中华民国史

第六章 北洋政府封建专制统治制度的确立

第一节 熊希龄内阁和正式大总统的选举 一 熊内阁及莫大政方针

　　宋案发生后，在全国舆论的压力下，赵秉钧自 5 月间就被迫“请假”， 国务总理的职务一直由段祺瑞代理（7 月中旬由朱启钤暂代过两天）。各部 总长也七零八落，除陆军、海军、外交、司法、农林、交通有总长之外，其 余各部都以次长代行总长之权，内务为王治馨，教育为董鸿祎，工商为向瑞 琨，财政为梁士诒。当时，袁世凯正在全力准备反革命的统一战争，暂时无 暇顾及内阁人员的补充问题。7 月底至 8 月初，对南方用兵节节胜利，使调 整政府机构成为不可避免的事。对于总理这一重要职位，袁世凯不想让与北 洋毫无关系的人担任。他曾想请徐世昌出山，表示“舍徐菊人殆无第二人足 以相属”①，但由于遭到国民党和进步党国会议员的激烈反对，徐不肯从命， 只得作罢。最后，他不得已选择了进步党人熊希龄。他表面上说除国民党“捣 乱分子”以外，他都愿意“容纳”，“示天下以大公”，骨子里却只着眼于 暂时利用。因为对南方的战争尚未结束，正式大总统选举也没有进行，此时 取得进步党人的支持，对战胜国民党是非常重要的。
熊希龄（1870—1937）字秉三，原籍江西丰城县，祖辈在湖南世代为官，
遂入凤凰籍，故人称熊凤凰。他是进士出身，怀抱经国济世大志，戊戌维新 运动时，曾协助湖南巡抚陈宝箴改革封建弊政，参与创办学堂、报纸及学会 等维新事业，并担任长沙时务学堂总理，聘请梁启超为学堂中文总教习。戊 戌政变发生后，他被革职，“永不叙用，并交地方官严加管束”。至 1903 年，由湖南巡抚赵尔巽奏准起用，任湘西路师范学堂监督。1905 年，他随钦 差大臣户部侍郎戴鸿慈和湖南巡抚端方出洋考察政治，游历日、美、英、法、 德、俄各国。回国后至辛亥革命前，历任奉天农工商局总办、盐运使、东三 省清理财政监理官、兼奉天造币厂总办等官差，有理财能手之称。在此期间， 他还多次赴日本考察教育和实业，与梁启超、杨度和徐佛苏等立宪派名流过 从甚密，并暗中疏通袁世凯、端方、赵尔巽等大吏为立宪派捐款，还参与创 办政闻社等立宪活动。民国成立后，他加入中华民国联合会，后改名统一党， 与章太炎、程德全、张謇等皆为理事。1912 年 4 月就任唐绍仪内阁财政总长，
7 月 14 日解职。同年 12 月 12 日，袁世凯任命他为热河都统，次年 2 月赴承
德上任，曾筹划热河建省及整修前清避暑山庄等事务，同年 5 月被推为进步 党名誉理事。他支持袁世凯，反对国民党。7 月初，当江西准备起兵抵抗北 洋军时，他曾以热河都统名义通电全国说：“尚望参众两院破除党见，电责 叛军首领迅速解兵，听候裁判”，否则“愿与副总统及各都督共击之”。①
至 7 月 31 日，袁世凯正式任命他为国务总理。 与前几届内阁一样，熊内阁组阁过程中也遇到了一些困难，但这次困难
不是来自国会，而是来自袁世凯。熊希龄在 7 月初得到组阁的消息后，感到 非常意外，7 月 18 日上辞呈说：“自揣能力，与现在之暴烈分子（指以孙中



① 《民立报》，1913 年 7 月 5 日。
① 《时报》，1913 年 7 月 27 日。

山为首的革命派）、腐败官僚两派绝不相容”，所以总理一职“万难从命”。
①袁复电不允，并命他速来北京“计议大局”。7 月 20 日熊希龄入京，与袁 面谈，并与进步党领导人筹商进退。进步党领袖梁启超认为组阁是扩张党势 的大好时机，并极力怂恿熊希龄就任，而且表示自己愿意入阁担任财政总长， 给以实际支持。进步党人的愿望自然与袁世凯的本意不相符合。熊希龄一到 北京，袁就把一张总长的名单交给他：外交孙宝琦，财政周自齐，交通杨士 琦，内务朱启钤，陆军段祺瑞，海军刘冠雄，重要的部都由北洋派占据，剩 下农商、司法和教育三个部让熊希龄物色人选。一年前，袁用这三个闲曹牢 笼占据南方数省的同盟会，而今用来给势力远逊于同盟会的进步党，在他看 来，代价已经相当高了。所以，他对熊希龄以梁启超为财政总长的要求始终 不肯答应。8 月 26 日熊就职，28 日赴参众两院发表施政演说，但内阁人选仍 未完全确定。一直拖到 9 月初，袁才同意采取折衷的办法，由熊希龄自兼财 政总长，而将周自齐调交通总长，梁启超改任司法总长，汪大燮为教育总长， 张謇为农商总长。9 月 11 日，各国务员经国会通过，并由袁世凯任命。至此， 民国以来的第三届内阁才正式组成。阁员九人中，进步党四人，其余五人都 是北洋派。熊内阁是北洋派和进步党的联合内阁。由于梁启超、汪大燮和熊 希龄都是社会名流，张謇是全国闻名的实业家兼教育家，于是这个内阁就被 人称为“第一流人才内阁”。
“第一流人才内阁”的成立，是进步党人的黄金时代。鉴于赵秉钩内阁
应办之事都由总统包揽，“国务院不过盖章、副署之机械而已”①，熊希龄一 上台就表示要实行责任内阁制，“与总统府划清权限”，并“勉成责任内阁 人员，当不顾利害，积极负责任”。②梁启超也想一显身手，为内阁起草了《政 府大政方针宣言》，经国务会议通过。熊率领全体国务员出席国会，郑重宣 布大政方针，此后并在全国各大报纸刊布。这是以往历届内阁所应该做而没 有做的，所以熊内阁给不少人以政象一新的观感。
内阁宣言书，洋洋万言，对外交、军政、财政、实业、交通、司法、教
育各项大政都有论及。叙论一段说，民国“破坏之时告终，建设之时方始”， “然希龄等今日不敢语于建设，但有竭其绵薄，以立建设之基础，为愿已足”。 试图把国家引向建设，这是宣言书的根本点。在外交方面，宣言书表示抱“开 诚布公以敦睦谊”和“审时相机以结悬案”两大方针，“求外交上不复有重 大问题发生，乃得集全力以整顿内治”。他们认为，内治根本在于财政。民 国两年来“中央既一无所入，惟仰给外债以度岁，地方则又思分中央所借外 债之余沥以自活，循此不变，债债相引，其势将举全国所入尽充外债利息。 如此，则破产之祸岂俟数年后哉？”因此，必须大力整顿财政，而整顿之道， 则从治标治本两方面着手。治标之策为政府严格控制预算，量入为出，以便 达到“实际上收支适合”和“勿以外债充经常费”。治本之策有三点：一为 改正税制。“就现行诸税择其中最繁苛厉民者裁汰之”，余则加以改良整顿， 同时“略参以国家社会主义，添设新税，求国家增加收入，而民亦间接受其 利”。计划采用的税目有田赋、盐课、契税、宅地税、印花税、出产及销场 税、烟税、酒税、矿业说、一部分营业税、一部分所得税、遗产税、通行税、



