲钢板招标的合同报价总是一样的。问起原因，他们的回答是 “因为合同总是要在三家工厂中分配的，所以竞争性报价只能减少三家的利 润”。
　　美国反托拉斯联盟曾控告海军部有人和制造商勾结，众议员凯利也一直 重复这种攻击。海军部长丹尼尔斯查不出勾结的证据，就写信给总统提出建 立“自己的工厂生产装甲钢板和其他钢铁制品”强制企业互相竞争。据丹尼 尔斯计算，一个年生产能力为 2 万吨装甲钢板的工厂每吨成本只有 279 美元， 而私人工厂则要 318 美元。丹尼尔斯因此建议政府自己办钢厂，估计每年可 以节省 300 万美元。
　　这个行动的效果十分明显，由大公司供应的 A 级装甲钢板由每吨 440 美 元降到了 420 美元。伯利恒公司则表示可以按联邦贸易委员会确定的任何价 格出售装甲钢板，条件是政府对所有制造商都是公平的。
　　丹尼尔斯和罗斯福对由海军建立钢厂的问题有一点是不一致的，即海军 部自己制造多少的问题。丹尼尔斯主张海军部要有制造每一种所需之物的能 力，从船舶到子弹。要求工厂的生产能力至少达到海军需求的 1／3。如果私 人企业的要价过高，政府工厂的产量还可以增加。罗斯福不主张政府生产它 所需要的每一种东西。他认为由政府去促使雇员积极干活是很困难的，总赶 不上私人企业。他主张只办一种“标准”工厂，作为鉴定私商报价是否合理 的检验尺度。
　　在海军部期间，罗斯福对劳工问题的经验和眼界也扩大了。罗斯福主张 完全承认工会及其与资方谈判的权利，不仅愿意听他们的诉苦，而且要工人 代表参加决议事项，只要这些事项是与工人有关的。1913 年在查尔斯城的海 军工厂发生了争执。工人们听说要实行“泰勒制”，进行科学管理，引起了 骚乱。当工厂的指挥长奉命通知工人海军部无此意图后，事情仍没有平息下 来。罗斯福亲自到查尔斯城做了一次旅行，会见了委员会的工人代表。工人 们要求保证不推行泰勒制，不实行计件工资。工厂的工资科要有工人代表参 加，要求更多的长期工。罗斯福处理这一事端的办法是答应工人的全部要求， 但要等待部长批准。回到华盛顿，他又说打算不久即尽可能向造船厂的工人 让步，说他对工人们的不满深表同情。后来工人的所有要求都得到了满足。 只有工人参加工资科的事为法律所禁止，这一点罗斯福事先不知道。
　　
　　不过，罗斯福并没有接受工会的全部立场。一次大战后，全国罢工到处 兴起，工人试图联合起来以扩大战时的斗争成果，而资方则大多数回到了战 前反工会的立场。罗斯福这时反对主要工业部门的罢工，主张建立劳工法庭 以消除劳资纠纷。他在西拉丘斯说：“我们情愿拿出我国所得的利润收益以 及环境进步的一个较大的份额让劳工分享。但是我们不能支持社会上一小群 人勒索整个社会。”在煤矿罢工开始后，罗斯福在费城又讲到了这个问题。 他要政府设立法庭以仲裁劳资纠纷并有权执行其裁判。他宣布在政府机关和 重要工业部门工作的雇员不是自由职业者，他们对全民负有责任，因此不能 “一心血来潮就不干工作”。
　　罗斯福在 1921 年得了小儿麻痹症半身瘫痪，使他无法参加沸腾的政治生 活。于是他埋头读书，但是仍然极其关心时事。生病之后，他对自己的政治 哲学作了深入的探索，重新温习托马斯·杰斐逊的政治哲学。不过，他不是 盲目追随杰斐逊的理论。他承认 19 世纪以来条件已经变化，必须使杰斐逊的 观点适应现代社会。罗斯福的杰斐逊主义并不是杰斐逊的原版而是罗斯福的 版本。他把这一主义简单归结为几个基本观点。在两个基本点上他与杰斐逊 相同。一个是认为乡村生活比城市生活好，国家的力量蕴藏在农村；一个是 对投机家和商人的不信任。除此之外，还要加上罗斯福的一种信念，即在 20 年代共和党代表财富和特权，民主党则代表普通老百姓的真正利益，罗斯福 主张必须把民主党塑造成一个代表人民的党以反对代表财富和既得利益，利 用政府谋求私利的共和党。
　　罗斯福主张政府干预经济。在 1926 年纽约州民主党大会上， 罗斯福指 出，“现代文明的进步提出了要解决的新问题和给人类更大幸福的新的可能 性”。他又说，“如果我们接受最好的政府是最小的政府”这个说法，那么 我们必须懂得那应当用于简化政府机器，阻止对公民合法私人行动的不适当 干预。然而一个国家或州如果不愿用政府活动去解决由人口巨大增长以及现 代科学惊人步伐所造成的新问题，那它一定会衰落以至由于无所作为而死
亡。
　　可以用密西西比河水灾事件来比较罗斯福在联邦政府所应发挥作用的问 题上与柯立芝和胡佛观点的差别。那一年密西西比河的水灾特别严重，需要 大量救济。柯立芝总统认为联邦政府的责任只在由军队重建冲垮了的堤坝， 红十字会管救济，地方和州政府照顾灾民，地方银行为重新建设提供资本， 化私人出钱，让商务部与胡佛去主持救济工作。罗斯福则认为需要有力的措 施。他要求国会召开特别会议通过水灾救济立法，提供重建经费，允许受灾 地区延期支付债款，并由联邦农业贷款银行提供低息贷款。
