业团体的共同行动，要求按行业签订公平竞争法典，不受反托拉斯会的约束， 并由政府对签约企业发放执照。与此同时，保证劳资双方的集体谈判，由政 府规定最高工时和最低工资。第二部分“公共工程和建设规划”要求建立公 共工程管理局，拨款 33 亿美元以满足公共工程倡议者的期望。这个法案的有 效期为两年。
　　1933 年夏天，罗斯福政府的主要任务是同主要工业部门谈判产业复兴法 的法典。罗斯福任命休·约翰逊（Hugh Johnson）为复兴管理署的署长。约 翰逊全力以赴投身法典的制定工作，并在纺织业找到了突破口。纺织界的巨 头们同意取消童工，在棉纺法典中规定了最高工时和最低工资，保证进行集 体谈判。作为对纺织工业家增加劳动成本的补偿，产业复兴局同意他们限制 生产以维护价格。这是一个先例。其他制造业者很快为自己提出同样要求。
　　1933 年 7 月，工厂生产指数从 3 月份的 56 激增到 101，工业股票从 63 上升到 109，可是到了 7 月 19 日，股票市场又垮了下来。这次转瞬即逝的繁 荣景象一度曾经鼓舞人们认为国家已走上复苏之路，事后证明人们的乐观大 早了。形势迫使约翰逊加紧推行他的产业复兴计划。为了使这一运动戏剧化， 约翰逊画了一个蓝鹰的形象附带铭文：“我们做我们应做的事。”一夜之间， 产业复兴局的蓝鹰在报纸的报头，商店的橱窗到处出现。纽约市发动了这个 城市最大的、有 25 万人参加的蓝鹰游行，最后由 200 多万雇员签字支持产业 复兴法。在这种炽热的气氛中，约翰逊发动了新攻势。到 8 月初，已有造船、 毛纺、电器和服装行业签订了协议。后来石油工业也接受了法典。钢铁行业 在得到价格政策上的巨大让步之后，接受了最低工资和最高工时的条款。在 汽车业除了亨利·福特之外都达成了协议。到 9 月 18 日，当白煤经营者也同 意签约之后，约翰逊取得了对最后一个大工业的胜利。
　　但是到 1934 年初，产业复兴法的弊端开始暴露出来。家庭主妇埋怨涨 价；企业主攻击政府干预过多；工人认为最低工资条款软弱无力。多数批评 集中在产业复兴法压迫小企业。新政人物如利昂。亨德森则担心这个法典阻 碍复苏，允许涨价和削减生产。
　　到 1934 年夏季，休·约翰逊已经失去了各方的支持，9 月，罗斯福让他 辞职。在约翰逊离职后，许多评论家就断定产业复兴法是一个失败。它的价 格政策被发现是一个大错误，复兴署因工业的加速集中而受到批评，说它伤 害了小企业。小企业的怨恨不在于他们受垄断者压迫的事实，而在于政府不 许他们像过去那样剥削工人。产业复兴署可以夸耀的成就最后看来是这样一 些：它使 200 万工人得到工作；它阻止了毁灭国家的通货紧缩；它在提高企 业道德和文明经商方面做了一些事情；它建立了一个最高工时最低工资的全 国模式；最后它取消了童工和血汗工厂。
　　对产业复兴法的致命打击是1935年5月最高法院对斯凯克特家禽公司控 拆美国政府一案的裁决。这一决定宣布全国产业复兴法不合宪法。理由第一 是国会不能把立法权如此完整地委托给别人而又不建立任何规定和标准；第
　　
二是由政府规定工业企业工时、工资以及工作环境的权力是对州际贸易条款 的限制。这一裁决同时也宣告了罗斯福新政第一个试验阶段的终结。


第二个百日新政的设计人


　　对斯凯克特家禽公司控拆案的裁决使罗斯福目瞪口呆。在一个不寻常的 记者招待会上，他向记者们倾诉他的心情，他称斯凯克特裁决的含义比自德 莱得一斯考特案件以来的任何裁决都重要。他抗议说，这个国家“州际贸易 的定义已经回到古老时代”。
　　在此以后的几个月里，罗斯福在一些问题上保持沉默，在另一些问题上 实行退却。实际上，他是在总结前一段的经验教训，权衡当时政治力量的对 比关系，企图找到一条走得通的，重新夺回政治主动权的改良主义道路。
　　与企业主合作、实行计划化的产业复兴法遇到挫折，最高法院的裁决成 了堵死这条道路的一堵墙。国民经济虽有所复苏，失业和贫困问题依然严重。 考夫林神父的全国社会正义联盟提出对电力、照明、石油、天然气的国有化 主张；汤仙医生要求由联邦政府对年过六旬的美国公民每月发给 200 美元的 养老金，得到老年人的普遍支持，路易斯安那州州长休，朗主张财富平均分 配。这几股代表相当广大群众的左倾力量有企图从罗斯福那里夺走政治主动 权的趋势。
　　与此同时，企业主则从右面攻击罗斯福。1935 年 5 月，美国商会大会公 开与罗斯福绝裂，谴责新政。罗斯福为这种攻击所中伤。
　　在这种左右夹攻的形势下，接受第一次新政搞计划化的教训，罗斯福周 围的一批智囊，属于布兰戴斯派的哈佛律师成为推动第二次新政的主力。
　　在罗斯福的亲密朋友中，除去由莫利引见的主张实行计划经济的哥伦比 亚学者之外，还有哈佛大学法律学院以费利克斯·法兰克福特（Felix Frankfurter）为首的一批人。这批人和大法官布兰戴斯（Brandeis）有密切 联系。法兰克福特和布兰戴斯都信奉杰斐逊和威尔逊的传统，认为“由于人 的局限性”，公众利益要得到很好的维护不能靠详尽的命令和由并不存在的 由超人统治的指挥一切的国家，而是要靠林肯称之为普通人的大量活动实验 和奋斗”。他们认为对竞争制度的最大威胁是集中的趋势。“如果这一趋势 不能扭转，这个国家将出现一种私人社会主义的危险，它像国家社会主义一 样与传统的美国主义是不相容的??在一个真正的民主社会，一般人在经济 体系中必须有一份值得保存的利益”。他认为，如果民主要接受现代社会的 挑战，它必须有为公众服务的传统，并强大到足以把这个国家最有头脑的人 都苔革到一起。法兰克福特是一个坚定的亲英派，他认为英国的文职人员是 很好的榜样。“没有一种永久性的、职业性的为公众服务的机构和人员，我 们社会的民主目的是难于达到的。这些人有高度训练，富于想象，勇敢无私”。 许多年来，他为此而奋斗，但收获甚小，1930 年他伤心他说，“整个舆论潮
　　
流反对把公共管理当作有才能者的事业”，“我们时代整个心理和道德风 貌??在取得私利方面取得了压倒优势”。
　　新政带来了令人吃惊的变化。由于政府现时有需要，也由于别处找不到 工作，年轻人汇集到了华盛顿。这使法兰克福特非常高兴。法兰克福特以他 的魅力和欢乐情绪赢得了别人的喜爱，他那种焕发的智能迷住了罗斯福。1933 年，罗斯福提议要他参加政府，担任司法部副部长。他回答说，作为一个自 由行动的教授可能比作全日公仆对政府更有作用。1933—1934 年冬天，他出 国去英国牛津大学担任教授，1934 年回到哈佛，常去华盛顿与联邦政府往
来。
　　法兰克福特看中了托马斯·科科伦（Thomas G.Corcoran），他是复兴金 融公司法律班子中的一个成员。科科伦在法律上的才华 10 年以前在哈佛法律 学院时就吸引了法兰克福特。罗斯福出任总统之后，法兰克福特把科科伦推 荐给莫利，莫利很快发现在处理证券、股票交易立法问题时这个人是必不可 少的。后来，科科伦又碰巧遇见了本杰明·科恩，法兰克福特为了抢救证券 提案于 1933 年把这名温文尔雅而又精明强干的律师找来。他和科科伦两人后 来的合作非常理想。
　　这两个人在政策思想上都属于布兰戴斯传统。他们所关心的是通过对财 务诈骗的攻击，恢复企业竞争的活力。科恩在 1934 年曾经说过，新政“承认 一个意义深远的改革，通过自由放任以实现一个更简单更少复杂性的社会以 保存个人主义是完全必要的”。“改革现存秩序以实现个人主义的复兴比用 中央计划管理需要更大的才智”，“它要求对现代经济生活的功能及其复杂 的性质要有透彻的理解，对经常发生的变化要有精密的平衡意识和异常的敏 感性”。
　　科恩从一开始就是一个凯恩斯的信徒，也是布兰戴斯的追随者。他认为 政府开支是补足私人投资疲软的唯一途径。科科伦同意他的看法。1934 年， 他在复兴金融公司鼓吹实现复苏的正确途径是以最大的可能量和最高的可能 速度把货币投入流通，恢复购买力。他兴致勃勃地宣传最理想的办法是派一 队飞机在美国空中飞翔，一路上撤钞票，使每个人都可以从地上捡起他所需 要的钞票。
　　科恩和科科伦在自己的周围聚集了一批才华出众的年轻律师，并把他们 安置在重要部门。
　　科科伦名义上驻守复兴金融公司，在 1934 年他实际上是在华盛顿到处活 动，很快就进入白宫的圈子并给人以深刻的印象。他懂法律和宪法，是一个 法律技术专家和出谋划策的能手并且有善于指挥一班人马的特殊才干。他一 旦下定决心就一心一意地干下去，不睡觉也要把事情做完。
　　科科伦把复兴金融公司变成了一个在政府各方面开展活动的基地，一个 为各种突发事件提供专门人才的蓄水池。它不仅有律师，还有审计员、司库、 银行检查员甚至还有可以在五分钟之内从世界任何角落把人找到的电话员。
　　
这里为科科伦提供所需的一切设施，宽敞的办公室，通宵值班的秘书，长途 电话，油印机。他为引进新人提供方便，观察他们，录用他们一直到为他们 找到工作。它成了一块跳板。老机构如司法部、内政部、联邦储备委员会的 改组和按新立法需要建立的机构在配备新人时都同它有联系。后来科科伦 说：“实际上，所有新建立的机构都是从复兴金融公司的原型演化出来的。”
　　任何时候，一个重要的法律要起草或者重要的摘要必须写好，科科伦都 从政府各部门的年轻人中组织一个工作班子。这些人则以高度集中和狂热的 精力完成一项又一项工作。新政的律师们就是这样一批有自由思想的积极分 子，并且都很年轻。他们都对科科伦和科恩很忠诚，对新政也是如此。
　　科科伦、科恩、布兰戴斯和法兰克福特一样都是在幕后活动的人。这四 个人作为律师都倾向于热心处理具体案件而不善于发展系统理论。他们的理 论家来自不在政府中工作也不是律师的戴维·库什曼·科伊尔（David K.Coyle），他站在布兰戴斯的立场上系统地阐述了他们的理论。
　　科伊尔是一个土木工程师，后来时常写些应时的经济作品。他的工程师 背景使他有特别的资格去谈论国家计划。他认为全面计划化意味着全面的暴 政。科伊尔喜欢资本主义制度，因为“尽管它有错误和浪费”，但它是“自 由人的繁衍之地，是言论自由的保障”。
　　从这个高度出发，科伊尔尖锐地攻击了计划天堂的观念，他也对全国产 业复兴法的直接计划模式进行了批评。他认为当政府从事具体事物的决策时 必定会惹出许多麻烦，或者是走向暴政。他认为，“美国人民，不管对错， 是不喜欢严格纪律的”。
　　他拒绝由计划主宰一切并不是说要回到自由放任。科伊尔要求一种经济 分权的政策，不是让计划实行控制而是让计划实行自由。这种政策意味着用 严厉的所得税和遗产税阻止把财富集中在少数有钱人手里；用社会保险和老 年保险把钱放到大众手里；对股票和控股公司实行严格管理；由联邦控制信 贷。那些从经济集中得到好处的人自然要反对这样的纲领。照科伊尔的看法， 这是一种在美国生活中“控制不住的冲突”。金融活动创造了大企业，它们 兼并小公司，为的是发行掺水的股票；金融活动用各种办法扼杀自由市场。 科伊尔在 1935 年写道：“直到金融资本被摧毁，不会有太平日子。假定金融 毒瘤能在资本主义制度死亡或者陷于混乱之前被切除，那么企业就能把自己 分成小的健康的群落，工业就可以广为分散。”在改革纲领之外，他提倡公 共开支，作为恢复经济的手段，他认为其规模应达到 100 到 150 亿美元。
　　所有这些无疑也是一种计划，但与其说是直接计划不如说是间接计划。 它不搞强加于人的详细计划，也不规定人们应当如何作出经济决策。它利用 政府权力带来了期望效果。照科伊尔的说法，这种计划“要求最少的日常纪 律，公民对大多数纪律感觉不到，对他们的影响仅仅是他们要有一个工作和 好的工资收入”。
科伊尔争辩说，最好的经济不应当是一种统一的合乎逻辑的经济。他设