① 林增平、周秋光编：《熊希龄集》上，湖南人民出版社 1985 年版，第 449 页。
① 《熊希龄集》，第 502 页。
② 同①。

银行兑换券发行税；此外还有验契说、官发证婚书费等。二为整理金融，统 一货币，暂照旧习惯用银本位，将来实行金本位。三为改良国库。关于军政， 他们计划练兵五十万，“其性质大别分为两种：甲种用陆军编制法，以军长、 师长统之，分驻要塞边防，纯由中央节制调遣者；乙种用警备队编制法，归 各地方行政长官节制调遣，分配各州县从事捕盗，诘奸，以补行政警察、司 法警察所不及者”。他们还认为：“中国产业幼稚，故宜采保护主义”，又 由于“资本缺乏，故又宜采开放主义”，“斟酌两者之间，则须就各种产业 之性质以为衡，若棉若铁若丝若茶若糖，其最宜保护者也；若普通之矿业， 其最宜开放者也。外商投资于我境内所生之利，彼得其三四，而我恒得其六 七，故政府愿与国民共欢迎之”。
　　对于私人工商业，他们也拟加以提倡奖励。宣言说：“官办事业择其性 质最宜者乃行开办，其他皆委诸民，不垄断以与争利，但尽其指导奖劝之责 而已。”不仅要重视工商业，还要“辟垦荒地，改良农业”，“一面设法普 及农业银行，一面以国力兴修水利”。
　　除以上所谓“谋自立以渐进于富强”的政策外，在宣言书里还大讲改革 弊政，如励行军政民政分治，取消行省制，改为道、县两级制，实行减政主 义，推行官吏考试制度。此外还准备整饬纲纪，齐肃民俗，提倡教育，奖励 工商诸学，增进国民智能，等等。①
熊希龄一再强调法制建设的重要性。他上任伊始，在国会发表演说时就
表示：“鄙人之政见，可以简单言之者，则使中华民国为法制国是也。”“谓 中国人无共和国程度，鄙人绝不敢言。欲使中华民国巩固，非造成法制国不 可。”②在大政方针宣言书里，他又说：“今之稍知治体者，咸以养成法治国 家为要图。”而养成法治国家的办法，非守法之观念普及于社会不可。使人 人知法律之可恃，油然生信仰之心，“则自懔然而莫之犯也，故立宪国必以 司法独立为第一要件”。针对以往“法规之不适”和“法官之乏才”的弊端， 他提出“宜参酌法理与习惯，制定最适合于我国之法律，使法庭有所遵据”， 同时“严定法官考试、甄别、惩戒诸法，以杜滥竽，而肃官纪”。法官的选 择任命，比其他官吏要更加严格。①
应该说，熊内阁宣布的大政方针，从主观上讲，并不完全是徒托空言，
借以愚弄人民。虽然这个方针有明显的半殖民地半封建的色彩，如军队“皆 以维持国内秩序为职志”，“以收锄暴遏乱之效”；在教育方面，以“孔教 为风化之本”；对外未敢涉及不平等条约的问题，等等。但从总体来看，宣 言在经济上提出了一整套发展资本主义的政策，在政治上，主旨在于贯彻法 治精神，不失为是一个建设资产阶级共和国的纲领。熊希龄、梁启超、张謇 等人的确也想循此方针，有一番作为。但是，这与袁世凯北洋集团的真实意 图相抵触。袁的政策是扩张官僚资本主义经济势力和建立封建独裁统治。所 以，大政方针作为“抽象的计划”，袁世凯甚为“嘉许”，对于责任内阁也 表示“绝不掣肘”②，但一旦见诸实行，则阻力横生，以致流弊百出，面目全 非。所谓“第一流人才”“心力虽坚，而能力不足”，他们想做的事既不能



① 《熊希龄集》，第 560 页。
② 同①，第 503 页。
① 《熊希龄集》，第 559 页。
② 同①，第 502、560 页。

做，他们能做的事，就只有助纣为虐了。

二 袁世凯攫取正式大总统的职位


　　国会成立以后，即着手制定宪法和选举正式大总统。但这两项工作谁先 谁后，却发生争执。袁世凯深知总统非他莫属，所以极力主张先选总统。他 说没有正式大总统，列强不承认，民国随时有被瓜分或清帝复辟的危险。北 洋派和一部分进步党国会议员都附和他的主张。持先制定宪法说者，多为国 民党议员。他们说：总统的地位和权力都根据宪法产生，只有依宪法选举总 统，才能使民国走上法制的轨道，否则本末倒置，必为舆论所不容。进步党 本来意见不一致，于 1913 年 6 月 15 日开会讨论时局时，梁启超发表政见说： “对于总统问题，主张仍推袁世凯”；“对于宪法问题则主张先定宪法，后 选总统”。①经会议表决，大都赞成以梁氏意见作为该党的主张。由于进步党 人和国民党人的看法趋于一致，国会于 6 月底议决先制定宪法，并按《国会 组织法》第二十条的规定，由参众两院分别互选出三十人，组成宪法起草委 员会，立即赶制宪法。
　　7 月初，参众两院分别选举宪法起草委员，各党派竞争颇为激烈，都希 望多得名额，以便对宪法起草有较多的发言权。选举结果，参议院在国民党 籍的有：汤漪、蒋举清、杨永泰、高家骥、段世垣、金永昌、向乃祺、张我 华、王鑫润、宋渊源、吕志伊、金兆棪、蒋曾燠、朱兆莘、王用宾、赵世钰、 石德纯、金鼎勋；在进步党籍的有：丁世峄、蓝公武、解树强、陈铭鉴、陈 善、王赓、陆宗舆、曹汝霖、王家襄；在共和党籍有：钱应铭、车林桑都布、 阿穆尔灵圭。众议院在国民党籍有：张耀曾、杨铭源、谷钟秀、孙润宇、刘 恩格、褚辅成、孙钟、李芳、伍朝枢、史泽咸、易宗夔、陈景南、彭允彝、 李肇甫、徐秀钧；在进步党籍有：刘崇佑、李国珍、汪荣宝、汪彭年、王印 川、张国溶、王敬芳、孟森、李庆芳（后来加入公民党）；在共和党籍有： 黄云鹏、何雯、黄璋、王绍鏖、吴宗慈；超然派有夏同和。此外，参众两院 又各选出候补委员十五人。
当时有一些议员同时参加两党，又不时变动，因此对议员的党籍进行精
确统计颇不容易。从上述正式委员来看，国民党员三十三人，占多数；其次 为进步党员十八人；共和党员八人，居第三位。国民党和共和党的大多数都 主张监督袁政府，是政府的反对派，所以宪法起草委员会的组成，使袁政府 北洋派深感不安。
7 月 12 日，宪法起草委员会在众议院会堂举行成立会。在 15 日召开的 第二次会议上，通过了《宪法起草委员会规则》，规定“非有委员三分之二 出席不得开议”，“决议以委员总额半数之一致通过之”，“非国会议员禁 止旁听”等。19 日，会议决定组织理事会，并选举汤漪①为委员长，蒋举清、 杨铭源、王家襄②、黄云鹏、夏同和、杨永泰等六人为理事，并选定天坛祈年 殿为会所，从第四次会议起即在天坛召开，所以他们制定的宪法就称为“天 坛宪法草案”。



① 《梁启超年谱长编》，第 671 页。
① 汤漪，字斐予，江西人，美国墨西哥大学政治经济学学士，出任宪法起草委员长时，年三十三。
② 9 月初，王家襄当选为参议院院长，辞起草委员会理事，李国珍被补选为理事。

　　正当宪法起草委员会赶制宪法时，二次革命爆发，政局突变。国民党籍 议员素有激烈派与稳健派之分。以参议院议长张继为首的一些激烈派，敏锐 地感到在袁世凯的暴力面前，国会、宪法不足恃，在北京难以容身，遂相率 南下，参与举兵讨袁。但仍有一些激烈派议员和稳健派一起留在北京，准备 在国会弹劾袁世凯，幻想“以法律倒袁”。袁世凯视激烈派为附乱分子，为 配合对南方用兵，他下令在北京实行戒严，借此对国会施加压力。“北京军 警联合会”到处散发传单，诬称国会“结党逞凶”，“阴谋倾覆政府”，并 威胁道：“倘仍怙恶不悛，甘为民贼，当与全国共弃之。”③同时，袁世凯对 国民党籍议员公然实行镇压。7 月 23 日下令逮捕冯自由等人。8 月 1 日，伍 持汉在天津被捕，罪名是“勾结乱党，谋叛民国”，于 19 日惨遭杀害①，为 民国以来议员为国流血的第一人。8 月 4 日，居正、胡秉柯、杨士杰、田桐、 白逾恒、刘英等以所谓“犯内乱罪”被通缉。宪法起草委员徐秀钧在北京突 然被捕，被解往江西九江，9 月 1 日遇难。②8 月 27 日，褚辅成、张我华、刘 恩格、赵世钰、朱念祖、常恒芳，丁象谦、高荫藻等八人同时被捕，其中前 四人为宪法起草委员。③
　　当时，国民党本部由留在北京的稳健派议员吴景濂、王正廷、张耀曾、 谷钟秀、李肇甫、汤漪等人负责维持。由于袁世凯的血腥手段，国民党人大 起恐慌，其议员纷纷逃出北京，国会有瓦解的趋势。梁启超忙上书袁氏，要 求发布“尊重国会”令，并速发议员薪俸，以安国民党籍议员之心，勿使离 散，以便乘时“使内阁通过，宪法制定，总统选出”。他同时派人劝说国民 党籍议员：“苟非有附逆实据，政府必不妄逮捕，脱有误捕，本党任为保结。”
④袁世凯使用恐怖手段对付议员，本来是想迫使他们屈服，以便利用他们选自
己做大总统，因此对于梁氏的建议表示赞赏。他不仅公开发布保护国会和议 员的命令，而且对稳健派的国民党人故示“宽大”，将二次革命的责任完全 推到孙中山、黄兴及起义各省国民党领导人的身上。7 月 31 日，袁命令军警 传询国民党本部负责人吴景濂等，勒令表明态度：“如果不预逆谋，应限于 三日之内自行宣布”，并将黄兴、陈其美、李烈钧、陈炯明、柏文蔚等一律 除名，“政府自当照常保护”；如“以政党名义为内乱机关”，必按法惩办。
①吴景濂、王正廷等即召集国民党人商议，决定“遵政府命令办理”，以保全
国民党。②因此，当南方国民党人浴血奋战之时，北京的国民党人仍然照常活 动，议员照常出席国会。



③ 《时报》，1913 年 9 月 14 日。
① 伍持汉，广东台山人，精医术，早年参加同盟会，在广东创办医学堂，从事革命活动。民国成立后任广 东都督府医务部长，急公好义，建树颇多，后被选为国会议员。宋案发生，他主张依法弹劾袁世凯，并上 书袁氏，促其退位。有人劝其勿鼓动民气，他说：“此乃议员天职，苟利国，死生以之。”被害时四十二 岁。
② 徐秀钧，字子鸿，江西九江人，日本早稻田大学毕业。清末在江西办教育，组织江西教育会，鼓吹革命。 后入东三省总督徐世昌幕。民国建立，加入国民党，先后为江西都督公署顾问，众议院议员。宋案发生后， 主张南方五省结盟，抵抗袁政府。被害时三十五岁。
③ 褚辅成、朱念祖、常恒芳三人在袁世凯死后出狱。其他五人被关押在天津，国会解散后获释。
④ 《梁启超年谱长编》，第 674、675 页。
① 《政府公报》，1913 年 8 月 1 日。
② 《爱国白话报》，1913 年 7 月 31 日。