　　罗斯福主张政府发挥作用，在他担任纽约州长之后更加明确。他认为政 府“远不是一种不可免的祸害”，它是“一种机构，首先是保护社会，然后 是促进和指导人民走向更好的生活道路”。
罗斯福 1929—1933 年任纽约州长时，提出了着重改善农业， 复壮森林，

由州提供电力资源的规划。虽然这些规划是分别向议会提出的，但实际上构 成了一个伟大的全州区域计划。罗斯福憧憬一个“农村工业”社会，在那里 每一亩土地都用于最适宜的目的，州的每一个地区都有电费低廉的电力网。 在那里，州和地方政府合作，通过在州政府领导下的有计划的发展实现更好 的生活。
　　罗斯福对区域计划的兴趣是他的叔叔弗莱德里克培养起来的。弗莱德里 克担任过纽约城及近郊区域规划委员会的主席。罗斯福强调城市计划是“现 代文明最重要的需求之一”。罗斯福所想象的计划不是由中央控制的周密计 划，而是由州政府领导的、各级政府之间的合作，利用科学知识、该领域最 好的学者以及从事实际工作的人。重要的是，有关各方必须是自愿的，并能 达成协议，政府是领导，但不指挥，计划必须是综合的，要处理和解决各方 面的问题，如社会、政治、科学、财金等，简单他说，就是后来田纳西河谷 的那种计划。
　　纽约州计划是土地使用计划，然而它的最重要的部分是修建纽约州圣劳 伦斯河的水力发电厂，修改公用事业规划，提供廉价电力。
　　罗斯福修建圣劳伦斯河发电厂的计划在共和党的阻挠下没有获得通过， 与此同时电力公司非常活跃，有三个大的电力系统包揽了许多州的供电，它 们正在酝酿合并建立一个尼亚加拉一哈得孙电力公司。这位州长对这件事自 然十分关心。他想如果州必须和一个高效能的垄断组织为电力的分配讨价还 价，那么消费者在价格上会不会吃亏？垄断组织会不会假借和州电力局谈判 合同的名义向消费者强加自己的条件呢？罗斯福问司法部长汉弥登·沃尔德 有关公司合并是否合法的问题。沃尔德回答说，州法律中找不到一条能判定 合并为非法的条文。
　　由于不能采取法律行动，罗斯福开始把危险诉诸公众。他在塔玛尼总部 作了即席发言，公开批评大企业特别是电力公司。罗斯福警告大家说，资本 的合并以及大企业与政府之间的联盟使重新公布一项独立宣言成为必要，否 则人民就有丧失自由的危险。
　　罗斯福 1930 年继续为他的水力发电计划奋斗。他要求州议会建立一个委 员会制定一项由州在圣劳伦斯河修建堤坝和发电厂的计划。这回共和党控制 的议会对州长的计划没有阻挠。这一转变是来自罗斯福与电力公司代表的谈 判。
　　在罗斯福为州政府建立圣劳伦斯河发电厂而努力的同时，华盛顿也在进 行一场斗争。参议员诺利斯提出一项议案，由联邦政府在密西西比河建设马 赛尔绍尔发电站并生产化肥。1931 年，这项议案由两院通过，但被胡佛否决。 胡佛把这个议案称为“一揽子社会主义”。胡佛认为，政府在公用事业中的 正业是制定规划以保护公众；凡是作为航运、开荒或防洪规划的副产品而生 产的电力必须卖给私人公司，由它们去分配。政府服务事业委员会的责任是 规定价格和服务的管理条例。他否决诺利斯议案的理由在于其目的是使政府
　　
从事电力和肥料的买卖，而马赛尔绍尔所生产的电力并不是副产品，而是发 展这项事业的目标。他要求由亚拉巴马州和田纳西州建立一个委员会把马赛 尔绍尔的财产租出去。同时他要求修建另一座大坝以达到防洪的目的。
　　罗斯福对马赛尔绍尔的立场和胡佛是针锋相对的。罗斯福赞成诺利斯议 案，“尽管他完全不参加联邦立法活动”，他还是让大家知道“罗斯福州长 衷心赞同由政府发展马赛尔绍尔大电站”。
　　实际上，后来田纳西河谷在“新政”之下的发展可以看作是罗斯福在纽 约州实行区域规划的合乎逻辑的发展。罗斯福在区域计划领域所发挥的领导 作用是他对改良主义哲学最重要的贡献。
　　罗斯福州长在劳动和福利方面的立法较之他的水利发电计划要略为逊 色，但仍远远超出了他的前任，甚至超出了民主党的纲领和他自己的竟选诺 言。他要求“进一步消除不健康的生活环境和拥挤的地方”，“由法律宣布 劳工是人而不是用于买卖的商品”，对劳工特别重要的是，罗斯福重申要由 法律禁止在没有通知听证之前就对劳工下临时命令，以及对断定为违反这种 命令的人实行法庭审判。他的前任史密斯州长过去从没有支持过这一提案。