想美国应当至少有六种经济成分：一种旧式的经典的资本主义，它们由供给 和需求调节；金融资本，由那些生产者组成，他们按价格规定产量而不是按 生产规定价格；公用企业；私人非赢利企业如大学、教堂、基金、自助社会； 合作经济以及地下经济。他认为多样化有积极意义，“力求过大、过于完美、 过于合乎逻辑、过于有效率埋藏着祸根，保存混合经济秩序对民主和自由有 至关重要的意义”。
　　科伊尔原来并不是一个经济思想家。他把布兰戴斯的小企业信仰和消费 不足论者的分析结合起来，回溯到霍布森和马尔萨斯。他的作品很通俗、生 动，虽然粗糙但还言之有理，发行后销行很广。1936 年，罗斯福读到了他的 摘要本，在当时的一次记者招待会上他评论说：“这是一本极好的书，你们 应当看一看。”科伊尔在《弗琴尼亚评论》上发表《工业的非集中化》一文 以后，特格韦尔告诉作者说他从来没有读过一本与他意见如此相左的书籍。 从一开始，第一个百日新政的思想家们已经知道他们的敌手是谁。阿道 夫·伯利在《现代公司与私有财产》一书中讲到“公司革命”是否为永久现 象时说，“布兰戴斯先生企图把时钟倒转至 1915 年”，他接着说，“费利克 斯·法兰克福特教授倾向于相信即使现在，这一过程还未结束，这一过程将
大大前进，比现在走得更远”。 新政的这两个派别对病情的诊断意见不同，争论在于大企业是否是一种
不可避免，不可逆转的现象；他们治病的处方也不同，即是否必须有积极的 计划经济或者仅仅需要重新给市场以活力；在政府是否应当自己做各种事情 或者应当改革竞赛规则等问题上各持己见。他们在其他方面是没有分歧的， 外面的人对他们很难区分。然而在这个家族之内，两方面互有芥蒂。1933 年
4 月，特格韦尔和华莱士拜访了布兰戴斯，访问是不成功的。特格韦尔坚持 认为对大企业仅仅应当给予指导，让它们服从纪律。然而，布兰戴斯严肃地 回答说，大公司永远是坏事。第一个百日新政的思想家们保持着一种名义上 的优势。他们的纲领包括改革和复兴两个方面，而布兰戴斯的纲领以反大企 业为主旨是一种单纯改革的纲领。为了突出这一对比，第一个百日新政的思 想家们开始强调复兴是他们的显著贡献，反对一些人在当时和以后贬低他们
在 1933—1934 年所做的大量的与改组经济制度相伴随的改革工作。在布兰戴 斯一派，一些思想深邃的人知道单是攻击财富和经济权力的集中并不会导致 繁荣，对他们来说，值得庆幸的是还有经济理论的第三派。这一派在信仰上 既和国民经济计划派不同也和小型化、自由化的倡导者不同。这是一种处于 萌芽状态的、有点偶然的、然而却是稳步前进的、有系统的、分析透辟的信 仰，即通过公共开支以实现复苏的道路。这种开支政策在第一个百日新政思 想家和布兰戴斯派有分歧的问题上是中立的，它在理论上既适合于大企业的 纲领也适合于小企业的纲领，既适合于国民经济计划派的主张也适合于竞争 的主张。然而一些外部特点注定它和布兰戴斯派结成联盟。
第一个百日新政的思想家们在主要方面是不相信开支政策的，它的一些