　　为了攫取正式大总统的职位，8 月间袁世凯指使一些议员，接连向国会 提出先选举总统案，同时策动黎元洪领衔，联合直，鲁、豫、黑、陕、甘、 浙、川、黔、滇、桂、闽及新疆等十四省都督致电国会，要求速选总统。8
月 30 日，黎元洪又电催梁启超和汤化龙，说只有先选总统，“方足以定人心， 固国本”。③在内外压力之下，进步党人首先变了腔调，赞同先选总统，并派 刘崇佑、黄群等为代表，与国民党人张耀曾、谷钟秀等一再协商，终于取得 一致意见。国会于 9 月 5 日顺利地通过了选举总统案。
　　国民党之所以同意先选总统，主要是因为二次革命迅速失败，党员为避 祸苟全，纷纷脱党。有的还特别声明虽曾入党，“足也未至党门一步”④，以 示清白。有的转入以前从国民党分化出来的小派别，如景耀月和孙毓筠的政 友会，刘揆一的相友会，夏同和的超然社等。有的则投入进步党。因此，国 民党一蹶不振，留在国民党内的人，也不敢倡言“法律倒袁”了。许多人还 误认袁世凯的最大野心只是在于取得正式大总统。既然无人能和他竞争，不 如趁早称他的心愿；否则他如解散国会，则政治上失去一个活动场地，制宪 工作也会中断。他们没有料到，对野心家的迁就，很快便带来严重的灾难。 袁世凯对国会活动的干预和压迫，引起许多议员的不满，原来进步党和 国民党势不两立的形势，反而日趋和缓。两党议员遇事经常协商，国民党人 支持熊希龄组阁，两党一致反对徐世昌出任阁揆，所以熊希龄内阁在国会能 以绝对多数票顺利通过。袁世凯恐两党接近不利于己，便指使梁士诒出面另 组御用党。梁士诒收买一些平素与他接近的小派别，其中包括山西李庆芳为 首的同志会，广东司徒颖组织的潜社及集益社的一部分人等，于 9 月 7 日凑 成公民党。该党以梁士诒为党魁，以叶恭绰为副，主要骨干有李庆芳、梅光 远、权量、陆梦熊。由于交通系官僚纷纷加入，财力雄厚，一时气势颇盛。 他们发表宣言说：“本党以国家权力实行统一，增进入民福利”，关键是要 “选举正式大总统”，否则不仅“无论何种政策皆难设法”，而且国家将有 “至大危险”。①他们又通电各省都督，请一致拥护袁世凯为正式大总统，黎 元洪为副总统。由此可见，公民党完全是袁氏为攫取正式大总统的桂冠而纠
集起来的一帮打手，无任何政党精神可言。
　　有公民党鼓噪，国会果然加快了步伐。9 月 12 日，国会决议由宪法起草 委员会于五天之内制定出总统选举法，循各国通例，以宪法会议名义公布。
19 日，宪法起草委员会将总统选举法起草完毕，10 月 4 日国会讨论通过，咨
送袁世凯，并于政府公报上发表。
国会于 10 月 6 日召开总统选举会，王家襄为主席。这一天，袁世凯仍放 心不下，命令京师警察厅和拱卫军联合派出军警“保卫”国会。此外，拱卫 军司令李进才和后路统领刘金标改穿便服，率便衣军警千余人，自称“公民 团”，将国会团团围住，除参观的外国人外，所有入场的人只准进，不准出。 王家襄也宣布，议员不得自由离去。此前，在进步党的一次集会上，已一致 通过以袁世凯为总统候选人。唯一有可能与袁竞争的黎元洪，又多次表示他 绝对无意担任总统之职。因此，进步党人大都不怀疑袁世凯将顺利当选，但 袁氏这套包围国会的把戏，实在使他们感到难堪。国民党人更是满面愁容。



③ 《黎副总统政书》，第 329 页。
④ 《许世英亦脱国民党》，《时报》，1913 年 9 月 18 日。
① 《时报》，1913 年 9 月 11 日。

会场气氛一开始就十分沉闷、紧张。 根据《总统选举法》规定：大总统应由国会议员组成选举会选举。选举
会的法定人数由议员总人数的三分之二构成，通过无记名投票选举。候选人 必须获得总票数的四分之三的绝对多数，才能当选。如投票两轮尚无人当选， 则进行第三轮投票。第三轮投票时候选人只限于第二轮投票中领先的两人， 并以过半数即可当选。当天到会议员共七百五十九人。第一轮投票，袁世凯 得四百七十一票，黎元洪得一百五十四票，其余的选票中伍廷芳得三十三票， 段祺瑞得十六票，孙中山得十三票，康有为得十一票，还有几个名人各得数 票。因为没有人达到法定的当选票数，袁世凯尚缺九十九票，只好进行第二 轮投票。第二轮投票的议员共七百四十五人，结果袁世凯得四百九十七票， 离当选仍差六十三票。时已过午，有些议员要求回家吃饭，“公民团”把住 前后门，并大声叫喊：“今天不选出我们中意的大总统，就休想出院！”议 员见公民团虽外穿便衣，但军裤、皮靴和短枪赫然可见，知形势严重，叫苦 不迭，便放弃了消极抵制的意图。在第三轮就袁世凯和黎元洪二人决选时， 袁世凯以五百零七票当选。“公民团”完成任务，“始高呼大总统万岁，振 旅而返”。这时已是晚上九点。议员们饥肠辘辘，仓皇归去。
　　第二天，国会选举副总统。七百一十九名议员出席，黎元洪以六百一十 票的多数当选。但黎元洪不愿到北京就职，仍留在湖北继续当都督。至当年
12 月袁世凯派段祺瑞到武昌促黎北上，黎才不得不离鄂进京。
　　对袁世凯唆使军警强迫国会选他做正式大总统，全国人民普遍不满。上 海、天津等地报纸揭露了选举的情况和军警的不法行为。为了压制人民的不 满情绪，国务院通电各省说：“此次选举并无军警干涉情事，倘敢捏造蜚言， 严惩不贷。”①
10 月 10 日，北京庆祝中华民国开国两周年和正式大总统就职典礼。袁
世凯本应赴国会宣誓就职，为防不测，改在清宫太和殿举行。这里原是皇帝 举行登极大典的地方，殿内划为东西南北四片，北面正中设就职台（即前清 皇帝登极的宝座）。文武官员立于东侧，西侧为各国公使、前清皇室代表、 蒙古地区代表及记者，南面居中为国会议员。议员所以得此位置，是参议院 议长王家襄争来的。先是，大典预演之际，本定议员立于两侧。王家襄说： “民国以民为主，总统就职原系向全国国民代表议长和议员宣誓，议长、议 员的席位应设在北面向南居中处，听取总统矢誓，万不可侧居客席，贻讥世 界，此事必须持重审慎。”袁世凯则坚持他非坐北朝南不可。经过一番争论， 才折衷决定将议员侧立改为中立。上午 10 时，赞礼官宣布总统将至，全殿鸦 雀无声，这时戴金线军盔、着蓝制服、佩带军刀的武士三百二十人雄纠纠地 整队进入大殿，分两排站在东西两席前，形成警戒甬道。接着，侍从文官梁 士诒、夏寿田和侍从武官廕昌、唐在礼，分别乘四人抬彩轿四座进殿。最后 袁世凯乘八人抬大彩轿进殿。他身穿钴蓝色大元帅服，金线装饰甚多。下彩 轿后，由四侍从官簇拥登就职台。少顷，赞礼官赞礼。袁世凯按《总统选举 法》规定宣读誓词：“余誓以至诚，谨守宪法，执行中华民国大总统之职务。” 紧接着宣读宣言书，略称：“余不才，忝居政界数十年，向持稳健主义”， “而不取急进”，“但知救国救民，成败利钝不敢知，劳逸毁誉不敢计，是 以勉就兹职”。对于国家建设，他强调以道德为体，法律为用；道德范围广