　　在给劳工立法机构的一封专函中，罗斯福开列了他认为最紧急的措施。 他说：“这些要求必须被认为是一种绝对的权利。”这些要求中包括为妇女 和儿童设立一个公平工资部，延长对工人的补偿，限制对劳工纠纷下命令的 提议，劳工不是商品的立法，为在工业企业中工作的妇女和儿童规定 48 小时 工作周。除此之外，罗斯福还寻求强化集体谈判的程序，特别是纽约城的服 装行业。与此同时，罗斯福还促进广泛的社会福利措施，主要的一项是老年 保险。
　　罗斯福还主张实行失业保险，他认为除非发展一种科学的、企业性的保 险制度，这个国家始终存在严重的失业局势，或者是实在的或者是潜在的。 每周工作五天，更短的工时以及公共工程计划等等在衰退的紧急时期是起作 用的，但永久性的解决办法还在于保险。
　　罗斯福在州长任期赢得了劳工之友的声誉。不过，他对劳工的支持始终 没有超出劳资合作的基本哲学。在解决服装行业工会和资方的冲突时，他表 示了这样的期望：工会和雇主联合会应当真心合作以给这个不公平和不进步 的工业部门带来文明和进步的工业标准。
　　罗斯福在离任时，他的大部分劳工和社会福利计划没有实现， 但也取得 了不少成绩。对工人的补偿增加了；在工业企业，妇女儿童 48 小时工作周最 后立了法；对劳工纠纷下命令的做法受到限制，集体谈判的努力加强了。不 过，老年人的退休金立法远远没有达到罗斯福的要求，失业保险也没有通过， 这两项改革主张预示了在他当总统以后的立法活动。
　　以上种种说明罗斯福后来当选总统时所实行的经济政策，在他的思想中 和实践中是源远流长的，并非即兴之作。他在资产阶级内部政治力量的角逐 中代表了开明的一翼。他的这些主张也并非个人的发明，而是在社会矛盾冲
　　
突中长期酝酿的改良主义方法。这些方法的实行即使是在资本主义框框之内 也要损害某些人的既得利益，因此为推行这些办法，在改良派和保守派之间 是存在激烈斗争的。大危机使形势发生了变化，改变了政治力量的对比，为 改良主义措施提供了发芽壮大的良好土壤和气候。而罗斯福则由于时代的需 要被推到了前列，”成为美国资产阶级改良主义的旗手。


第一个百日新政的策划者


　　罗斯福是一个杰出的资产阶级政治家，他和资产阶级学者不同的地方， 在于他重视听取学者的意见，但又不拘泥于学究式的意见，他有明确的政治 目标：运用国家机器干预垂危的资本主义经济，挽救和发展并巩固这个制度。 但是他把达到这个目的的过程看作是一个实验的过程，他在推行自己的政策 时是雷厉风行的，而一旦发现问题又会随风转舵，改弦更张。他于 1932 年 5 月在乔治亚州亚特兰大城奥格利索普大学讲演时说过这样一段话：“这个国 家需要勇敢的、坚持不懈的实验。采取一种方法试一试，这是一般常识；假 如失败了，那就坦率地承认并且试一试别的办法，然而无论如何总要试一
试。”
　　在美国总统中，罗斯福以在自己身边团聚一批知识分子即所谓智囊团著 称。这个智囊团早期人数甚少，后来逐渐扩大，容纳了各种不同见解的谋士， 但是他们要求改良、反对保守则有一致之处。这些人在不同时期对制定经济 政策起了不同作用，但是拿主意的始终是罗斯福自己。他存在于他们之中而 又凌驾于他们之上，他的领导艺术在于审时度势，根据政治斗争的需要，时 而采纳这一派意见，时而采纳另一派意见，使航船在大海的风浪中保持平衡， 使自己在政敌林立，波涛汹涌的政治风云中始终立于不败之地。
　　第一次百日新政的出台是三个智囊人物参与谋划的产物。这三个人是哥 伦比亚大学教授雷蒙德·莫利（RaymondMoley）；雷克斯福德·G·特格韦尔
（RexfordG.Tugwell）和阿道夫·A·伯利（AdolfA.Berle）。莫利是政治学 家，特格韦尔是经济学家，伯利是一名对经济钻研很深的律师。他们三个人 都主张联邦政府必须在经济生活中发挥积极作用，而以特格韦尔的倾向为最 强烈。
　　特格韦尔在 20 年代和 30 年代早期著作中的主要论点，是现代工业技术 和科学知识在工业中的运用已经使真正富裕的经济发展成为可能。这种趋势 可以通过在政府领导下的工业合理化而得到推进。在《工业的未来岁月》一 书中，他详细描述了劳动生产率的增长及其原因，并且雄辩地呼吁沿着这条 道路走下去。他争辩说，大规模经营和兼并运动通过大量节省劳动和强化协 作对生产率的提高做出了贡献。因此大型企业是应当受到鼓励的。他认为： 工业兼并以后的生产机能如果管理得宜，能够调节流入工厂的物资，又从工 厂到达消费者之手，其形式之完美可以达到我们所希望达到的最方便的程
　　
度。行业联合会只要能使劳动生产率提高并且使生产合理化，从而把有关工 业置于更高水准也应受到鼓励。按照特格韦尔的看法，兼并不应当被厌弃而 应当受到褒奖，因为它能方便信息的交流和资源的利用。