思想保守的人如约翰逊和莫利，在财政问题上信仰传统观念主张平衡预算， 它的一批自由派人物如特格韦尔和拉福莱特不喜欢开支政策。在他们看来， 这种药剂在外科手术做完之前给患者一种虚假的身体健康的幻觉。恃格韦尔 认为，赤字开支是上层阶级在将来向小户纳税人转嫁负担的一种发明，他认 为较好的办法是靠税收解决问题。
　　另一方面布兰戴斯派却没有这些禁忌。1933 年 2 月，布兰戴斯自己强烈 要求莫利在企业寻找不到对投资有足够吸引力的机会时应当施行一种公共工 程计划，由政府填补空缺。法兰克福特直到 1931 年还是一个预算平衡论者。
1933—1934 年，他在英国获得一个机会，充分了解与凯恩斯相联系的观点， 那就是公共开支应当用于抵消私人投资的不足。他给凯恩斯写了一封给罗斯 福的介绍信，他自己完全转到同情补偿财政政策的立场上来。科伊尔长期以 来即主张开支政策，科恩和科科伦则都是凯恩斯主义者。
　　在罗斯福政府中，第一名具有补偿财政政策观点，最使人印象深刻的冠 军是犹他州的银行家马里纳·埃克尔斯（Marriner S.Eccles）。在对埃克尔 斯有影响的许多经济学家中，主要的一位是特鲁芬特·福斯特，福斯特在 20 年代写的一本反衰退的书中提出一个简单的原理：“当企业看上去糟糕的时 候，要政府多开支。”罗斯福当政之后，福斯特以一种更容易让人接受的表 达方式重复了他的主张，“在政府领导下，使一个大衰退进入复苏”。1933 年他写道：“这涉及增加公债。在困难的时候公债应当增加，在好转的时候 公债应当偿还。”经过几年的衰退，他的这种观点逐渐在经济学圈子里得到 渗透。1933 年 1 月，芝加哥大学有 11 位经济学家和政治学家主张实行经过 深思熟虑的赤字开支政策。
　　埃克尔斯第一次出席国会委员会的时候引证了福斯特的说法。当一位参 议员指出他的头脑中有一个福斯特的时候，埃克尔斯回答说：“我衷心希望 有更多的人脑子里有福斯特。”但是主要影响埃克尔斯的无疑是他自己从事 各种行业所取得的丰富经验以及敏锐而深邃的智慧。
当罗斯福于 1934 年 11 月任命他当联邦储备委员会总裁时，埃克尔斯是
44 岁。他是他父亲的第 21 个孩子。他去英国作为一个青年在苏格兰摩门教 会值勤，回国后，23 岁当了银行总裁，40 岁的时候已经是全州的巨富，一个 控制着 26 所山区银行控股公司的头头。他又是牛奶、糖、木材和建筑业的总 裁以及许多旅馆、铁路和保险公司的总经理。他作为一名成功的企业家，内 心相信努力工作和节约是导致国家繁荣的关键。
　　1929 年的大崩溃是一次大震动。他后来写道：“在 1930 年，我醒来发 现自己掉到了一个深坑的底部，不知道有什么办法能从那陡峭的边边上爬出 来。”这个坑与其说是经济的不如说是思想的。他是一个十分精明的企业家， 在大危机中把他自己的财产保护得相当完好。不过，他发现自己对那个他在 那里经营得十分成功的制度却知之甚少。他的无知使他痛苦。作为一个负责 的银行家，他越来越感到要反映自己感到必须迅速追求的政策。在大萧条中，
　　
银行家们强制清理贷款和证券以便应付存款者的提存。他问道，当抽紧银根 而不是放松银根时，难道他们不是在牺牲社会的条件下求得自己的拯救吗？ “追求个人拯救，我们所贡献的是集体的毁灭”。由此他得出了这样的逻辑 结论：一个个人是孤立无援的，“在我看来，只有一个机构能够使周期循环 向上发展”，“那就是政府”。这是 1932 年他在犹他州银行家大会上说的话。 那么政府能做些什么呢？与福斯特相同，埃克尔斯断定关键在于把购买 力放到需要它的人民手中。其他一切如平衡预算、金融政策以及税收政策都 应当服从于它。在达到这一结论之后，埃克尔斯就以一个成功企业家的能量 和一个传教士的热忱投入对其内在含义的深入探索。“就像我过去 20 年以追 求金钱为我生活的原则一样，现在追求一个经济平衡的观念取代了它。”1933
年 2 月，他去盐湖城听取大通银行总裁斯图尔特·蔡斯对企业家的午餐演讲。 当时大雪使蔡斯的火车误了点。埃克尔斯被邀讲话。当蔡斯到达的时候，埃 克尔斯正在发挥自己的新观点。后来这两个人交谈起来。蔡斯问道：“为什 么不让更多的听众听听你的发言呢？”一个人插话说：“在本月底，埃克尔 斯将去华盛顿在参议院一个委员会作证。”蔡斯说：“既然如此，为什么你 不到纽约去见见特格韦尔呢？”。
　　1933 年 2 月，埃克尔斯在参议院财政委员会第一次抛头露面。在这个委 员会正统派的轰击以后，这个摩门银行家用他的激进建议给人以深刻印象， 作为通常预算平衡理论的代替，他提出一个明确的方案，设想通过政府行动 使所有人民提高购买力。他警告说，只有做到这一点政府才有希望平衡预算， 这件事靠金融刺激是办不到的，因为印纸币所造成的膨胀不是一种能给最终 消费者增加货币供应量的办法。唯一的回答是政府经过失业救济公共工程和 国内农产品分配计划筹造成赤字开支。最后为了使有效地控制金融政策成为 可能，银行系统必须在联邦储备系统下面联合起来。对农村抵押贷款也要重 新筹集资金；要用高所得税和遗产税控制资本积累；由联邦政府批准股票发 行；规定联邦最低工资；发养老金；制定失业法律；建立一个全国计划局。 讲完之后，埃克尔斯乘火车到纽约与特格韦尔见面。他们在哥伦比亚附 近一家药店欣然共进午餐，然而埃克尔斯感觉特格韦尔在经济问题上成见太 深，对财政政策可能发挥的作用很不理解。在完成东行的使命之后，他回到 了闭塞的犹他州，静观罗斯福的第一个百日新政运动。全国产业复兴法并不 使他高兴，新政似乎比胡佛政府好不了多少。他认为，“纽约和过去一样还
是在掌权，控制着财政金融政策”。1933 年 10 月，他惊奇地接到特格韦尔 约他再次访问华盛顿的来信。埃克尔斯到达以后，特格韦尔在一系列热烈的 夜间讨论会上继续发表他关于赤字开支的主张。华盛顿似乎不想这样干，于 是他再度回到犹他。
　　后来在 1934 年初，财政部长亨利·小摩根索（HenrvMorgenthauJr。） 约他到华盛顿，委任他当助理财政部长。6 月，摩根索建议埃克尔斯补联邦 储备局的空缺。罗斯福问埃克尔斯，他认为在联邦储备系统应当做些什么。
　　
埃克尔斯回答说，要提出一个备忘录，详细阐述联邦储备局如何建立对全国 金融机构更有效的控制。罗斯福详细研究了这个备忘录，在 11 月宣布了对埃 克尔斯的任命。
　　下一个月，埃克尔斯全力以赴地提出新银行法的建议。然而，他还是有 时间为支出政策大声疾呼。他给全国紧急会议提出一个有说服力的备忘录， 他的一个助手无疑用新式凯恩斯主义的观点润色了他的主张，不过主导思想 是在四年中由他自己发展的。他赞成把不平衡的预算当作经济政策的慎重手 段，并且认为现存赤字对它要加以扭转的那种紧缩的力量来说是“比较小 的”。对于国债增长感到吃惊的人，埃克尔斯指出为此要支付的利息不过 9 亿美元，比从 1919—1925 年的任何一年都少。他认为这个国家能够支持更大 的债务。
　　不论布兰戴斯派还是财政支出派，在第一个百日新政时期都是不得志 的。在新政的头两年，布兰戴斯派眼看全国产业复兴法的倡导者们成为总统 的左右手时，十分气恼。后来他们对管理证券发行和股票市场感到高兴，因 为它标志着早期反对金融势力改革运动的成功。但是直到最高法院宣布产业 复兴法违宪、罗斯福决定改变其战略时，他们才真正看到自己的主张有付诸 实施的可能，这已经是 1935 年。而布兰戴斯本人在使全国产业复兴法遭到挫 败中是直接插了手的。
　　当罗斯福一面观察产业复兴法的残骸一面沉思下一步走哪条路时，法兰 克福特总是守在他的身边，有时独自与罗斯福争论，而晚上又要到白宫去做 客。这个哈佛教授坚持认为企业一政府合作的企图是失败了，他极力主张罗 斯福向企业宣战。
　　在 6 月初，正当国会准备休会的时候，罗斯福决定朝着新方向发动决定 性攻势。当国会议员都准备离开炎热的首都回家避暑的时候，罗斯福坚持要 求通过四项重要立法，它们是社会保险法：瓦格纳劳工建议；一项银行法和 一项对付公用事业控股公司的措施，几天以后，他又加了第五项“必需”的 立法——“向富人敲竹杠”的税收计划。此外，他还要求通过一系列次要的 立法。经过几个月的萎靡不振，罗斯福这时又显得精力充沛、精神焕发，把 改革的主动权掌握在自己的手里。他召集众议院的领袖到白宫开会，并且用 拳头猛捶桌子向议员们强调说，国会必须通过全部计划否则不能回家。这样 “第二个一百天”开始了。经过了华盛顿漫长的酷暑，国会辩论了他从未考 虑过的具有深远影响的改革措施。最后，罗斯福得到了他所要求的每一项重 要立法。
　　如果说布兰戴斯派的主张成为罗斯福第二个百日新政的精髓，那么公共 开支派和赤字财政政策为罗斯福所接受就困难多了。与其说罗斯福是自觉 地、欣然地接受这主张，不如说是在经济衰退又将降临的压力下被动地不情 愿地与之结合。
1936 年末，经济复苏在继续，财政收入迅速增长，看来只要对财政支出