① 《大公报》，1913 年 10 月 10 日。

大，“约言之，则忠信笃敬而已”。他要求“全国人民注意实业，以期利用 厚生，根本自固”。他认为中国实业不发达的原因，一在教育幼稚，一在资 本缺少，因此要“输入文明教育”，“输入外国资本，以振兴本国实业”。 最后他表示：“中华民国者，四万万人之中华民国也。兄弟睦，则家之福， 全国之人同心同德，则国必兴。余以此祝我中华民国焉。”①
　　当天下午 3 时，由一群文武官吏前呼后拥，袁世凯乘二人肩舆登天安门， 举行阅兵式。段祺瑞、王士珍、廕昌、段芝贵、唐在礼等五人陪同检阅。接 受检阅的队伍包括拱卫军、京卫队等共两万余人。袁世凯还颁发各种勋章， 给“有功民国”的人物授勋。功劳簿上名列首位的是前清内务府总管世续和 太保徐世昌，两人都获勋一位，以此表明民国总统的地位，不是从革命党手 中夺取的，而是由清室禅让的。京官总长、次长以上和各省都督、民政长多 得勋二位或三位。当晚，袁世凯在总统府大张宴席，款待驻近畿北洋军官， 营长以上均出席，以段祺瑞、段芝贵为首共数百人。同时，由外交总长孙宝 琦邀请达官贵人和外国公使及夫人，在石大人胡同外交部迎宾楼举办盛大晚 会。人人穿晚礼服，男女翩翩起舞，至夜半尽兴始散。
　　对于北洋派和进步党人来说，1913 年 10 月 10 日确实是“双喜日”。② 当时参加庆祝典礼的记者黄远庸亦无限感慨地写道：“中华民国已由筚路蓝 缕之时期，入于重熙累洽之时期，此后庄严民国之现象亦当若此耳。”①

三 列强承认北洋政府


　　民国元年，南京临时政府曾多次要求帝国主义列强承认，列强均置之不 理。袁世凯担任临时大总统后，临时政府北迁。东交民巷外交使团虽然和北 京临时政府频繁往来，“暗示承认”，但始终不肯呈递国书，给予公开承认。 北京政府得不到列强承认，在袁世凯看来是了不得的事情。为了取得“明示 承认”，他派人与列强驻京公使屡次谈判，不仅表示承认前清所签定的一切 不平等条约继续有效，对于日、俄、英三国还不惜让予新的权益作为交换条
件。
列强暂不承认北京政府的原因很复杂，各个国家的想法也不一样，但绝 不象它们所标榜的所谓“不干涉中国内政”，更不意味拒绝支持袁世凯，善 后大借款就是最有力的说明。一般来说，它们拒绝承认的共同原因，是要袁 世凯对列强在华的权益不仅要作出口头保障，而且还要表明他具有履行“各 项国际义务的意志和能力”。②早在 1912 年 2 月 21 日袁世凯刚刚当选临时大 总统时，日本政府就照会欧美列强，建议对承认民国问题采取一致行动，并 应以保障前清各项条约、外人在华享有一切权力、特权及豁免权等，作为承 认的先决条件。③英、俄、法、德、美各国对日本建议的原则都表示赞成。英 文《京津泰晤士报》还发表题为《承认民国与中央权力》的社论，露骨地表 示：“对于正式承认问题，应视其权力能否强迫各省继续奉行前清所订条约，



① 《袁大总统书牍汇编》，第 5—11 页。
② 《远生遗著》卷 3，第 207 页。
① 《远生遗著》卷 3，第 211 页。
② 邹念之编译：《日本外交文书选译》，第 397 页。
③ 邹念之编译：《日本外交文书选译》，第 397 页。

然后再行提议。”④
　　至 1913 年春，由于中国国会即将正式组成，列强之间再次磋商承认问 题。此前，美国在同意日本提出的列强行动一致原则时，曾附有声明：“此 种行动不致对于承认中国新政府引起不必须之延缓为限。”民国建立后，美 国国内舆论主张立即承认，国会在 1913 年 1 月 2 日就通过了承认中华民国的 决议案。但美国政府为了维护列强对华一致的原则，决定从缓承认。1913 年
3 月，美国新总统威尔逊就职后，于 4 月 2 日通知其他列强，说明一旦中国 国会开幕，美国即行承认。美国驻华代办威廉斯认为：承认将在全国起稳定 作用，增加老百姓对共和国的尊重，还可以使袁政府的反对派丧失信誉。对 美国的作法，其他列强多不表赞同，日本反对尤甚。4 月 4 日，日本驻美大 使对美国国务卿表示：由于“宋案”发生，中国南北双方将起重大纷争，全 国再度陷入混乱，此时“若遽然承认北京政府，即等于援助袁世凯与南方孙、 黄等人作对。倘若造成如此结果，不仅为各国着想有欠妥善，即为中国本身 着想，恐亦难以谓为得宜”。①美国政府认为日本政府所谈的情况“含有某种 偏见”②，乃单独行动，于 5 月 2 日送达威尔逊致袁世凯国书。同时送达国书 的还有墨西哥和古巴。巴西和秘鲁则已于 4 月 9 日承认，为最早承认民国的 国家。
同年秋，袁世凯镇压了二次革命，将南方各省置于北洋势力的控制之下，
列强认为他已经具有了强迫各省继续奉行不平等条约的能力，承认问题便提 到日程上来。经过多次秘密的和公开的交涉，袁政府和列强终于达成了协议。 依照列强的旨意，袁世凯在 10 月 10 日就任大总统的宣言中特别声明：“所 有前清政府及中华民国临时政府与外国政府所订条约、协约、公约，必须恪 守。前政府与外国公司、人民间所订之正当契约，亦当恪守。又各处外国人 民在中国按国际契约及国内法律并各项成案成例，已享之权利并特权、豁免 各事，亦切实承认，以联交谊，而保和平。”①袁氏的声明底稿早已于 10 月
2 日送北京外交使团，并经他们认可。同时各国公使据此底稿都向本国政府
请示了承认问题。因此，袁世凯一当选总统，日、英、俄、德等国都立即表 示承认，并致贺电。②列强驻华外交官于 10 月 10 日参加袁氏就职典礼，亲自 听到他的保证，“无不为之欣然”。③
必须说明的是，除维护列强在华的条约权益外，日、俄、英三国还分别
以承认问题要挟袁政府，进一步扩张侵略势力。 日本帝国主义对任何可能在华扩张其势力的机会从不放过。1913 年 8 月
5 日和 11 日，山东兖州和湖北汉口先后发生日本军官被拘留事件。9 月 1 日，
张勋的辫军攻占南京时，有日侨三人被杀。这一连串的事件，被日本帝国主 义分子利用，大肆渲染，叫喊对华采取强硬态度。日本驻北京公使山座园次 郎按其政府训令，于 9 月 11 日向袁政府外交部提出“抗议”和赔偿要求，并 表示如不尽快满足要求，将影响承认问题。山座提出的要求如下：
关于兖州事件的三条：一、事件直接负责人罢官；二、武卫前军指挥官



① 《日本外交文书选译》，第 428、430 页。
② 《日本外交文书选译》，第 428、430 页。
① 《政府公报》，1913 年 10 月 11 日。
② 《英国蓝皮书有关辛亥革命资料选译》下册，第 712 页。
③ 《远生遗著》卷 3，第 211 页。

前往日军司令部谢罪；三、由中国政府行文向日本政府致歉。关于汉口事件 的四条：一、中国政府应严惩此事件发生时在场的指挥官和士兵，并由日本 军官观刑；二、革斥事件之军队长官；三、由其师长赴日本领事馆谢罪；四、 由中国政府向日本政府表明歉意。关于南京事件的六条：一、犯事兵卒及其 直接指挥官应处以死刑或严刑，并由日本驻南京领事馆官员观刑；二、直属 长官应严加戒饬；三、江苏都督应赴日本领事馆谢罪，并予以撤职；四、日 方之死伤损失由中国政府如数赔偿；五、犯事之中国军队应至日本领事馆门 前行举枪礼，以表谢罪之意；六、中国政府应派代表向日本政府谢罪。
　　接到日本的要求后，袁政府一方面害怕日本支持南方反袁力量，一方面 急切希望得到日本承认，以稳定反动统治，遂于 9 月 15 日除拒绝立即撤换张 勋外，满足了日本的全部要求。
　　更为重要的是，日本在 8 月间还以承认问题挟制袁政府，勒索满蒙地区 铁路建筑权。经过多次交涉，10 月 5 日遂有中日关于满蒙五路借款预约换文。 该项换文是秘密的，经孙宝琦、曹汝霖签发。通过该项换文，日本取得三条 铁路的借款权，即四平至洮南府，开源至海龙城，长春至洮南府；还取得关 于洮南府至承德，吉林至海龙城两条铁路的借款优先权。由此，日本侵略势 力由南满扩张到热河一带。日本控制五路的目的，不单纯为了经济掠夺，主 要是为其进一步扩张军事侵略作准备。这实际上是第三次日俄密约的具体实
施。
　　沙皇俄国乘承认民国之机，蓄意扩张它在蒙古地区的侵略权益，“不看 到蒙古问题的解决，将不会予以承认”。①经过长期交涉，袁政府终于屈服于 俄国的压力，互换了《中俄声明文件》，实际上满足了它的无理要求。英国 也以承认问题为筹码，迫使袁政府派代表参加由它控制的西姆拉会议，企图 通过改订新约，进一步染指西藏地区。
帝国主义列强虽然承认了民国政府，但其在华外交使团和袁政府的外国
顾问，大都认为中国不可能建成真正的共和国，中国必须由袁世凯这样的“强 人”来进行统治，才能免于混乱。上海英文《字林西报》于袁世凯就任正式 大总统的次日发表社论说：“中国长期生活在旧制度下，现在需要有一个强 有力的政府和固定的领袖。列强支持明智的官方。”袁世凯的政治顾问莫理 循①虽然主张有限的代议制政体，但他认为袁世凯的专制统治对中国是十分必 要的。法律顾问古德诺②则认定中国人没有从事政治活动的能力，几千年来中 国传统的君主制行之有效，中国在改革政体和制定法律时，如若借鉴西方国 家，德皇威廉二世所制定的宪法和法律是最有价值的。另一法律顾问有贺长 雄③认为“中华民国并非纯由民意成立，实系清帝让与统治权而成”，因此中