　　他还认为工业的成熟以及由竞争走向联合使经济的自我调节机制消失并 使公众利益和高度集中的工业发生冲突，这时政府调控应当发挥作用。合理 化的工业应当受到鼓励并使之为社会的目标而不是个人目标服务。我们应当 利用社会的而不是自私的动机给一个较好的有道德的世界带来好处。所有这 些当存在一种计划时就能做到既使工业合理化而又适合社会需要。
　　特格韦尔对大萧条的解释，是从他的劳动生产率提高以及经济富裕的理 论中推导出来的。在《计划经济原则和自由放任制度》一书中，他特别强调 科学管理和加工工业的联合化。把它们看作是促进富裕的手段，但又指出生 产商品泛滥成灾是经济无法应付的，他说：“如果我们有眼光能看到泰勒工 作制的含义，我们必须懂得伴随生产的巨大膨胀而来的是把所有商业渠道堵 塞，把人为限制的贸易机构淹没，并以一个剧烈的重建时期而告终。”
　　特格韦尔在用生产过剩一消费不足的理论解释大萧条之后，接着指出自 由放任政策是在一个科学的经济管理中的“无政府状态”。他认为，“只要 一味追求商业特权，混乱和骚扰马上就会泛滥成灾，窒息那种本来合理地属 于工业体系的顺畅交易，计划化是使这一问题得到解决的途径”。特格韦尔 主张创立一个全国经济委员会作为计划机构进行活动。
　　在增进生产率之外，特格韦尔认为未分配公司收益的积累是生产过剩一 消费不足的重要原因。公司企业积累收益是作为对不景气的预防，但这样做 的结果阻碍了能够防止不景气的价格下降和实际购买力的提高。
　　特格韦尔在 1933 年出版的《工业纪律和政府艺术》一书中， 总结了他 的计划化观点。他认为，一种有效的联邦政府制度能够在现存宪法和制度的 框框内建立起来。有些变革是需要的，企业公司向联邦注册，从未分配利润 中征税，驱使它们投入资本市场，在那里它们的分配能受到控制，并由一个 政府机构编制生产计划确定价格，同时与主要行业联合会取得联系。用这种 手段私营企业制度能够得到协调和指导，使获得更多的产量和更高的劳动生 产率成为可能。
　　特格韦尔的观点在一些方面和罗斯福相呼应：如美国经济趋于成熟，萧 条的根源是生产过剩消费不足，通过计划化能取得更好的生活方式。不过， 特格韦尔比罗斯福表达得更具体，更充满热情，更重要的是他们两个人都看 到需要联邦计划以稳定经济，这就不可避免地意味着拒绝放任自由的理想。 伯利在智囊团中做出了另一类型的贡献。伯利原来是一个信贷和银行财 务专家。他对经济权力的集中作了卓有成效的研究，既补充了特格韦尔的计 划化的观点，又支持了罗斯福对财阀和缺乏责任感的企业领袖的厌恶之情。 伯利和经济学家加得纳·米恩斯在开始为罗斯福工作时写成了《现代公 司和私有财产》一书。这本著作精心描绘了现代公司体制的结构及其控制能
　　
力。它表明所有企业财富的 38％（不算银行）都集中在 200 个巨型公司之手。 而这些公司反过来又被一小撮经理和财阀所控制。广大的股票持有者——名 义上的所有者——已经对他们的财产失去控制。由于经理们用松弛的联营执 照、委托投票、发行无投票权股票、组织控股公司以及其他合法手段把企业 牢牢抓在自己手中，股东们实际上已经失去了对自己财产的控制。在伯利和 米恩斯看来，巨型公司的兴起和所有权与控制权的分离有重大含义。第一， 传统的利润作用原理必须加以修正。在 19 世纪，制造商和买卖人拥有不同于 纸面权利的真正财产，他住在企业附近并且一般对管理负直接责任。对他来 说，自然增长的利润是推动他作出买卖决定的动力。但是在新公司体制下， 所有者放弃了经营责任，明确的利润动力已经变得暗淡，传统的利润动力理 论已无法维持。第二，传统的私有财产理论正在改变，所有者放弃了管理责 任，他只能分享利润。经理人员的利益也不占统治地位，因为他们一般占有 公司的很小一部分股票。巨型公司的兴起把社会是一个整体的论断提到了前 列，把公司必须为整体的论断提到了前列。公司必须为整个社会的利益效劳。 “面对社会的巨大利益，无论是所有者还是控制者都不能要求任何东西?? 只有社会所提出的要求才能以其明确性和力量放到前面来。”
　　在以后的一本书《流动要求权和国民财富》中，伯利认为，为了保护公 众利益，具体的政府干预是必要的。作者拒绝靠“自由放任”政策允许私人 利益集团采取损害社会的措施。
　　伯利在 1933 年秋《纽约时报》星期日杂志的一篇文章中有说服力地总结 了他的观点，他承认“旧的经济力量仍在起作用，它们也能经过一段时间之 后达到平衡。但它们要花很长时间去做并且在此过程要压垮许多人，以致使 加在社会体系上的高度紧张达到不能忍受的程度”。他把新政刻画为“一个 巨大的试验，企图塑造个人主义和资本主义制度，使之变为有指导的经济之 努力”。“不是通过革命而是通过更困难的温和重建过程”。