加以适当控制，财政收支平衡就可以实现了。生产已经达到 1929 年水平，许 多人，包括罗斯福在内都认为经济已经复苏。但是失业率仍然很高，1936 年 失业率为 16.9％，1937 年为 14.3％。然而，政府并不认为有继续扩大赤字 开支以实现充分就业的义务。在罗斯福看来，他的预算政策仅仅是复苏的手 段。如果复苏已实现而仍然有大量失业，那就要用其他方法去处理，包括延 长在校学生的学习年限，大多数工人在 65 岁退休，减少每周工作时间，规定 最低工资，等等。罗斯福欢迎预算收支接近平衡，甚至打算采取某些温和步 骤促其实现。
　　有少数人反对平衡预算的政策，最引人注目的是埃克尔斯。他认为，平 衡预算的企图将使整个国家陷于经济困难。把个人债务和国家债务类比是完 全错误的。主要考虑不在赤字的大小而在国民收入的水平。直到私人企业的 扩张能吸收全部失业者，削减联邦支出是不妥当的。同时，赤字支出是一种 必须的投资补偿形式， 它给开工不足的经济带来生机，最终将导致经济活动 的恢复和国民收入的增长。在 1938 财政年度实现平衡预算，在埃克尔斯看来 是危险的和不成熟的，可能导致通货紧缩的新浪潮，使迄今已在进行的复苏 逆转，这将招致民主党的失败，甚至可能为极权主义铺平道路。这个备忘录 正好在起草预算咨文时送来，它给罗斯福以深刻印象并使他颇为不安。他把 备忘录转给摩根索，这个人自然是完全不同意此类观点的。然而，说服罗斯 福拒绝埃克尔斯路线的显然不是摩根索。罗斯福拒绝埃克尔斯的理由是因为 他不需要它。修改过的预算将随经济复苏自然平衡，只要对支出略加控制即 可。
　　但是出乎罗斯福的意料之外，1937 年 8 月美国又进入了一次经济衰退。 工业生产急剧下降，9 月证券市场急剧下降，用摩根索的话说，现在罗斯福 有了自己的衰退。
罗斯福最初的反应是企图继续减少赤字。衰退使 1938 年的赤字肯定要比
10 月份的估计高得多。1937 年 1 月、2 月、3 月，总统拒绝各方面改变政策 的建议。其中的一个方面是凯恩斯，他于 2 月 1 日写给总统一封建议信，极 力主张加快开支，特别是在公共工程方面，同时对企业主实行更为和解的政 策以便鼓励私人投资。
　　总统把信转给了摩根索，要他起草一封回信。这件事本身证明他不打算 认真考虑增加开支的主张。罗斯福对他的手下人说，他接到了凯恩斯要他增 加开支的信并评论说：“1933 年这样做是合适的。当时水已经降到井底，但 是他怀疑现在这样做是否必要，因为现在水已经离顶端只有 25％或 30％。” 尽管罗斯福不愿意采取开支政策，实际上，他正在一步一步地被迫接受。 救济支出随着失业的增长而上升。2 月 10 日，他要求对救济增加拨款。2 月
16 日，他以赞扬的口气签署了农业调整法案，并没有实行他早先提出的增加 开支必须同时增加收入的要求。2 月 18 日，他指示复兴金融公司向所有应予 贷款的人放款，尤其是发放那些可以维持和增加就业的贷款。3 月 18 日，他

指示农业部长继续把联邦公路基金拨给各州，以前他曾经为了节约而设法抽 回这笔钱。
　　然而，直到总统和哈里·霍普金斯（HarryHopkins）在温泉一起度假之 后才做出了转变到为支出而支出这条摆脱危机的道路上去的重要决策。这是 因为霍普金斯提交给罗斯福一个备忘录，用统计数字雄辩地说明，实现充分 就业所需要追加的投资以及政府增加这种开支的必要性。罗斯福开始理解有 必要用一小部分政府对未来国民收入的赋税要求权作为借款的凭证去创造能 刺激国民经济的购买力。罗斯福这样做了，1938 年经济开始回升。
　　这时期的正反经验对美国财政政策的发展是十分重要的。它向许多人说 明预算结构的改变对经济有多大的影响。在 1936 年初和 1937 年中，联邦开 支下降，收入显著减少，在此之后经济急剧滑坡。1938 年春提出了扩大开支 和借贷计划，经济从此开始很快回升。影响 1937 年衰退和 1938 年复苏的各 种因素仍有待研究和解释，但财政政策的极为重要的地位是被广泛地接受 了，并从此奠定了财政收支政策在美国宏观经济调控领域的重要地位。
　　上面的资料介绍了从 1933 年罗斯福入主白宫到 1937 年美国再次发生经 济衰退这个时期政府决策同经济智囊各派的渊源。罗斯福的智囊团是逐步扩 大的，最初只有少数人，逐步发展成包括具有形形色色改良主义思想的庞杂 队伍。这些思想家形成三大派系，各有一套医治资本主义瘤疾的诊断和处方。 他在实践中不是兼收并蓄，也不是简单地排斥而是把它们当作改良资本主义 的各种实验。他要通过实验找到挽救资本主义制度的最佳办法。
　　
第二章 杜鲁门时期


杜鲁门的经济思想


　　哈里·杜鲁门（HarryS.Truman）年轻时家境困难，无法报考大学，为谋 生计在铁路上当过计时员，在报社分发过邮件，还当过剧场的清洁工。22—
33 岁在乡下帮父亲经营农场。35 岁以后和军队里的战友合伙经营过一家眼饰 用品商店，后因经济萧条和经营不善，两年后倒闭。
　　他早年的经历赋予他以小商人的气质，然而他毕竟是在布赖恩和威尔逊 进步民主主义熏陶下在政治上成熟起来的，所以他也学到了中西部进步主义 的那种反抗精神。他后来与堪萨斯城以彭德格斯特为首的黑社会集团的联系 对一个自由派知识分子来说是不光彩的，不过也因此使他和城里少数民族以 及都市政治发生接触，开阔了他的视野，使他获得一种为那些有农村创业背 景的政客所不具备的宽容，并且把他置于给自由主义下新定义的特殊地位。 杜鲁门在回忆录中写道：“我从一开始就是一个新政派。”“实际上早 在杰克逊县时我就是新政派。”这种说法有一定根据。反正他在杰克逊县的 那些年表明他是美国最有效率的地方行政官员之一。令人赞美的道路系统大 部分是他负责修建的。他带给县政府以诚实和效率，使他在这一领域获得全 国声誉。他后来对都市计划深感兴趣，组织了大堪萨斯市地区计划协会。1930 年，他担任全国城市规划大会的理事，同时也是美国城市协会的成员。然而， 杜鲁门是否是真正意义上的新政派仍然受到人们的怀疑。他无疑是一个“进 步的县法官，然而他的进步主义并不超过诚实，效率，对筑路的兴趣以及对 协调城市发展的一般信念”。他和 20 年代民主党的许多政治家一样似乎接受 了共和党新时代的传统智慧。尽管他的地位使他和各种城市问题发生紧密接 触，他确实并没有赢得进步社会改革家的声誉。他当选为杰克逊县的法官是 在彭德格斯特集团的操纵下成功的。杜鲁门也坦率地承认这种背景，他说在 密苏里州没有他们的支持根本无法参加任何竞选，因为彭德格斯特是控制民
主党的头面人物。 在新政走上轨道以后，杜鲁门也成了它的赞助者之一。作为密苏里州联
邦再就业的总监，他在州内协调早期新政的救济计划，并且和哈里·霍普金 斯、珀金斯等新政人物建立了良好的工作关系。作为 1934 年参议院候选人， 他像全国许多民主党人一样把自己描绘成一个新政的自由派而把他的对手说 成是不愿并且不能对付危机的保守派。多数进步分子只知道他与堪萨斯市政 机构的从属关系，许多人相信在初选中是使用了不正当手段才使杜鲁门获得 提名的，《民族》杂志把这名新参议员刻画为汤姆·彭德格斯特的傀儡，一 个跑到上司那里要求郡收税权并作为安慰赛的奖赏而得到参议员席位的小人
物。
作为参议员，杜鲁门对新政的各项措施连极其自相矛盾的部分也给予忠

诚的支持。他烧掉了要求他反对惠勒一雷伯恩控股公司法的 3000 件来信和电 报。几年以后，他回忆说：“我个人反对那种拼命压榨消费者的垄断手法。” “我知道华尔街的‘打捞队’正在幕后活动。”那些以前对这名密苏里参议 员持怀疑态度的新政人物开始转变对他的看法。杜鲁门也支持改组最高法院 的计划，用和罗斯福相同的论点，即工作担子沉重、大法官年事过高以达到 扩大最高法院的目的。后来杜鲁门坦率地说这是一个最简单最容易的计谋， 目的是对付最高法院要求合法占有立法权这样一种不合理的局面。
　　杜鲁门和新政后期反垄断的布兰戴斯派的调于是基本一致的。这一点当 他在 30 年代后期指导铁路财务调查时变得越发明显。他不顾来自家乡密苏里 州的激烈控诉，还是要密苏里太平洋铁路公司接受具有毁灭性的详细调查， 从而赢得了委员会参议、自由派的马克斯·洛温塔尔的赞誉。通过洛温塔尔， 杜鲁门会见了布兰戴斯大法官，以后就成为大法官星期日下午迎宾会上的常 客。杜鲁门回忆说：“这位老人会把我带到一个角落，当他和我谈运输问题 时，他完全不理会别人了。”这些讨论使杜鲁门本来已有的看法更加肯定了。 他任参议员以后的第一次主要演说，表达了他对铁路调查中所揭露的财务操
纵的无比愤怒，也表达出他的自由主义立场：


　　没有人想过卡内基图书馆是耸立在钢铁工人的血泊上，但事实如 此。我们已记不起洛克菲勒基金是奠基在科罗拉多燃料和制铁公司死 去的矿工身上以及无数类似的事件上。我们崇拜财神，直到我们回到 古代教旨并且皈依于上帝的教诲时，这种情况将继续留在我们身边。
　　可惜华尔街尽管有能力控制全国财产并且雇佣这个国家最好的 律师，却没有产生一些金融政治家，这些人能看透大企业和财富集中 控制的危险，他们还在雇佣最好的律师为他们的贪欲和私利效劳。人 们能忍受到一定限度，总有一天会有一个解决办法。
　　我相信，如果不是所有保险公司资产的 60％都集中在四个公司 手里，我们这个国家会富裕得多。我相信 1000 个保险公司，每个拥
有 400 万美元资产要比这个国家只有一个大都会人寿保险公司好
1000 倍??我还说，我们这个共和国的县城要是每个拥有 7000 人口 那就比一个城市拥有 700 万人口要好上 1000 倍。我们的失业、动乱 是工业中心人口集中，大规模生产以及其他许多所谓现代化的结果。