① 《日本外交文书选译》，第 443 页。
① 莫理循（G·E·Morrison，1862—1920），澳大利亚人，清末为英国《泰晤士报》驻北京记者，与袁世凯关 系密切。1912 年 8 月 1 日起担任总统府政治顾问，为袁出谋划策。他是袁与英国驻华公使朱尔典之间的联 系人，与蔡廷幹（袁的英文秘书）、梁士诒等交往颇多。
② 古德诺（F·J·Goodnow，1859—1939），美国人，法学博士，哥伦比亚大学教授，专门研究德国法律。1912
年 7 月来中国担任袁世凯的法律顾问，至 1914 年夏天回国，担任霍浦金斯大学校长。第二年 7 月又到北京。 袁克定、周自齐等人与他关系密切。
③ 有贺长雄（1860—1921），日本人，法学博士，东京帝国大学教授，国际法的研究者。1913 年 3 月初到 北京，担任袁世凯的宪法及附属法顾问。袁依靠他联系日本政界要人，传递消息。

国应有合乎国情的独特立法。他说：议会政体对中国是不理想的，中国应把 君主制和共和制融合在一起，只有如此“才能保持秩序和进步”，才能“使 新旧两种势力谐调”。1913 年他出版了《观奕闲评》一书，极力鼓吹修改《临 时约法》，以扩张总统权力。他说，中国若采用美国式的共和政体，一定会 造成“南北分裂，土崩瓦解”，若采用“法国式议院共和政体，对富国强兵 诸事殊多窒碍”；惟有由大总统决定政治方针，不问何党派，只要“有愿依 此方针行其政治者则举之组织国务院”，才能致富强。正是在这些顾问的帮 助之下，袁世凯一当上正式大总统，就肆意破坏幼稚的民主共和制度，并迅 速地建立起封建独裁统治。

　第二节 国会被解散和毁法造法 一、 袁世凯取缔国民党和国会遭难

　　国会战战兢兢地给袁世凯戴上正式大总统的桂冠以后，原以为可以专心 制定宪法，把袁氏的权力约束在法律的范围之内，使国家走上宪政的轨道。 但抱独裁主义的袁世凯，根本不喜欢任何民意机关或法律对他的权力加以限 制，所以一当上正式大总统，他就觉得没有必要再来掩饰对国会的憎恶了， 并立刻以“增修约法”为借口，向国会发动进攻。
在制宪问题上，国会步履艰难。早在北京参议院时代，各党派就开始蕴
酿制定宪法。1913 年 2 月，国民党、统一党、共和党及民主党等四大党的议 员十八人，组成宪法讨论会，由共和党的汪荣宝和国民党的易宗夔担任干事， 定期交换意见，磋商国家根本大法的原则和内容。当时，袁世凯的法律顾问 有贺长雄和古德诺对制宪问题横加干涉，都极力鼓吹“采用总统制的新宪 法”，扩张大总统的权力。袁世凯也屡次抱怨《临时约法》对他限制过多， 并下令成立了一个由北洋官僚、政客组成的宪法研究会，任命杨度、马良为 正副会长，作为政府编纂宪法的机关，以此与宪法讨论会对抗。同年 7 月， 国会组成宪法起草委员会以后，宪法讨论会便自行解散，但政府的宪法研究 会依然进行活动，并粗暴地干涉国会起草宪法的工作。
8 月 19 日，当国会宪法起草委员会开会时，袁世凯派官员将宪法研究会
制定的“宪法大纲草案”提交宪法起草委员会。大纲共二十四条，主旨在于 扩大总统权力，如“大总统有任命国务员及驻外公使之权，无得议会同意之 必要”，“大总统得参议院同意，有众议院解散权”，等等。此项草案引起 宪法起草委员的激烈反对，认为政府无权干预宪法起草工作，并将袁派来的 官员驱逐出会场。于是，袁世凯和宪法起草委员会之间的冲突开始趋于表面 化。10 月中旬，宪法起草委员会制定的宪法草案脱稿，共十章一百十三条。 与《临时约法》比较，草案虽然明显地扩大了总统的权限，对袁世凯让步很 多，但是仍含有责任内阁的精神，没有满足袁氏强烈的独裁欲望；尤其对他 事先要求的两条，即任命国务员不必经国会通过和总统有权解散众议院，均 未采纳。
　　10 月 16 日，即国会选举总统后的第十天，袁世凯故意无视《天坛宪法 草案》的存在，向国会提出“增修约法案”。他说：“本大总统证以二十阅 月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实可凭。窃谓正式政府之所以 别于临时政府者，非第有一正式之大总统，遂可为中华民国国际上之美观而
　　
已也；必其政治刷新，确有以餍足吾民之望，而后可以收拾乱极思治之人心。 顾政治能刷新与否，必自增修约法始。盖约法上行政首长之职任不完，则事 实上总揽政务之统一无望。故本大总统之愚以为临时约法第四章关于大总统 职权各规定适用于临时大总统已觉得有种种困难，若再适用于正式总统，则 其困难将益甚。苟此种种之困难，其痛苦仅及于本大总统之一人一身，又何 难以补苴弥缝之术相与周旋。无如我国民喁喁望治之殷，且各挟其生命财产 之重，以求保障于藐躬。本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四 万万同胞之生命财产之重同受束缚于约法。本大总统无状，尸位以至今日， 万万不敢再博维持约法之虚名，致我国民哀哀无告者，且身受施行约法之实 祸。”他要求国会“从速议决见复”。①他还提出应行修正的具体条款为：大 总统有权制定官制官规、任命文武官吏、宣战媾和及缔结条约等，均无须经 国会同意；在国会闭幕期间，大总统有权制定与法律有同等效力之教令及临 时财政处分权等。
　　时隔一天，即 10 月 18 日，袁世凯又向国会提出咨文，指责国会 10 月 4 日公布的《大总统选举法》侵犯了他的法令公布权。他说：“本月 4 日宪法 会议议决大总统选举法案，来咨虽仅止声明议决宣布，并公决送登政府公报 等语，显与《临时约法》及《国会组织法》规定不符。然以目前大局情形而 论，内忧外患纷至沓来，友邦承认问题又率以正式总统之选举能否举行为断。 是以接准来咨，未便过以《临时约法》及《国会组织法》相绳，因即查照来 咨，命国务院饬局照登。惟此项咨达饬登之办法，既与约法上之国家立法程 序大相违反，若长此缄默不言，不惟使民国议会蒙破坏约法之嫌，亦恐令全 国国民启弁髦约法之渐，此则本大总统于宪法会议之来咨，认为于现行法律 及立法先例俱有不宜，不敢不掬诚以相告者也。”接着他提出：“无论此次 议定之大总统选举法案或将来议定之宪法案，断无不经大总统公布，而遽可 以施行之理。”②这就是说：如不经他批准，不仅他所依以当选总统的《大总 统选举法》无效，即将完成的宪法他也拒绝承认。
这时国会正在讨论宪法草案，认为没有必要再修改约法，并且因宪法草
案尚未通过，公布权问题也无必要马上答复。同时，国民党和进步党的一些 议员看到袁世凯咄咄逼人的咨文，深感局势严重，制宪工作前途未卜。为了 表示制宪的决心，他们便联合起来于 10 月 18 日组成民宪党。该党以“保障 共和、拥护宪政”为宣旨，公开声明：“对于国家负忠诚之义务，有摇撼吾 民主国体者，必竭力以维持之，保护之。”①其领导人是原国民党人张耀曾、 谷钟秀、汤漪、锺才宏、杨永泰，和原进步党人丁世峄、蓝公武、刘崇佑、 李国珍、汪彭年等。因此，国会里一时形成国民党和民宪党联合，与进步党 和公民党抗衡的局面。而且前者稍占优势，基本上控制了国会的制宪工作。 进步党人梁启超、汤化龙等虽然卖力地瓦解国民党在国会的势力，极力用“开 明专制”的谬论蛊惑人心，支持袁世凯扩张权力的主张，但是他们始终未能 左右国会制宪工作，所以袁世凯不得不亲自出马横加干涉。国民党和民宪党 携手与袁世凯斗争的唯一结果，是加快了袁氏摧毁国民党和国会的步伐。
鉴于国会无意对制宪方针作出重大改变，袁世凯便进一步挑衅。10 月 24