　　莫利对罗斯福经济思想贡献不多。他是原来智囊成员之一。实际上，特 格韦尔和伯利都是他在 1932 年春引见给罗斯福的。莫利在这个集团中的作用 不是经济政策的倡导者而是组织者和触媒剂。这个集团里还有塞缨尔·罗森 曼和巴兹尔·奥康纳，后来他们被休·约翰逊所取代。
　　在这个集体中最重要的成员是罗斯福。莫利曾经描绘过罗斯福在奥尔巴 尼和他的顾问们聚会的情形。
　　莫利说：“日常活动很简单；萨姆（罗森曼）多克（奥康纳）和我带一 两个人乘下午的火车去奥尔巴尼，晚饭时间抵达。在饭桌上的谈话是愉快、 随便和无关紧要的。可是我们一旦走出餐室进入研究，漫无目标的谈话就结 束了。罗斯福、萨姆或者是我自己会向访问者提出问题。我们立即以一种极 为兴奋和使人疲劳的速度谈下去。
　　“罗斯福这时立即变为一个学生，一个盘问者和裁判。他全神贯注地听 几分钟，然后插进来提出问题，其尖锐程度常常被穿插一些有趣的轶事和对
　　
发言者的同情所淡化。或迟或早我们都转向访问者。但是，罗斯福提出的问 题总是像节拍器一样打着拍子，问歇则越来越短，问题本身将会变得内容更 加丰富和充实——这是他每晚的例行功课。
　　“到午夜，我们必须赶去纽约的火车，萨姆、多克和我已经精疲力竭。 访问者看上去已经无精打采，罗斯福这时已不屑于再提问题，他将就我们讨 论的问题作生动的发言，晃动手中的香烟以突出重点。这种表演总是从春天 到夏天一次又一次地重复下去。”
　　特格韦尔曾经描述过一系列相似的会议，并称它们为“作总统的准备会 议”。在会议上，对参加者所作调查涉及的领域有许多是以前没有专门研究 过的。特格韦尔指出，罗斯福和他的智囊们都想对大萧条找出答案，遗憾的 是他们始终没有找到。罗斯福的顾问塞缨尔·罗森曼（Samuel Rosenman）指 出，“罗斯福几乎总是就这些题目读一些东西，常常提出关于这些问题未经 消化的意见。他毫不踌躇他说出自己想法并请大家评论”。
　　这种会议有几方面作用。第一，他使罗斯福明确自己对主要经济问题、 趋势和时间因素的想法；第二，大家带给他最新的观点队及问题的答案，智 囊们的讨论似乎很少遗漏重要建议；第三，他们常能开辟新的政策蹊径，而 那是以前从没有想到过的。当罗斯福于 1932 年 4 月去温泉休假时，他要他的 智囊们在他外出时继续工作。目的是准备一项关于经济问题各方面的备忘 录，提出一些特殊措施以便供罗斯福考虑，为一种有效的方案奠定基础。这 项准备工作迫使智囊们明确自己的基本信念，找出作为连贯性政策可以立足 的基本点。
罗森曼说：


　　首先，我们从这一假定出发，即我国经济出毛病的原因是国内 的，因此治疗的办法也必须是内部的。
　　第二，需要一种信念，即不仅必须扩大政府的管理权力以防止滥 用权力（例如管理股票市场，取缔童工），而且要加强控制以刺激和 稳定经济（例如“农业计划”并集中很大权力于联邦储备局）。
　　第三，拒绝传统的威尔逊——布兰戴斯哲学，即认为假如美国有 一天能变为一个小业主的国家，变为在栗树下面营业的街头杂货店、 铁匠铺就能解决美国生活中的问题。我们同意我们困难的核心是经济 权力集中的无政府状态。我们相信任何把企业划小的企图必然要摧毁 美国对它的全体公民给予高标准生活所作的重大贡献——大规模生 产的发展。我们同意必须保持机会均等。但我们承认竞争并不是内在 的美德。竞争既阻止也制造滥用权威。


　　罗斯福及其智囊们在纽约州首府，为参加竞选做了充分准备。1932 年的 总统竞选是胡佛保守主义经济政策和罗斯福改良主义经济政策的对抗。
　　
　　在整个 1932 年竞选运动中，罗斯福斥责胡佛对大危机无所作为。照罗斯 福的说法，这次大危机所以如此严重，胡佛恰恰是帮了倒忙。1932 年 8 月 20 日，罗斯福在俄亥俄州的竞选演说可以说是这种攻击的典型。他说：“我可 以对现政府的历史作用用四句话加以概括。第一，他通过错误的经济政策鼓 励投机和生产过剩；第二，他企图缩小崩溃的严重性，并引导人民不注意其 严重程度；第三，他错误地把危机的原因归之于世界其他国家；最后，他拒 绝纠正国内恶势力，危机就是这种恶势力带来的，他拖延救济，把改革置于 脑后。”
　　这种攻击在 10 月 25 日的巴尔的摩讲话中达到了顶峰。罗斯福把他的四 点批评概括为共和党现领导的“四名骑手”，它们是破坏（Destruction）拖 延（Delav），欺骗（Deceit），绝望（Despair）。罗斯福的竞选纲领是一 种中间的改良主义的立场。1931 年，他写道：“我们正在走过一个困难时期， 我想这个国家的每个人都了解这个事实，今后的几年将会有许多变化，采取 许多调整措施以应付新情况，然而说到底，基本原则将和往常一样。”