　　这个演说可能是他曾经作过的最能暴露心灵深处的公开发言，集中体现 了中西部民粹进步主义的传统。它那种温和的基督教教旨主义和令人吃惊的 反城市主义是过去时代的产物。大公司的利益也被罗斯福视为仇敌，杜鲁门 的勇武精神和晚期新政精神是一致的。
　　然而，杜鲁门绝不是一个自由派的圣战者。他的多数朋友是参议院这个 “权力机构”中的温和派和保守派。在进步派中，他最亲密的朋友是反对罗
　　
斯福的不同政见者伯顿·惠勒。这个人在 30 年代末迅速丧失了他在进步派中 的声誉。另一方面，杜鲁门显然被一些更出名和更纯粹的进步派人士对他的 态度所伤害。他觉得这些人“把我看成乡巴佬政客，不知道自己应该做些什 么”。
　　他自己和罗斯福的关系是冷淡的。他似乎对政府把他的赞成票视为理所 当然越来越感到愤怒。他在第一任中的一般表现并没有赢得自由派的多少注 意。他接受已确定的规则即新参议员应当保持沉默，用在委员会中的辛勤工 作来显示自己。他的主要兴趣所在是运输政策，它在 30 年代所涉及的问题并 不引人注目。不管他有多少自由派的投票记录，可是他支持密西西比州的帕 特·哈里森任参议院多数党领袖并且投票赞成谴责静坐罢工的詹姆斯·伯恩 斯决议。1940 年，他甚至宣布反对罗斯福连任第三届总统。
　　自由派大多数最不满意的一件事是杜鲁门在 1938 年激烈反对重新任命 反潘德格斯特的莫里斯·米利根当美国地区检察长。他并没有想对米利根行 使参议院的礼貌否决权，然而他的确对他进行了凶狠的攻击。由于这是他在 参议院会议上的第二次发言，这就把他充当堪萨斯市民主党机构御用工具的 形象更加牢固地树立起来。当杜鲁门在 1940 年谋求重新任命时，总统和自由 派一般对他表示冷淡或怀有敌意。他们倾向于选举反潘德格斯特的州长劳埃 德·斯塔克。此人和罗斯福日趋友好。
　　然而，杜鲁门在竞选中还是以得到劳工和黑人的支持而引人注目。尤其 重要的是，他得到铁路兄弟协会的帮助，特别是得到铁路工会领导人中最自 由主义的惠特尼的支持。杜鲁门一直为他们的利益撑腰。尽管杜鲁门投票反 对静坐罢工，但很少别的参议员有像杜鲁门那样支持劳工的有力记录。
　　杜鲁门为争取黑人的选票而努力不懈。竞选伊始，他在密苏里州赛达利 亚发表的演说中对种族问题有如下强硬的陈述：


　　在所有进步和福利以及经济机会的事项中，在法律面前的平等权 利中黑人应当得到各种援助和保护。
　　我相信人类的兄弟情谊，不仅是白人之间的兄弟情谊，而且是在 法律面前所有人的兄弟情谊。我相信宪法和独立宣言，给黑人以属于 他们的权利，我们不过是按照我们的理想和真正民主的原则办事。


　　杜鲁门以后弄清楚了他的种族平等概念并不包括社会融合。他说：“黑 人自己更懂得这一点。黑人中地位最高的领袖们坦率他说他们情愿要他们自 己人的社会。黑人要求正义，但不是社会联系。”尽管如此，在边境各州的 参议员中，他的态度还是最进步的。他的某些观点无疑是从他对潘德格斯特 机关的隶属关系产生的。潘德格斯特是得到黑人巨大支持的民主党组织。杜 鲁门虽然谈不上民权斗争的领袖，但他确实支持反私刑处死，反选举税法案， 支持在军队中结束种族歧视。在公平就业这个最重要的民族问题上当其他许
　　
多人还在持骑墙态度的时候，杜鲁门已经出来赞成公平就业实行委员会了。 杜鲁门担任第一任参议员期间虽然并没有特别显著的成绩，但在一些主 要问题上他的想法同自由派是完全合拍的。他是要求及早制定向和平时期转 变计划的少数国会领导人之一；他的委员会还就此问题提出了报告。尤其值 得注意的是他对大企业的攻击。他攻击阿尔柯公司在制铝业的垄断行为，攻 击它和德国卡特尔的协议，攻击那些用提高政府合同成本的办法做广告的行 为。他批评复兴金融公司负责人杰西·琼斯的政绩，他致力于为小企业寻找 开拓机会。他是企图挽救全国青年管理局的领导人之一。他虽批评罢工妨害 了战争的努力，但很少有哪一名自由派人士能像他那样同劳工紧密地打成一
片。
　　杜鲁门的形象在政府自由派了解他的人中肯定是提高了。当阿尔柯公司 与政府合同的调查于 1941 年秋正在进行的时候，哈罗德·伊基斯约这名参议 员吃中饭，表扬了他的努力。可是，杜鲁门并不居功自傲，同时坚持委员会 一致的原则。因此他并没有像人们预期的那样在自由派人士中受到注意。自 由派杂志不断谈到“杜鲁门委员会”的出色工作，但很少提到杜鲁门本人。 战争开始时，杜鲁门对国际关系的看法似乎并不是很倾向于自由派的。 引人注目的一件事是在纳粹进攻俄国之后，他曾发表评论说，美国应当用帮 助失败一方的办法造成这两个国家之间的军事僵局。这个说法甚至遭到了保 守派的批评。然而，杜鲁门逐渐被承认为战后国际合作与集体安全的倡导者。
他和别人共同发起一项参议院决议，号召在联合国成员中实行战后经济合 作；他提出需要“一支有权威的国际警察部队”。他进行了一次艰苦的访问 旅行，传达国际主义咨文，年末《新共和》杂志把他列入“战争参议员的光 荣名单”，说他致力于建设战后的自由世界。
　　杜鲁门逐渐成为参议院中最受欢迎和最重要的成员之一。当他为罗斯福 总统的第四任奔走时，《纽约时报》在新闻故事中评论说，以杜鲁门的威望 帮助总统连任将是对罗斯福的一个重要支持。但是对许多进步分子、特别是 那些从远距离观察他的人来说，他仍然是一个迟钝、没有吸引力的政客，他 们认为他承担了艰巨的委托，工作做得不错，然而他不是那种充满活力、独 立性很强、人们可以在他后面团结起来的领袖人物。
　　自由派对杜鲁门被提名为副总统候选人反应是矛盾的。多数进步派并不 反对这名参议员本人。《纽约邮报》的估价是典型的。“一位自由派，在战 争的努力中是令人信服的公仆。”然而他不是亨利·华莱士，并且正如大多 数自由派所看到的，华莱士的失败是保守主义的胜利。
　　然而，杜鲁门在竞选中和自由派的观点表现了强烈的一致。他一次又一 次地赞扬罗斯福在国际和国内事物中的领导作用。他攻击杜威是反动派和孤 立主义者的工具，指责共和党候选人“和赫斯特、麦克考米克一样把所有自 由派人物都和共产党捆在一起”，并且断言共和党的竟选运动充满了“种族 和宗教偏见”。
　　
　　他的演讲包括富于战斗性的建立自由主义的战后经济纲领的号召。特别 突出的是，他强调了把政府拥有的战时工厂转为民用生产，并把它们卖给新 的、独立的企业以便最充分地利用其生产力的主张。他也强调了在过渡时期 维持群众购买力的办法，包括实行全国失业保险制度。他提出了一个密苏里 河谷管理局的计划和一个在太平洋西北部的类似计划。在伊利诺伊州，他维 护了新的农业政策，指责共和党企图在农民和工人之间打进一个楔子。在纽 约州，他号召实行民权立法。在另一次谈话中，他说，“在提名我为副总统 之后，民主党决不抛弃华莱士的原则”，“民主党将永远是自由派的政党”。 在竞选运动后期，赫斯特报纸攻击杜鲁门曾经是三 K.党的成员。然而， 这名参议员迅速而有说服力的批驳无疑是增添了自由派人士的力量。《新共 和》杂志指责这一诬告是共和党竟选运动又一个“前所未有的彻头彻尾说谎”
的例证。 然而杜鲁门在竟选运动结束时并没有在自由派心目中取代华莱士。这两
个人在选举的前几天一起出席纽约举行的一次自由派的集会。群众给杜鲁门 的是热烈的欢迎；但当介绍华莱士时群众的情绪达到狂热程度，“1948 年要 华莱士！”的口号在欢呼中震荡。杜鲁门也顺着群众的情绪慷慨地赞扬了华 莱士。可是华莱士讲话时，并没有给杜鲁门以赞扬。
　　自由派虽然和杜鲁门不能水乳交融，但对他在竟选运动中的反应还是好 的，并且希望他就职之后将是一名有效率的副总统。然而，杜鲁门在就职之 后的表现使一些人感到失望。最令自由派沮丧的一件事是，他把密苏里河谷 管理局议案交给了一个怀有敌意的参议院委员会。为密苏里河谷计划奋斗的 尖兵组织农民联合会的负责人评论说：“不管他有什么理由，事实仍然是副 总统采取了最有效的可能的路线，在这届国会把这个议案扼杀了。”有些人 不同意杜鲁门认为在副总统任期应当强调个人的和社会的广泛接触的观点。
《进步》杂志哀叹他的出现像华盛顿的“社交蝴蝶”。杜鲁门担任副总统的 表现只是使他自由派形象更加模糊了。
　　杜鲁门关于自由派运动的看法也同样是矛盾的。他曾经是一个新政人 物；他显然曾受到中西部进步主义传统的影响。然而，他担任公职不是建立 在一种意识形态或者有高度系统哲学思想的基础之上。他并不是一个知识分 子，他基本上是一个熟练的职业政客。他能登上总统宝座是靠他和重要政治 权力的联合，在密苏里是潘德格斯特机构、农村县政府的小圈子、圣路易的 上司、劳工和黑人；在华盛顿靠参议院权力机构。一个从这种来源上升的人 物和空谈理论的改革者是没有共同之处的。后者执著于教条，拒绝妥协，在 政治上和立法程序上很少实际经验。杜鲁门看不上这种人，他尊重讲实际的 自由派政客，是那种在选举运动中战斗并能取胜的人，那种知道如何和华盛 顿政治圈子相处的人，那种在必要时能在中途对付反对派并把事情办好的 人。在他心目中哈里·霍普金斯显然是这样的人。杜鲁门在他的日记中写道， 霍普金斯“懂得马，并且知道如何驾驭它”。
　　
　　杜鲁门在罗斯福新政圈子里算不上是一个观点鲜明、才能出众的佼佼人 物。他之所以被选为罗斯福第四次竞选总统时的伙伴，是因为民主党内在副 总统人选问题上产生了分歧。一派主张由副总统华莱士连任。另一派提出由 国务卿贝尔纳斯担任。双方僵持不下，民主党面临分裂的危险。最后罗斯福 采纳了汉尼根的建议搞了一个折衷方案，挑选了杜鲁门。这一选择为杜鲁门 在罗斯福逝世后登上白宫宝座铺平了道路。