① 《政府公报》，1913 年 10 月 23 日。
② 《政府公报》，1913 年 10 月 21 日。
① 《顺天时报》，1913 年 10 月 18 日。

日，当宪法起草委员会开会时，他派遣施愚、顾鳌、黎渊、方枢、饶孟任、 程树德、孔昭焱、余棨昌等八人为政府委员，突然出席。他们说是“奉总统 令，来会陈述意见”，并宣布袁氏咨文，要求此后开会都要事先通知国务院， “以便该委员等随时出席陈述”。宪法起草委员会屡经摧残，有的被杀害， 有的被迫逃离北京。当时，每次开会出席议员不过四十余人，但国民党和民 宪党籍议员仍占多数。他们仍企图控制立法权，建立法制的国家，以维持民 国以来的政治局面。所以他们当即拒绝八“钦差”出席，并指出按会章规定， “除两院议员外，其他机关人员不但不能出席，即旁听亦不可”。
　　袁世凯闻讯，恼羞成怒，指责“国会专制”，并决心用暴力手段对付国 民党和国会。25 日，他公开通电各省都督、民政长，要他们对《天坛宪法草 案》逐条研究，“于电到五日内迅速条陈电复，以凭采择”，并煽动说：“制 定宪法，关系民国存亡”，“乃国民党人破坏居多，始则托名政党，为虎作 伥，危害国家，颠覆政府，事实俱在，无可讳言。此次宪法起草委员会，该 党议员居其多数。闻其所拟宪法草案，妨害国家者甚多??综其流弊，将使 行政一部仅为国会所属品，直是消灭行政独立之权。近来各省议员掣肘行政， 已成习惯，倘再令照国会专制办法，将尽天下之文武官吏皆附属于百十议员 之下，是无政府也！”又说：“此次草案既有人主持于前，自必有人构成于 后，设非借此以遂其破坏倾覆之谋，何至国事民情，梦梦若是！证诸人民心 理既不谓然，即各国法律家亦多訾驳。本大总统忝受托付之重，坚持保国救 民之宗旨，确见及此等违背共和政体之宪法，影响于国家治乱兴亡者极大， 何敢缄默而不言。??各该文武长官，同为国民一分子，且各负保卫治安之 责，对于国家根本大法，利害与共，亦未便知而不言。”①
此电发出后，各省都督、民政长等都心领神会，纷纷复电响应。10 月 28
日，直隶冯国璋和刘若曾通电说：国民党人的“破坏行为，未得志于南方， 今又肆毒宪法”；“得志于南方，糜烂一时，肆毒宪法，永远受害”。因此 要求对宪法草案“关于行政各条，务宜殚心研究，详加修改”。②次日，浙江 朱瑞和屈映光通电要求修改宪法，扩充政府权力。他们说：“吾国现状非有 强有力之政府，必不足以振兴内治，抵御外侮。欲有强有力之政府，则断不 可使行政权横受国会束缚。”③河南张镇芳通电列举了宪法草案的所谓“谬点” 后，说宪法起草委员会“欲蹈专制君主之喜怒用事”，“竟敢订此暴民专制 之宪法”，要求将国会中“凡在国民党籍者概行开除，或即另行改造，布告 各省，严行取缔，停止国民党人被选举权”。④湖南汤芗铭通电说：“以行政 一部为国会附属品，必致国亡种灭。”他要求袁世凯毅然独断，解散国会， “切实搜捕乱党，以断根株，庶几海宇澄清，治安可保，否则祸变相寻，将 有不忍言者”。①10 月 31 日，张勋通电指责宪法草案“谬点甚多，摘不胜摘”， 只有立即宣布作废，并解散国会。最后他表示“勋虽不才，诛锄叛逆，以身 捍国，虽冒万死所不辞焉”。②此外，广东龙济光、江西李纯、广西陆荣廷、



① 《政府公报》，1913 年 10 月 25 日。
② 《顺天时报》，1913 年 11 月 6 日。
③ 《顺天时报》，1913 年 11 月 9 日。
④ 《顺天时报》，1913 年 11 月 8 日。
① 《顺天时报》，1913 年 11 月 9 日。
② 《顺天时报》，1913 年 11 月 6 日。

云南唐继尧、贵州刘显世及湖北黎元洪等都通电附和，几天之内即有数十通， 都以修改或取消宪法草案作引言，肆意诋毁国民党和国会宪法起草委员会， 而且大都主张立即解散国民党，取消国民党籍议员资格。有的则干脆主张解 散国会和宪法起草委员会，而由袁世凯“察纳众言”，另定“中华民国万世 不易之宪法”。
　　在一阵舆论攻势之后，袁世凯便借口查获李烈钧与国民党议员徐秀钧等 往来密电，于 11 月 4 日悍然下令解散国民党，取消国民党议员资格。他说： “此次内战，该国民党本部与该国民党议员潜相构扇”，“乱国残民，于斯 为极”，并饬令北京地区警备司令和京师警察厅立即追缴国民党籍议员证书、 证章。当天，有军警数百人包围国民党本部，次日又包围国会，不仅将当时 国民党籍议员证书、证章全部没收，而且将已经宣布脱离国民党而改入他党 或“曾通电反对赣乱者”，也一律追缴。两天之内共追缴议员证书四百三十 多件，超过国会议员总数之半。国会从此不足法定开会人数，只得停会。
　　为了掩饰解散国民党的不法行动，袁世凯于当天还发布了一个冗长的告 示，肆意歪曲二次革命的过程和意义，把民国以来坚持反对袁氏独裁，努力 维持民主共和制度的国民党人，诬蔑为“称兵构祸之暴徒”，而他则是“为 救国救民起见，不得已而依照国家法律用兵定乱”。他说：“本大总统何能 宽容少数乱徒，置四万万人利害于不顾，不得已始有解散该党之令。”①
国会危机，引起非国民党籍议员的普遍忧虑和恐慌。11 月 6 日，进步党
集会讨论时局，汤化龙报告国民党被解散的经过。他说：“民国成立，宪法 尚未制定，此事之发生，对政党而言固为不幸，而影响于两院、关系国家前 途至大。”他劝告进步党议员说：仍要积极进行，以维持大局，“万不可以 感情用事，飘然引去，置国事于不顾”。②经过讨论，许多人都希望设法维持 国会，要求袁世凯保留业已脱离国民党籍的议员，使国会能有开会的必要人 数。次日，两院议员开联合会，赞同进步党的主张。王家襄和汤化龙两议长 普见袁世凯，代表国会议员提出要求。袁世凯表示此事关系颇大，政府需要 调查之后，才能决定。此后，袁氏提交国务院解决，国务院答以调查困难， 无法办理。于是，国会便只有取消一途了。
11 月 10 日，宪法起草委员会因不足法定人数，乃自行解散，《天坛宪
法草案》也随之流产。12 日袁世凯又发布命令，除广东、江西、湖南等省议 会因附和“乱党”已经解散外，其他各省议会，凡国民党籍议员一律取消资 格。黎元洪不仅通电赞成“对国民党省议员一律追缴证书证章”，而且要求 “对各县国民党籍议员，亦应一体办理”。③从此，全国各级议会皆陷于停顿 状态。
11 月上旬，国会残余的议员迭次集会，相顾沮丧，均以不足法定人数， 不能议事。王家襄和汤化龙便于 14 日联名宣布停发议事日程。对于袁世凯 摧残国会的行径，社会舆论普遍不满。11 月 17 日和 12 月 3 日，众议院议员 一百九十四人和参议员六十一人联名分别向袁政府提出质问。众议院议员气 愤地指出：“民国不能一日无国会，国会议员不能由政府取消，此世界共和 国通义，立宪政治之大经也。”“至于追缴证书证章，直以命令取消议员，



① 《政府公报》，1913 年 11 月 5 日。
② 《时报》，1913 年 11 月 12 日。
③ 《顺天时报》，1913 年 11 月 16 日。

细按约法，大总统无此特权。不识政府毅然出此，根据何种法律？”又说： “查议员中有早脱该党党籍改入他党，或素称稳健曾通电反对赣乱者，亦一 同取消。政府确为惩治内乱嫌疑耶，则应检查证据，分别提交法院审判，不 得以概括办法，良莠不分，致令国会人数不足，使不蒙解散之名，而受解散 之实也。”最后质问究竟政府方针如何？“对于民国是否有国会之必要，对 于国会是否以法律为正当之解决？”①早在这年夏天，梁启超已多次上书袁世 凯，建议他实行所谓“开明专制”，依靠进步党人的支持，控制和利用国会， 巩固北洋派的统治地位。在梁氏看来，国会和政党虽然只是形式，但决非无 足轻重。他曾劝袁说：“古之成大业者，挟天子以令诸侯，今欲戡乱图治， 惟当挟国会以号召天下，名正言顺，然后所向莫与敌也。”②而今国会危如朝 露，梁启超和张謇便先后晋见袁世凯，询问善后办法。袁说，这是他为挽救 国家危亡，减轻国民痛苦，不得已而采取的一种权宜之计，并无意根本取消 国会。事后，他又发表了一份“维持国会意见书”，说要简化议员选举手续， 尽快补选议员。
　　袁世凯一面对进步党人敷衍搪塞，一面以政府不能无咨询机关为理由， 于 11 月 26 日下令组织政治会议。
　　政治会议由中央和各省官吏所派代表组成，其中每省派二人，蒙藏两地 区各派八人，总统派八人，国务总理派二人，每部派一人，共计八十人。所 派代表大部分是清末官僚，如袁世凯所指派的代表为李经羲、梁敦彦、樊增 祥、宝熙、赵惟熙、马良、杨度等人，后又增派杨士琦和饶汉祥两人。由于 李经羲在清末曾任云贵总督，地位最高，袁世凯就指定他为议长，派张国淦 为副议长，顾鳌为秘书长。
12 月 15 日，政治会议开幕，到会委员仅六十九人。上午 9 时，委员们
赴总统府觐见，在居仁堂静坐等候到 11 时，袁世凯才出来。各委员起立向袁 氏行三鞠躬礼，然后象小学生一样毕恭毕敬地聆听训话。袁致训辞说：“共 和政治为宪政之极轨，本大总统固欣然慕之。然初何敢谓招牌一改，国力即 随之充足。即以目今之内政而论，紊乱何堪设想。”在这种情况下，“而犹 欲侈谈共和者，真不啻痴人说梦也”。他把“内政紊乱”的原因，归咎于： 一是国民“误认平等二字”，二是国民“误认自由二字”，三是国民“误认 共和二字”。总之，在他看来，内政紊乱的原因全在国民受乱党的煽惑，而 他则是不惜以“一身支撑危局，时而身命财产陷于危险之地，则不妨牺牲一 己之身命财产，以保护全国人民之生命财产；时而名誉陷于危险之地，亦不 惜从而牺牲之，以付身后之公论，以期巩固政府，整饬内政而伸张国力”。 最后，他要求各委员以“救国救民”为己任，“务以国情社习为准，勿徒高 谈学理”，“切实负起责任，凡利之当兴，害之当除，群策群力，一致进行， 生命财产及一身之名誉概可牺性，则转危为安，即唯诸君是望”。①下午，政 治会议在北海团城承光殿开幕，李经羲致辞说：“本日大总统训辞，兢兢以 共同救国为言，而救国之道，则以扶植强有力政府为归。”要求全体委员“无 负大总统召集本会之盛意”。②