　　罗斯福 1932 年 7 月 2 日在芝加哥发表的提名演说为竞选定了调子。他承 诺施行一种中间道路性质的改造，既不倒退也不激进。他说：“狂热的激进 主义的危险只能带来灾难。倒退对激进派并不是路障??应付危险的办法是 提出一种改革的纲领。”
　　然后，罗斯福就指出大危机的基本原因——消费者的购买力赶不上生产 的步伐。其结果是“大量的公司积压了过剩产品”。
　　在阐述了对改革的一般立场并且把危机归因于消费者手中缺少购买力之 后，罗斯福就转向特殊问题。他主张政府节约，批准公共工程以刺激就业， 条件是这些项目能自力更生，并且通过发行债券筹集资金。对于农场主，他 主张把那些无利可图的土地退耕还林，合理安排，减少过剩生产。用合理关 税收入的一部分提高农产品价格。他答应降低贷款的长期利率，延长抵押贷 款的还款期。他攻击共和党的自由放任政策。强调美国人民需要工作和保障。 罗斯福用下面的名言结束他的演说：“我向你们宣誓，我立誓对美国人民施 行新政。”
　　接着，罗斯福就提出了应付危机和紧急状态的大纲。这个纲领反映了他 自由主义改良派的姿态。他对农场主、企业家和工人都许了一些愿。
首先是农民。他指出问题的中心是农业在国民收入中所占的份额已由
1920 年的 15％下降到 1932 年的 7％。而这一时期，农村家庭大约占全国人 口的 22％。罗斯福把解决农业问题的政策分为长期的和短期的两种。长期政 策是建议施行农业计划作为解决问题的基础。然后转入短期救济计划，这是 农场主们更关心的问题。第一，他答应对农场抵押贷款重新提供资金，降低 利率和延期偿付本金；其次，他答应降低关税以“恢复国际贸易的流通”， 这种流通所带来的成果将大大帮助美国农场主处理他们的剩余产品。
罗斯福还提出一个相应的工商纲领补充了他的农业纲领。8 月 20 日，他

在俄亥俄的讲演中批评了美国工业的集中控制，他说：“在一个寒冷的黎明， 对形势估量之后，我们发现了什么呢？我们发现 2／3 的美国工业集中在很少 的几百户大公司。管理这些公司的人实际上不过 500。我们发现这个国家中 半数以上的储蓄是投资于公司股票和债券中，并且在美国证券市场上倒来倒 去。我们发现不足三打私营银行和商业银行的股票附属机构在指挥美国资本 的流通。换句话说，我们发现经济权力集中在少数人手中，和胡佛总统所说 的个人主义完全相反。”
　　为了对付这种工商业寡头对金融业的操纵，罗斯福要联邦政府对公众提 供保护。他提出的一系列办法后来成为新政关于证券交易和银行立法的基 础。其中包括：向公众提供有关发行新股票的目的以及发行新股票公司的真 实信息；联邦政府对跨州经营的控股公司以及证券交易的管理；对银行实行 更严的监督；限制投机；商业银行和投资银行的分离，等等。
　　罗斯福在谈到工业问题时，为一年以后建立全国产业复兴署确定了若干 原则。1932 年 9 月，他在旧金山演说中回顾了历史，陈述了经济成熟的理论。 他认为巨型公司的发展以及新边疆的消失给美国提出了新问题。罗斯福认为 不可能“使时钟倒转，把大公司加以破坏，回到每个人拥有自己单个小企业 的时代”，然而“高度集中的经济制度”能够变成“20 世纪的暴君”。此外， 机会均等已经由于边疆的无法扩展和大公司在一个又一个经济领域排挤小企 业而日益减少。罗斯福断言，在这个新的公司世界，对价值观必须重新估量， 现在的问题不是新建工厂和开辟边疆而是为过剩的生产重建国外市场，解决 消费不足的问题，为此必须调整生产和消费，更公平地分配财富和产品，要 使已经存在的经济组织适应于为人民服务。在这样的环境中，政府的作用必 须改变。要限制制造业中的商人和工商业团体的自由行动，使之符合于全体 的利益。政府的作用是“实行制约”并且“保护公共利益”。
　　对于美国商会（Chamber of Commerce）的主张，即允许各行业限制竞争， 协调生产和分配，罗斯福是赞同的。他认为“新政”对工商业的基本原则是 在政府指导下的合作而不是竞争。
　　在向农场主和工业家发出呼吁之后，罗斯福转向工人。他要解决的是城 市工资收入者就业不足和失业的问题。
　　在整个竞选运动中，罗斯福反复强调他的信念，即要使购买力维持下去 必须更平均地分配收入。他答应工人，只要是失业者就将得到足够的救济， 联邦政府鼓励各州建立失业保险制度。
　　罗斯福 1932 年的纲领表明他超出了美国人过去的传统，在更大程度上接 受了计划原则。在 1932 年的竞选运动中，他主张把计划原则应用到许多领域 中去。在退耕还林的土地政策以及政府必须把发展电力作为区域发展基石的 观点以外，他还主张施行农业计划以维持农业的购买力。实行工业计划以平 衡生产和分配。对铁路运输，他也主张由政府计划，指挥和进行财务管理。 每一个这种类型的计划都将由政府和企业家结合起来进行决策。