充分就业和 1946 年就业法


　　在早期杜鲁门政府的经济纲领中，充分就业是一面颇有号召力的改良主 义旗帜。它也是自由派与保守派之间斗争的一个焦点。经过双方激烈的讨价 还价，国会最后通过了 1946 年就业法。尽管这一立法是双方妥协的产物，它 在美国历史上仍然是具有里程碑性质的重大经济决策。1946 年就业法明确规 定了联邦政府对国民经济进行宏观调控的职责，决定在总统领导下设立经济 顾问委员会，使之成为总统经济决策的重要智囊机构。这样，总统与其经济 顾问之间的关系就用法律形式固定下来。
　　就业法的通过反映出战后美国人们所普遍关心的充分就业问题。美国在 二次大战中所实现的充分就业与 30 年代大萧条成为鲜明对比。于是充分就业 就作为战后目标提到政府和国会的议事日程。
　　从 1929—1945 年这段时间生活过来的一代人，既懂得充分就业多么可贵 也懂得达不到这一目标所造成的风险。第一次世界大战中所达到的高度繁荣 并没有使人们把和平时期的繁荣当作战争过去之后必须加以实现的全国目 标。与此相反，战后充分就业的前景是悲观的。对可能发生不幸事件的担心 和对充分就业好处的回忆结合在一起，就把充分就业提高到了全国为之奋斗 的目标。战争的一个重要教训是：从充分就业得到的好处并不局限于以前失 业的那些人。除去各种对军事服务工作的直接影响以外，每个人或者说几乎 每个人都比过去任何时候生活得更好。尽管当前的消费并没有增加很多，甚 至减少了一些，税后收入却高得多了，甚至在把涨价因素扣除以后也还是如 此。因此，一种观念传播开来，即充分就业给每一个集团提供了满足其需求 的最重要而必需的手段，而以前是用其他有限手段去寻求的。充分就业成了 援助和调整农业规划的第一条纲领。充分就业甚至在税利改革以前已经成了 恢复企业利润、扩大投资机会的必要条件。充分就业通过创造有利于开办和 建设新企业的条件，为活跃竞争开辟了道路。充分就业不仅通过保证就业而 且通过促进工人的训练和提高其技能，而成为增加工人收入的必由之路。
　　充分就业成了一面旗帜，在它下面可以把所有的人集合起来，从而把其 他矛盾和政策目标的分歧放到从属地位。自由派可以坚持充分就业而不必坚 持必须运用收入均等、计划化和扩大政府等具有新政意识形态特色的武器去 实现它。保守派可以支持充分就业的政策而不必要求清除新政的各种痕迹。
　　
双方都可以承认在战后保留充分就业这一目标比在合理的限度内选择达到这 一目标的手段更为重要。
　　把充分就业作为总目标放在天平的一端就把作为实现这一国家总经济目 标的财政政策的地位提高了。财政政策在达成充分就业这一目标中是相当有 效的，而对那些导致分歧的争论则比较带中立性。人们可以积极运用财政政 策去提高就业而并不表示赞成企业界或反对企业界，赞成计划化或反对计划 化。其他问题可以继续争论，但人们坚持自己在其他问题上的立场并不构成 支持一个多少带有中立性的充分就业政策的障碍。财政政策的这一特点也是 金融政策所同样具备的。不过在战时，金融政策的潜力还没有引起高度重视。 以后更多的分量逐渐放到金融政策上去，这不过是为充分就业增加了另一种 可能的有效政策。
　　在杜鲁门担任总统的头四个月中，战争问题和外交政策问题占去了他的 大部分时间，不过国内经济政策也已经在他的思想中有所酝酿。帮他提出新 纲领的主要助手是总统顾问塞缪尔·罗森曼法官。
　　罗森曼在富兰克林·罗斯福担任州长以及同总统的近 20 年时间的交往 中，一直是罗斯福的私人朋友和顾问。他对新政的各种情况以及新政的哲学 很熟悉。杜鲁门接任后挽留罗森曼继续作他的顾问。
　　罗森曼同杜鲁门一起参加了波茨坦会议并一起回国。关于三巨头会议的 报告是罗森曼帮助杜鲁门准备的。一天晚上在“奥古斯塔”号轮船的官舱里， 杜鲁门对罗森曼说：“塞缪尔，在我们回国和作了这个报告以后，我首先要 做的一件事情就是赶快拟订一个关于内政问题的纲领。我想把这个纲领的大 部分内容一次端出而不零零星星地往外拿。照例，我应该在明年 1 月向国会 发表的演说中提出这个纲领，但是我可等不了这么久。我的打算是，我们几 时能把这个纲领准备好，就几时把它当作咨文送过去。你能不能着手搜集资 料，或者起个初稿？”
　　罗森曼应杜鲁门的要求拿起纸笔听杜鲁门叙述了他对 30 年代初期所面 临的社会问题和经济问题的看法。杜鲁门也谈了对罗斯福政府为了恢复经济 和进行社会改革所采取的措施的看法，接着他就说到关于将来立法的一些计 划和政策，也就是美国在战后年代中所应该走的总方向。这番话引起了罗森 曼的浓厚兴趣。他热情地对杜鲁门说：“您知道，总统先生，我好久没有像 今天这样兴奋和愉快了，这实在出乎我意料之外。”当杜鲁门问他为什么有 此感觉时，罗森曼回答说：“是这样，关于您将做些什么工作，我想是听了 太多的谣传了，这些谣传来自您的一些保守的朋友，特别是来自您在国会期 间的一些同僚。他们说，您将做出一些使罗斯福的追随者大为吃惊的事情。 他们说，这一下新政可完蛋了，我们大家都会重新走上‘常轨’，所谓‘罗 斯福的瞎胡闹’现在大部分都已成了明日黄花。换句话说，民主党的保守派 现在已经上台。根据您长期在参议院的投票记录，我对于这一类的话是决不 相信的。也正是根据这个理由，罗斯福总统才那样迫切希望您做副总统候选
　　
人，他考虑到他一旦发生不幸，您可以继承他的事业。” 罗森曼接着说：“您刚才讲的一番话，看来已解决了这些谣传。这的确
是一种进步的政治哲学和一种自由主义的行动纲领，这是切合您整个任期内 的工作需要的。在您追随党内领袖，投票拥护这类纲领时是一回事；而在您 自己作为党的领袖，提出这类纲领并为它进行斗争时，又完全是另外一回 事。”
　　然而，日本的突然投降和因此而引起的一些国际问题，使杜鲁门中断了 起草这个咨文的工作。一直到 8 月底才又重新开始。这时罗森曼已准备好一 份初稿，搁在杜鲁门办公桌上好几天。杜鲁门很赞赏这个初稿，做了一些增 删，然后交付印刷，在拿到校样后，杜鲁门邀请克拉克·克利福德，约翰·斯 蒂尔曼，约翰·斯奈德，查利·罗斯和其他几个顾问共同研究。杜鲁门同罗 森曼一起逐条进行讨论，人们提了许多意见，杜鲁门采纳了一部分意见，然 后把改正了的样本送到各个部门和各个阁员，征求意见。
　　杜鲁门的大多数顾问是同意这个咨文的，但有些比较保守的人却劝杜鲁 门不要肯定地承担采取这些自由主义措施的责任。当时担任战时动员和复员 局局长的约翰·斯奈德是其中之一。斯奈德在私下向杜鲁门表示不同意，但 没有公开提出反对意见。