① 《中华民国史料》中册，第 8 页。
② 《梁启超年谱长编》，第 675 页。
① 《袁大总统书牍汇编》卷首，1926 年版，第 29—31 页。
② 同①，第 35 页。

　　政治会议是袁世凯的御用工具。它所讲的“救国救民”的真谛，就是解 散国会和修改约法。就在政治会议召开的前后，各省文武官吏为迎合袁世凯 的意旨，纷纷通电陈述所谓“救国大计”，如龙济光建议以政治会议代替国 会；黎元洪等主张将残留在北京的国会议员尽行遣散。袁世凯即据此向政治 会议提出一大堆咨询案：十九省都督、民政长要求解散国会案，增修约法案， 组织造法机关案，停止省议会案，等等。政治会议无条件地顺从袁的意旨， 一一作出了决议。
　　袁世凯“据政治会议的决议”，于 1914 年 1 月 10 日公然下令停止全体 国会议员职务，每人发旅费四百元，饬令回籍。同时他还煞有介事地成立了 一个“筹办国会事务局”，派顾鳌为局长，接收参议院和众议院，为将来组 织新国会作准备。民国第一届国会就这样被正式取消了。当上年 4 月国会开 幕时，袁世凯曾派梁士诒为代表致词，高呼“民国国会万岁！”国会还不满 一岁，便被他扼杀了。2 月 3 日，他以各地方自治机关良莠不齐，流品滥杂， 藐法乱纪，甚至以“乱党”盘据把持为理由，下令“着各省民政长通令各属 将各地方现设立各级自治会，立予停办”。①28 日，又进一步以“统一国家 不应有此庞大地方议会”为理由，下令将“各省议会一律解散，所有一切事 宜，由各省行政长官力负完全责任”。②十年前，袁世凯是清末筹办“地方自 治”的带头人和“召开国会”的支持者，而今在他的眼里，一切“民选机关” 都变为罪恶的渊薮。他的这种反复无常的言行，正是一切独裁者、阴谋家的 惯伎。
袁世凯所采取的上述一系列反人民反民主的政治措施，与北洋政府的本
质是完全一致的。这个政府是在帝国主义列强支持下的、极少数封建军阀官 僚专政的政府。他们的权益与人民的利益是完全冲突的，只有剥夺人民的参 政权，不让人民监督，才能维持其反动统治。

二 熊内阁垮台和进步党人失望


　　与以往两届内阁一样，熊内阁的生命也非常短促。从 1913 年 9 月 11 日 组成，到次年 2 月 12 日熊希龄被迫辞职，仅仅存在了五个月。在这五个月中， 熊氏的“政绩”主要是恭顺地副署了袁世凯一切倒行逆施的命令，清除了国 民党在国内的残余力量，将第一届国会送终。进步党人的“政绩”，正是他 们的耻辱，不仅当时受到舆论的抨击，后来也多遭非议。
熊氏在其内阁大政方针宣言中所夸下的海口，如划清内阁和总统府的权
限、废除省制、整顿财政、实行法治、改良教育等等，全都成为空头支票， 没有一桩兑现。
以划清府院权限来说，民国成立以来各省都督、民政长来电，习惯上分 府院两方，其秘密者单致府方，因为他们都明白中央实权在总统府。总统府 直接复电，末尾署“奉谕特达，公府秘书厅”字样，而不经国务院。国务院 仅办照例公文而已。熊希龄曾建议袁世凯改变这种局面，使责任内阁名实相 符，并曾令各省关于军事公文直达国务院。但各省文武官吏置若罔闻，重要 电文仍直接呈总统府，根本不把内阁放在眼里。熊氏知难而退，只好默认既



① 《政府公报》，1914 年 2 月 4 日。
② 《政府公报》，1914 年 3 月 2 日。

成事实。 关于废除省制问题。熊内阁原想对中国的地方制度大加改革，实行道县
两级制，废除行省制。袁世凯认为他们的想法是书生之见，表示此事牵扯太 多，须要召集各省军民长官代表会议讨论。1914 年初，袁世凯命令每省派代 表二名来京，召开行政会议。但各省代表尚未到齐，袁就取缔了国民党，使 国会名存实亡。行政会议变为政治会议，讨论的内容完全改变。后来，政治 会议讨论废省问题，熊希龄出席说明计划，大遭反对，并受到种种揶揄。
　　司法改革也是纸上谈兵。法院独立审判，及审判和检察分立的制度，是 从清末司法改良开始的，民国初年仍沿袭。到 1913 年底，各省成立高等审判 厅共十九所，地方厅共一百一十三所，初级厅一百九十七所，法官多由法政 学堂出身的人担任。当时司法方面的弊端仍很严重，主要是司法不能独立。 除设有初级厅的一百九十七县之外，全国近两千县都由县官兼理审判。在设 审判厅的地方，行政官吏干涉司法也视为当然。判决案件不得本地行政官吏 认可，不能定谳。军警机关蔑视法律，擅自捕人，司法机关不敢过问。其次 是“司法风纪败坏”。法官有不懂法律，“引用条文悖戾原意者”，“有积 案多年不予判决者，有任意转移管辖，使当事人疲于奔命者，有设法阻抑上 诉，致含冤莫伸者”。检察官“有畏避豪强，坐视罪犯，匿不举发者，有徇 庇故纵者，有架诬敲诈者”。法庭书记官“有于出状时勒索规费者，有滥改 供词者”，甚或有与“律师朋比阴行苞苴，使当事人饮恨无可陈述者”。① 针对上述种种弊政，梁启超曾主持拟定各种条例，试图加以改良，但由 于袁世凯抱消极态度，“致生出无限之阻力”，“各省几至全然办不动”。 加以有些审判厅因“用人未尽当，又系初办，弊病自不能免，遂贻旧派人口 实，攻击甚烈”。他们说法院的弊政“较旧日州县衙署且有过之”。②因此不 仅袁世凯“欲尽废新立法院，恢复旧制”，就是司法总长梁氏本人也以为“改 革太骤，锐进之余，乃生反动”，转而“从维持现状上努力”了。③至于熊内
阁大政方针宣言所提出的“养成法治国家”云云，自然更如痴人说梦了。
　　熊希龄上任后，对于整顿税收和财政，计划最为详细，但结果却一筹莫 展，以致财政紊乱，国库空虚，政府开支几乎全靠借外债。“各省既不接济 中央，反求中央接济，请款之文，告急之电，沓来纷至，积案如山。”作为 财政总长的熊氏补疮剜肉，竭蹶腾挪，终日穷于应付。及至 1913 年底，陆、 海军部及各省都督纷纷电请拨发军饷，熊束手无策，只得请求交通部挪借和 交通银行垫款。但这两个单位都在梁士诒的把持下，他们公然拒绝垫付，使 内阁财政陷于“万难之境”。①袁世凯从梁士诒处取得五百万元，转交熊希龄， 熊“自不胜其难堪矣”②，乃决心辞职。
袁世凯挑选熊希龄组阁，并非看重他有什么经纶大才，让他分享统治权， 以施展抱负，而是企图利用他为自己攫取更大的权力。当熊副署了解散国会 的命令以后，袁便立即把内阁看作妨碍自己实行封建独裁政治的障碍，不时 抱怨“内阁办事太迟缓”，还说：“现制总统、总长、都督为三级制，共有



① 梁启超：《令京外各级审判厅》，《饮冰室合集·文集》之三十一，第 18 页。
② 《梁启超年谱长编》，第 683、687 页。
③ 同②，第 685、687 页。
① 《远生遗著》卷 4，第 12 页。
② 《远生遗著》卷 4，第 12 页。