　　
　　许多政治评论家并没有注意到罗斯福演说中要改变政府在经济中所发挥 作用的含义。只有一位观察家理解 1932 年的选举是经济政策的一个大转折。 这个转折将把企业家在经济决策中的支配地位让给联邦政府。这位观察家就 是胡佛。
　　胡佛 1932 年 10 月在麦迪逊广场花园发表的演说中争辩说，他是站在真 正的美国理想的立场上，而罗斯福的建议则是对这种理想的背弃。
　　胡佛看出罗斯福将扩大联邦政府的权力以实现罗斯福主张的“社会正义 的哲学”。胡佛认为，“这意味着联邦政府的膨胀，意味着官僚主义将在我 国以史无前例的速度增长”。
　　胡佛意识到罗斯福的当选将意味着“积极国家（Positive State）—— 管理的扩大。福利和计划将战胜胡佛拥护的“自由放任国家”的观念。美国 选民最后以 2282 万票对 1756 万票的结果选择了罗斯福。
　　罗斯福就职以后三个月，他的新观点、新规划像连珠炮一样向国会袭来， 这在美国的历史上是前所未见的。从 1933 年 3 月 9 日通过紧急银行法到 6
月 16 日通过铁路协调法案这 100 天中，罗斯福向国会递送了 15 件咨文，通 过了 15 项立法，发表了 10 次演说，每周举行两次记者招待会和两次内阁会 议，和来访外国国家首脑会谈，主办了一次国际会议，作出了主要的国内国 际政策决定。这个时期也是罗斯福的经济智囊们殚思竭虑为罗斯福出谋划策 的最高潮。他们的理想和抱负是通过总统的行动开始付诸实施的。罗斯福坚 决果断、雷厉风行与胡佛时期的优柔寡断、无所作为形成鲜明对照，由此取 得了振奋人心，坚定信念的政治效果。这是罗斯福的一个重要目的。
　　国内外资产阶级为美国从崩溃的边缘得到拯救而庆幸。休·约翰逊后来 评论说：“我们那时距离崩溃和革命已近在咫尺。”特格韦尔说：“3 月 4 日我们是在有秩序的革命——和平地、迅速地和过去的观念决裂——和狂暴 地、无秩序地推翻整个资本主义结构之间做出选择，这样说是决不过分的。” 温斯顿·丘吉尔作为美国之外西方世界的代表性人物，对罗斯福的百日新政 做了如下评价：“罗斯福是一位探险家，他所作的航海和哥伦布一样是前途 未卜的，这是一种探索，其重要性可以和发现新大陆相比拟。”
　　百日新政所带来的振奋人心的效果，清楚地说明垄断资本主义制度已经 发展到没有国家机器的支撑就难以为继的阶段。但是国家究竟能在多大程 度、用什么方式解决垄断资本主义的各种矛盾呢？没有现成的答案，必须经 过试验。1933 年的百日新政就是这样的试验。
　　第一个百日新政的各项经济政策和经济立法基本上是为了达到三个目 的，这就是救济（Relief），复兴（Recovery）和改革（Reform）。在各个 立法中有的是简单地为了达到一个目的，有的兼顾几个目的。这些政策的实 施有不同的遭遇和不同的效果。其中最有争议、也是早期智囊人物为之奋斗 的核心部分是农业调整法和全国产业复兴法。
百日新政处理的第一件事是银行倒闭。然而 1933 年 3 月间， 使罗斯福

感到紧迫的另一个问题则是农业危机。在美国人中，除了黑人劳工之外没有 人比农场主在大危机中所受的打击更大。农场主在 1932 年实现的净收入少于
1929 年的 1／3。农产品价格跌落了 50％；工农产品比价从 1929 年的 83，降 低到 1932 年的 55（以 1910—1914 年平均价格为 100）。整个冬季农业地区 的暴力事件沸腾起来。农场主联合起来不许因还不起债而被取消抵押贷款赎 回权。沿公路组织纠察线阻止农产品运往城市。这些行动说明农场主的忍耐 已经到了尽头。1933 年 1 月，农业联合会的首领爱德华·欧尼尔在参议院声 称：除非为美国农场主做一些事情，否则在 12 个月内，农村将发生革命。” 罗斯福对这些情况很清楚，他懂得在有这样大一部分人口丧失了购买力 的时候经济的全面复苏是很少可能的。他告诉来访者说：“农场主是必须加 以扶植的人。”早期新政的智囊人物对农业政策有两派意见。一派是休·约 翰逊的同事乔治·皮克（George N.Peek）。他的主张带有保守的、民族主义 的色彩。他主张给农场主以关税保护。政府把进口农产品时所收的高关税分 配给农场主，数目和他们在国内市场所销售的农产品成比例。在这种情况下 除非遇到特别丰收的年头，不需要对农场主的生产加以削减。对剩余农产品，
由政府给予支持，运到国外市场去销售。