　　杜鲁门执政的初期非常注意在保守主义和自由主义观点之间进行平衡。 这次听了各种反对意见以后没有改变自己的主张。9 月 6 日也就是“战胜日 本日”以后的四天，这个咨文被送到了国会。
　　咨文共有 21 点，其中的关键项目之一是向全国重申每一个能够和愿意工 作的美国公民都有工作的权利。这也就是正式宣告。一旦供求的办法不能制 止长期的失业现象，政府最后有责任采取一切措施。首先是依靠私人企业提 供就业机会，政府将尽其所能鼓励这种企业。
　　杜鲁门要求国会采取行动迅速颁布关于充分就业的立法以保持经济的繁 荣，并强调充分就业的含义应当是使各个不同的种族、宗教信仰和肤色的人 都有平等机会。要求把战时组建的公平就业实施委员会变为常设机构。公平 就业的思想是杜鲁门在 1947 年提出公平施政纲领的早期萌芽。
　　提出充分就业的背景是对大危机重演的担心。杜鲁门在他的回忆录中 说：“当我第一次提出充分就业的建议时，我思想上认为，如果 20 年代的情 况重演的话，我们国家将有 200 万到 800 万人失业。没有人确实知道美国在 生产和就业方面发生了什么情况。但我愿尽一切努力来制止过去几十年所发 生过的那种可怕的失业现象。充分就业是 21 点中我最希望迫切采取行动的一 项，因为战时生产一旦削减，复员工作一旦加快，这个问题是一定要发生的。 我催促众议院多数党领袖约翰·麦考马克赶快通过有关这个问题的法案，我 在给他的信中表达了这个意思。”
　　在杜鲁门向国会建议为充分就业立法之前、在二次大战接近尾声的时 候，国会已接到三个关于实行充分就业政策的议案。第一个是参议员基尔戈
　　
提出的，要求在战时动员和复兴办公室中建立一个“计划局”负责制定“充 分就业和充分生产计划”。第二个是由农场主联合会立席詹姆斯·巴顿提出 的，要求把国家承担充分就业义务作为目标。第三个是农场主联合会立法代 表拉塞尔·史密斯提出的关于实现巴顿目标的建议。他要求政府贷款或拨款 以提供所需要的全部投资。他的意思是说私人投资再加上政府赤字应达到
400 亿美元。据华盛顿的一些经济学家计算，这个数字是导致充分就业所必 需的。这是充分就业法案最初提出的主要内容，包括目标、行政部门的责任 以及政府支出这个达到目的的手段。
　　经过一系列国会活动，准备这一议案的责任最后落在蒙大拿参议员詹姆 斯·默里（James Murray）的肩上，他又委托他的助手伯特伦·格罗斯组织 了一批经济学家去起草。这批人对战后就业问题都有炽热的兴趣，从经济哲 学的意义说，他们都相信从凯恩斯一汉森分析中产生的补偿财政理论是基本 可靠的。
　　这个小组起草的法案有一章是把政治经济学基本教材翻译成立法语言。 在叙述每一个有能力并愿意工作的美国人都有就业的权利、政府有责任通过 保证充分就业以保障这一权利之后，呼吁总统每年提出一项全国生产和就业 预算。这一预算要说明实现充分就业所需要的工作数字，创造这些工作所需 要的国民总产品的美元值，如果不采取措施，预期的国民总产品是多少。如 果存在差额，如果预期的国民总产品在充分就业所需要的国民总产品之下， 总统将向国会提出一个消灭这一差额的计划，这一计划可能包括在联邦政府 管辖下的各种政策，但唯一加以详细说明的政策是联邦开支政策。此外，这 一议案要求授权国会为执行这一计划的各种需要拨款。
　　经过几次修改之后，这一议案由参议员默里、瓦格纳、托玛斯和奥马霍 尼于 1945 年 1 月提出，接着就引起一场大辩论。
　　反对派首先攻击“充分就业”这个目标。他们担心为了实现这个目标， 政府可能被迫追求一种只能用通货膨胀或物价管制才能达到的绝对目标。许 多企业家在对议案作证时指出，“充分就业”如果不加控制可能意味着通货 膨胀对自由企业制度造成损害。
　　经济发展委员会和全国制造商协会提出用“高度”代替“充分”的建议。 这个词不像“充分”那样绝对。最后在众议院和参议院联席会上采纳了“最 大限度的就业、生产和购买力”这样的词句。“最大限度的购买力”这一目 标被解释为物价稳定，它有防。止通货膨胀的意思。
　　反对派攻击的第二个目标是政府的作用和所运用的手段。前者实际上是 又回到新政的争论。一种论点是，只要政府不干扰企业就会有高度就业，不 过这种看法最后并没占上风。关于后者，有些反对者要求把批准赤字开支的 含义去掉。另一些人主张由政府采取积极行动但不限于运用开支政策，应当 把税收政策和金融政策也包括在内。最后解决办法是，不单提某一种手段而 是要求政府使用“所有它的计划职能部门和资源”。赤字开支没有被排除但
　　
也没有被给予特殊的地位。 另一个引起争论的是预测问题。反对派的论点主要是预测不准这个消极
方面，因为在辩论这个议案时可明显地看出，由许多政府内外的经济学家所 作的关于战后萧条的预测都是极其错误的。议案通过时对政府在没有准确预 测的情况下如何用它的政策去实现所要求的条件，并没有作解释，只是要求 由总统提出一个年度经济报告，一般认为让总统提交一个他所愿意作的预 测，而不要求任何他所不愿提交的预测就够了。
　　最后一个争议是这一议案所要求做的事由谁去做。倡议人原设想把预 测、报告和计划的责任交给预算局。然而为了不引起政府其他部门的反对， 起草人没有专门提预算局或任何其他机构，只是简单地把所有责任交给总 统。因此又出现了疑问。总统在执行他的新任务时无疑需要帮助，批评者要 求知道谁将帮助他。反对派在发言中指出：“经济分析和经济政策两者都可 能由公众所不了解的人准备和提出，他们的任命并没有经国会认可，他们没 有正式的公开责任。这样一种体制将导致由总统当时的顾问们在幕后操纵。 他们很可能同时被莫名的狂热和控制全国经济政策的激情迷住心窍。”
　　对原提案持批评态度的人成功地获得了经济顾问委员会的条文。它是在 预算局之外的机构，要由参议院认可。然而，这个委员会仍然是总统的臂膀 而不是一个经济最高法院。
　　这个提案关于经济顾问委员会的条文增加了使职业经济学家在决策中发 挥重要作用的可能性。提案并没有规定委员会的成员必须是职业经济学家。 不过，委员会作为总统的私人班底负责帮助他起草以经济为主题的报告这种 地位，使得选择经济学家的可能极大。同时，这一提案增加了把职业性经济 建议灌输到总统耳朵中去的机会。一个经济学家没有部门责任，并且是在就 业法的指导下进行其特殊的业务活动，将必然比总统在其他领域的顾问们把 更多的注意力直接或间接地置于财政活动对经济稳定的影响之上。其他方面 的主要顾问如财政部长，他的职责是在美国政府中管理公债，组织税收，执 行国际金融政策。财政部长受其专业职能的影响，往往容易用单纯财政观点 看问题，从而削弱他对国内经济全局的关心。