　　另一派以华莱士（Henry Wallace）和特格韦尔为首，他们主张由政府控 制耕地面积，实行国内配额计划（Domcstic AllotmentPlan），凡是放弃了 生产的耕地，农场主可以通过收取租金的形式从政府得到补偿，用这个办法 限制生产。农场主与政府合作是自愿的，但他们一般不会拒绝接受因放弃耕 种一定比例的土地而得到的支票。皮克认为，这一计划尾随着政府对农场主 的管理，带有集体主义的味道。同时它通过在国际市场上减少美国的剩余农 产品，提高农产品的世界价格而使外国农场主得到好处，所以又有国际主义 的味道。皮克认为这种办法行不通。
　　双方的争执在 1933 年 3 月初摆到总统面前，可是罗斯福却站在华莱士等 人一边主张控制耕地面积。不过，罗斯福并不愿意放弃皮克计划中的“民族 主义”色调，所以农业调整议案中的措辞是兼收并蓄的。此外，罗斯福还同 意让皮克任农业调整局的局长。
农业调整议案在参议院中遭到代表中小农场主利益的约翰·辛普森（John
A. Simpson）的抨击。他认为，不论是控制耕地还是提高关税实行对等补偿 都解决不了问题，它只能治标不能治本，根本的问题是：“40—50％的农场 主掉在抵押贷款这条河的中间，首要的事情是扔给他们一个救生圈。”办法 是：“使美元贬值，使农场主、小业主、自由职业者，每一个人都能支付他 们的债款。”众议员莱姆克宣布，辛普森正确地表达了 85％农场主的心声。 众议院以压倒多数赞成实行通货膨胀政策。最后，通过了托马斯修正案给总 统以自由铸造银币、确定金银比价、无限制地发行纸币和使美元的含金量降 低等办法使通货贬值的权力。当国会辩论农业调整议案时，玉米种植区的骚 动达到了高潮，艾奥瓦地区法官被暴动的农场主用绳子吊起来直到失去了知

觉。农场领袖大会于 5 月 4 日大会表决全国罢工。于是联邦政府又提出以低 利息帮助农场主重新得到抵押贷款资金。这样，农业调整法在最后获得通过 时满足了农场主的三项要求，即对过剩农产品实行价格保护，使货币贬值以 利清偿债务并向农场主发放低息贷款。人们认为，自 1863 年实施宅地法以来 没有任何别的法律比它给农场主的好处更多了。
　　不过，人们对农业调整法也有许多批评。显然，这一立法对大农场主最 为有利。中小农场因为没有多少土地租给政府而获利有限，农场工人、分成 农民和租地农民更得不到什么好处。此外，该法只对几种主要作物和产品如 棉花、小麦、烟草、玉米、猪等给予价格支持，在此范围以外的作物价格反 而更加疲软。1934 年，旱灾和尘暴帮助了耕地控制计划，限制了生产并使农 产品价格上升。但中小农场破产加速，租地和分成农民由于机械化和集约经 营被从土地上赶走。农业调整法未能给所有人带来福音。尽管如此，该法所 确立的政府对农业进行干预的模式，如价格支持、限产限售、土地休耕等却 成为战后历届政府在不同情况下解决美国农业问题的主要手段。
　　抢救农业为新政拉开了序幕。然而，工业问题却日益引人注目。美国经 济的心脏既不是金融也不是农业而是工业。可是，这颗心脏的跳动却越来越 微弱。根据联邦储备委员会的指数，制造业生产从 1929 年的 110 降到 1932 年的 57。几乎下降了 50％。制成品按现价计算的总价值跌得更惨，从 380 亿美元降到 175 亿美元。私人建筑业由 75 亿美元降到 15 亿美元。
　　然而，如何推进工业呢？罗斯福的智囊人物约翰逊和莫利在一点上是一 致的，即必须在企业和政府的框框内推行工业计划。身为将军的约翰逊 15 年前曾经为战争进行过工业动员，现在他主张全国一致努力为复苏而把工业 动员起来。他一直相信战时工业局的经验对和平时期有用。他曾经在一个报 告中说：“尽管详细的中央计划也许并不必要，但和平经济要想充分发挥效 率只有一个办法，就是在反托拉斯法禁止联合行动的条件下通过行业联合会 实行计划化。”他断言，“新政的核心是在政府监督下，实行工业和农业协 调行动的原则，以达到经济的平衡，反对那种野蛮的豺狼般的个人主义的自 相残杀以及人不为己天诛地灭的哲学”。
　　与此同时，企业界的领袖们也已经走得很远，奇异公司的杰勒德·斯沃 普和美国商会主席亨利·哈里曼要求停止实行反托拉斯法，允许行业联合会 制定全行业的计划。这种主张得到了莫利的支持。他认为，“要给经济生活 找到一条摆脱混乱的出路，行业联合会是非常顺理成章的手段”。1933 年 4 月，罗斯福指示莫利搞一个工业动员计划，使经济车轮重新转动起来。5 月
10 日，罗斯福任命了一个起草委员会把具有不同主张的人聚集在一起，要求 起草人把他们自己关在一个屋子里，不写成一个提案不准出来。一周以后， 罗斯福向国会提出了一个把各种意见都放进去一点的混合提案。这个议案在 国会通过后，由罗斯福签署，成为全国产业复兴法案。
法案的第一部分“产业复兴”的主要内容是建立行业联合会以促进各行