杜鲁门和他的经济顾问委员会


　　杜鲁门的第一任经济顾问委员会主席是埃德温·诺斯（Elwin G.Noures）。选择他担任三人委员会主席，表明杜鲁门想任命一个有专家身 份而不是效忠党派的人。当时诺斯是布鲁金斯学会的主席，自 1923 年以来他 一直同这个学会有密切的联系。诺斯是一个受人们尊敬的温和的保守派，有 学术界的背景并且是农业经济专家。在此以前，他没有在政界服务过，并以 他客观而无党派偏见的立场而自豪。杜鲁门为他选择的另两位同事有完全不 同的背景和经济哲学。约翰·D·克拉克（John D.Clark）60 岁出头，与诺
　　
斯是同龄人，但除此之外，两个人并无相似之处。他开始当过律师，后来做 生意，直到 40 多岁时辞去印第安纳标准石油公司副总裁的职务。此后，1931 年获得经济学博士学位并转到学术界。除教书以外，在后来的年月里曾在怀 俄明立法机构服务过一个时期并在那里认识了支持就业法的参议员约瑟 夫·奥马霍尼。
　　副主席利昂·H·凯泽林（Leon H.Keyserling）38 岁，是三个人中最年 轻的一人。他的背景很复杂。最初当过律师，后来攻读经济学博士，直到 1933 年为罗斯福政府工作，成为一个热心的新政派，在农业调整局和几个公共住 房机构工作并协助起草许多立法建议，包括 1946 年就业法。他同就业法的支 持者之一纽约州参议员瓦格纳有密切的工作关系。他是三个人中最倾向自由 派的一人；并且由于他多年为政府服务，在政治上是最敏感的。
　　杜鲁门在他的自传中谈到经济顾问委员会人选的时候，是这样说的：“还 在法案通过以前，我就已经同预算局局长讨论到关于设立经济顾问委员会的 问题，毫无疑问，这个委员会必须同预算局局长密切合作。可是，一直到 1946
年 7 月才确定了这个委员会的人选。我任命了约翰·D·克拉克博士，利昂·H·凯 泽林和埃德温·诺斯为委员，由诺斯担任主席。??
　　这三位都是资望极高的人物。他们彼此间的观点是十分不同的，而在未 来的岁月中，也将保持着大相径庭的意见。关于这一点我在任命他们的时候 就知道。我认为，正因为他们的想法不一样，我在听取他们的意见时，便能 适当地加以选择。”
　　这三个人之间的分歧在委员会开始工作以后日趋明朗。主要分歧集中在 对委员会的性质及职能的理解上。诺斯认为委员会的作用主要是向总统提供 专家的、客观的咨询意见。这意味着经济顾问委员会在考虑问题时将不加杂 政治因素并避免充当决策者和倡导者。凯泽林和克拉克则认为，公开维护和 倡导行政部门的经济政策应是其主要作用，这一点顾问委员会同政府中的其 他官员和机构是一样的。分歧点的核心则是，要不要就政府的经济计划到国 会各个委员会就所提出的质询作证。由于杜鲁门对这个问题没有发表过任何 意见，所以究竟如何做法就留给委员会自己去判断。
尽管主要的问题是要不要到联合经济委员会作证（这个委员会是根据
1946 年就业法规定的审查总统经济报告的要求建立的），第一次出席作证的 要求却是由参议院对外关系委员会提出的，这个委员会对杜鲁门政府为复兴 欧洲而制定的马歇尔计划进行听证。由于诺斯曾经在制定这个计划的三个委 员会之一担任过主席，参议院要求他出席作证。这名主席拒绝了这个请求， 坚持说一旦出席一个国会委员会，就会损害他同总统之间的机密往来关系。 他还认为，经济顾问委员会应当把自己的作用限制在提出建议上而不要充当 倡导者的角色，否则委员会的客观性和专门知识的科学性就会遭到怀疑。他
1948 年初反对出席联合经济委员会对经济报告作证时使用的也是伺一论 点。凯泽林和克拉克两人都不同意诺斯的做法，认为履行政府计划受托人的

职责是顾问委员会应起的一部分作用。但这两个人对委员会主席的意愿做了 让步，没有出席作证。可是当诺斯在他的演说中讨论到这个问题并公开批评 他的同事们所持的不同意见时，冲突变得公开化了。
　　杜鲁门在 1948 年再次竞选总统，他要求在夏季召开的政治大会和 11 月 选举之间的空隙中召开一次国会特别会议。这种安排也是以参加竞选为目 的。他力图使共和党控制的 80 届国会为反通货膨胀的失败负责。
　　当时人们认为经济顾问委员会在听证会上支持总统反通货膨胀的 8 点计 划将有助于民主党人把这件事变为一个强有力的政治筹码。诺斯仍然不认为 这样做是委员会的职责。可是他的两名同事越来越担心拒绝作证将使委员会 付出丧失国会支持的代价，国会削减经济顾问委员会的预算显得特别带有威 胁性。凯泽林和克拉克热心于修补同国会的关系并保护经济顾问委员会的前 途。1948 年 8 月 3 日，杜鲁门终于明确了自己的立场，他鼓励但不要求委员 会成员作证。有了总统的批准，凯泽林和克拉克在 8 月 4 日第一次在国会露 面，参加参议院银行货币委员会的听证会。此后，每当被要求就政府有关计 划作证时，他们都同意出席。自 1949 年开始更经常为讨论总统经济报告出席 联合经济委员会。然而诺斯还是拒绝出席。
　　到 1948 年，经济顾问委员会内部的分歧进一步公开化了。诺斯和凯泽林 都公开承认他们的观点相互冲突。尽管这三名经济学家在早期力求排除他们 在经济政策上的分歧以便向总统提出观点一致的报告，可是 1949 年年中回顾 报告第一次包含了由诺斯签字的少数派意见。这三个人越来越彼此独立并且 经常向总统报送相互冲突的个人意见。经济顾问委员会能否有效运行似乎成 了问题。1949 年 1 月，胡佛委员会发表的关于行政机构管理状况的报告认为， 顾问委员会的困境部分地是由委员会主席同其他两名委员含糊不清的关系所 造成的。主席只是处于地位平等成员中的排头兵，并没有实在的权威或权力。 最后，胡佛委员会建议用一个只有一名首长的经济顾问办公室取代经济顾问 委员会。
　　诺斯已看到自己唯一可能的做法是辞职，他在 1948 年 12 月向杜鲁门递 交了第一个辞呈，但杜鲁门没有反应，诺思只好呆下去。到 1949 年 10 月， 矛盾和冲突继续发展，诺思继续将他的意向通知杜鲁门，并于 1949 年 11 月
1 日获得批准。这名前主席从来不隐晦他辞职的原因，公开抨击说委员会的 客观性和专业知识的科学性这些对咨询至为重要的要素被阉割了，而总统对 委员会的忠告则置若阉闻。
　　诺斯和凯泽林对委员会性质作用的公开辩论是委员会早期发展的主要方 面，但这是否是问题的全部并不很清楚。许多观察家感到这里潜伏着保守派 和自由派之间意识形态的冲突。诺思对杜鲁门的“公平施政”很少同情。他 常自由地发表公开演说批评杜鲁门和他在委员会中的同事们所倡导的经济政 策。而凯泽林则是一个热心的新政派，同样也信奉杜鲁门的公平施政纲领。 他的立场从他对“民主行动的美国人”这类党派团体的演说中可以看得很清
　　
楚。尽管凯泽林坚持认为对于恰当的经济政策和目标，委员会内部有基本的 共识，但这两个人对委员会未来取向的公开冲突却日趋明显。
　　在诺思辞职以后，凯泽林于 1949 年 11 月成为顾问委员会的代理主席。 他在白宫的朋友们说杜鲁门总统已经表示将任命凯泽林为主席，但这一任命 推迟了 6 个月。约翰·克拉克继续担任顾问委员会委员，此外又任命芝加哥 大学的经济学教授罗伊·布劳补充另一委员的职位。另一名经济学家罗伯 特·C·滕纳在杜鲁门政府的最后一年在顾问委员会中取代了布劳。
　　凯泽林的经济顾问委员会一般地避免了在诺思时代满城风雨的痛苦分 歧。这并不是说这三个人在涉及经济顾问委员会的职能和经济政策的问题上 有完全的一致。布劳虽然愿意同凯泽林、克拉克一起到国会去作证，但他认 为这种证词所涉及的方面应该是有限度的。布劳愿就政策性问题作证，他坚 持认为经济顾问委员会应当仅仅提供不损害他同总统的关系或他的职业身份 的关于经济走势和数据的客观证词。在有疑问、拿不准的时候，他认为沉默 是最聪明的办法。凯泽林委员会也不大在乎在经济问题上对外的一致性。每 个委员在他们不同意委员会的观点或报告时都可以分别发表自己的看法。这 一点在与朝鲜战争动员有关的问题上表现得特别明显。
　　凯泽林也没有他的前任所面对的委员会主席作用有限的问题。他只是简 单地在委员会的运转中肯定主席的核心作用。他——方面主张下放权责，同 时坚持对经济顾问委员会草拟总统经济报告的控制权。他依靠工作班子向政 府有关部门索取资料以便起草备忘录和建议书，但最后则由凯泽林定稿。
　　凯泽林比诺斯更致力于工作班子的组织工作。作为主席，他不断协调庞 大的专业工作班子，监督他们的非正式分工，并对统计、编辑长期计划、人 力资源、公共工程、住房等等的许多工作班子的活动进行指导。委员会内部 的关系是比较随便的。委员们和工作班子常常掺和在一起。工作班子也参加 重大问题的讨论。由于所有的人基本上都是凯恩斯主义者，彼此的配合是不 成问题的，凯泽林比诺斯更懂得需要同政府其他部门合作。他把报告草稿事 先散发并鼓励工作班子同委员会以外的单位接触。为了方便这种接触，许多 由经济顾问委员会工作班子牵头的跨部门委员会建立了起来。凯泽林本人领 导着跨部门的经济稳定委员会。在共和党于 1946 年赢得国会多数席位以后， 凯泽林是“尤因小组”的主要参加者之一。它是政府内部支持杜鲁门的自由 派的一个决策小组。这个小组把 1948 年的竟选牢记在心，企图制定一种可以 赋予政府更多自由主义倾向的政策和计划。凯泽林在国会各委员会作证时对 支持杜鲁门政府也起着更为公开的作用，与诺斯不同，凯泽林认为总统经济 顾问委员会是总统经济纲领在国会中的受托人。他拒绝接受诺斯关于客观性 和无党派性的主张，宣称委员会是政府的一部分并且应当同政府行动一致。 作为委员会主席，凯泽林同总统之间建立了比诺斯更亲密的关系。在有 必要安排与总统的私人会晤时并不存在任何困难。凯泽林同白宫工作班子的
合作也比诺斯更有效，他保持着同总统顾问克拉克·克利福德（Clark