三总，殊多滞隔。”进步党人汪荣宝出任驻比利时公使，辞行时劝袁说：“请 勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。今日办事难满人意， 若行此制，殊多不利。”袁辩驳道：“不然。往年本行内阁制，而只闻有讨 袁，不闻有讨陆、讨段。”袁的决定是无可挽回的。废国务院事既定，1914
年 1 月 24 日，安徽都督倪嗣冲首先发难，通电倡议修改约法，改行总统制。 接着各省都督民政长群起呼应。四川胡景伊、陈廷杰通电说：“项城袁公， 绝世之才，中外具瞻，天人合应，允宜屏息退听，纵其展舒。若实行内阁制， 俾元首退处无权，何异困蛟龙于沟壑，击麟凤以钳铁。”江苏冯国璋说得更 具体：中国“应于世界上总统总理之外，别创一格，总统有权则取美，解散 国会则取法，使大总统以无限权能展其抱负。”
　　由于各省都督攻击内阁制的调门越来越高，熊内阁的命运岌岌可危，加 以财政困难，无法解决，熊希龄见事不可为，悲观失望，遂于 2 月 3 日在国 务会议上提出辞职，9 日，他正式上辞呈给袁世凯表示：“到任以来，眴经 数月，黾勉从事，不敢惮劳”，“特是筹维鲜效，擘理多疏”；“上无以副 钧座殊常之遇，下无以慰国民望治之情。内疚神明，外惭清议”。“再四思 维，惟有仰恳准予辞职，另简贤能。”①当天，袁世凯批准他“免兼财政总长， 专任国务总理”，由周自齐调署财政总长。熊氏急求摆脱，于 12 日再上辞呈， 坚请“另简贤员，担任国务”。②袁世凯当予照准，并派孙宝琦代理国务总理。 熊希龄辞职后，梁启超、汪大燮也连上辞呈。象对待熊氏一样，袁世凯 仍假惺惺地慰留，没有照准。粱启超愤愤地说：“大政方针本出自予一人之 手，前之不忍去者，实待政策之实行，今已绝望，理应辞职。”③2 月 18 日， 梁氏再次上书坚辞，袁于 20 日照准梁启超和汪大燮辞职，以章宗祥接任司法 总长，以严修接任教育总长，严未到任前，由蔡儒楷暂行署理。同时，袁一 再派梁士诒、杨士琦等北洋官僚拜访进步党要人，说明尽管将要实行总统制， 仍然渴望与他们一起为国效力。进步党要人每以能利用北洋官僚沾沾自喜， 而今反为北洋官僚所利用，自然满腹牢骚，怨愤不已，但对袁世凯仍有幻想， 认为只要袁氏实行“开明专制”，不愁没有回旋余地。所以熊、梁、汪诸人
都分别担任了新职，参政院成立后，又都出任参政。
　　熊希龄于 3 月 4 日出任全国煤油督办，负责筹划探测和开发煤油矿事宜。 熊氏拟定了不少勘查开采条例，并延聘外国技师二十余人，勘查全国油矿。 他又与美孚石油公司签订合同，合资开采延长和建昌两地石油。为了取得袁 世凯北洋派的支持，他呈请任命袁的亲信袁乃宽（拱卫军军需处处长）为坐 办。但此种机构一无资金，二缺人才，所以办理经年，毫无成效。
　　在辞掉司法总长的前一天，即 2 月 19 日，梁启超已接受币制局总裁的新 职位。当时全国币制极端混乱，梁氏拟定了整顿币制计划书，企图在可能的 范围内有所改进。但币制局职权范围有限，经费不足，财政部又掣肘，经营 数月，梁氏一无展布，加上欧战爆发，原拟币制借款变成画饼，所以自 7 月 以后，梁就不断呈请辞职，到 12 月 27 日始蒙照准。接着，币制局也被裁撤。
汪大燮担任参政院副院长。
经杨士琦劝说，张謇仍留任农商总长。1914 年初，他与美国公司签订了



① 《政府公报》，1914 年 2 月 10 日。
② 《政府公报》，1914 年 2 月 14 日。
③ 《爱国报》，1914 年 2 月 19 日。

导淮借款，计划疏导淮河，因欧战爆发，未能兑现。导淮云云，都成纸上谈 兵。后来成立全国水利局，他兼任总裁。正在他想对水利建设有一番作为时， 帝制运动发生。他知事不可为，便请假回原籍去了。

三 《临时约法》被撕毁和袁记约法的产生


　　1913 年 12 月 22 日，袁世凯向政治会议提出“约法增修咨询案”。该会 认为《临时约法》必须修改，由大总统提出修改也是“合法”的，但政治会 议委员均由政府派遣，作为政府的咨询机关，并没有增修根本法律的权力。 因此，他们建议袁世凯另设造法机构，以表示遵重约法。
　　次年 1 月 11 日，袁世凯乃就“造法机构究竟应如何组织，应用何种名称， 其职权范围及议员选举方法等”，再次咨询政治会议，并令其“尅日议决具 复”。政治会议于 24 日呈复，建议设“约法会议”，其职权“以议增修约法 案及其附属于约法之重要法案”，其议员“酌用选举方法，然当以学识经验 为准”。根据这些建议，袁世凯于 26 日公布《约法会议组织条例》，并下令 组织约法会议。
　　按《约法会议组织条例》规定，议员共六十人，其中京师四名，每省二 名，蒙藏青海共八名，全国商会联合会四名。议员选举是在袁政府严密控制 之下进行的。选举会在各地方官吏的监督下组织，有下列资格之一者，才可 以参加选举会：一、曾任或现任高等官吏而通达治术者；二、曾由举人以上 出身而夙著闻望者；三、在高等专门以上学校三年毕业而研精科学者；四、 有万元以上之财产而热心公益者。因此，各地有选举权的人寥寥无几。如京 师只有七十一人参加选举会。被选举人均由政府提名，实际上议员都是由袁 世凯指定或经他同意的，选举只是形式。3 月 14 日，袁世凯公布“当选议员” 共五十七人，其中北洋派官僚占绝大多数。所以当时就有记者说：“约法会 议是法制局的放大。”
18 日，约法会议在象坊桥前参议院会场举行开幕典礼，实到议员仅四十
四人。议长和副议长形式上是推举的，实际上都由袁世凯圈定。袁世凯特挑 选孙毓筠为议长，用以表示修改约法并非是北洋派的私意，“革命党”也是 赞成的。法制局局长施愚是北洋集团里所谓“法律派”干将，被指定为副议 长。袁世凯的秘书王式通为秘书长。不久，王调任政治会议秘书长，由另一 个“法律派”干将顾鳌接任。孙宝琦代表袁世凯出席会议并致词，大谈《临 时约法》“束缚政府”的滥调，要求约法会议从根本上解决，最后高喊：“中 华民国万岁！”“中华民国国民万岁！”20 日，袁世凯向约法会议提出“修 改约法大纲七条”：
　　一、《临时约法》昧于主权不可分割的原则，至流于多头政治之弊，亟 应修改，以求主权统一。
　　二、《临时约法》规定大总统制定官制官规，须交议会议决，任命国务 员、外交官及缔结条约，须得议会同意，使政府用人行政无活动之余地，亟 应修改。此外，大总统紧急命令及紧急财政处分均须增加之。
　　三、《临时约法》以国务员特为一章外，更设国务院单行法，是不啻以 国务员为政府，应予删除。
　　四、《临时约法》参议院权限失之过泛。立法机关其权限应以狭小之规 定，方为合宜。
　　
五、应增设谘询机关。 六、会计应增专章。
　　七、《临时约法》规定民国宪法由国会制定，其实国会应产生于宪法， 不应先有国会。民国宪法自应另有造法机关制定。①
　　依据袁世凯提出的大纲，约法会议推定由施愚、顾鳌、黎渊、程树德、 邓熔、王世澂和夏寿田七名议员为起草员，很快就炮制出所谓《中华民国约 法》，共十章六十八条。5 月 1 日，袁世凯正式公布，同时废除《临时约法》。 两年前，袁世凯信誓旦旦地保证谨守《临时约法》，骗得了临时大总统职位， 而今他却毫不留情地将《临时约法》撕毁，并公然说：他的地位和权力与《临 时约法》毫不相干，而是清帝禅让给他的，现在是他恩赐给人民一部约法。 的确，所谓《中华民国约法》是袁世凯的，而不是人民的，全国人民从来没 有承认过它。
　　袁记约法采取极端集权主义，完全否定了民国以来的民主主义精神，通 篇贯串着封建专制“大一统”、“定于一”的皇权思想。袁党还吹嘘说，只 有如此，才合乎中国之“国情”，才能表示中国“国家制度之特性”，否则 中国就不成其中国而要发生混乱，以至灭亡。①从以下几点足以看出其反动意 义。
一、袁记约法第一章虽然仍规定：“中华民国由中华人民组织之”，“中
华民国之主权本于国民全体”，但在具体的条文中并没有贯彻主权在民的精 神。关于人民享有的各项自由权，都加上“于法律范围内”的限制条件，而 法律则是由袁世凯一手制定公布，人民根本无权过问。这就等于说人民权利 的有无，均由袁氏自由决定。因为民国的招牌尚在，不能不在第二章写有人 民享有言论、结社、出版等项自由，以及请愿、选举、被选举等项权利，但 在实际生活中这些自由和权利被剥夺得一干二净。
二、袁记约法修改了《临时约法》的内阁制原则。内阁制的特点在于大
总统不负实际责任，而由内阁行使职权，内阁则须对国会负责。袁记约法规 定：“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之。”这种特殊的“总统制”， 并不是一般欧美资产阶级民主国家实行的总统制。
一般总统制，大总统权力虽然较重，但与立法、司法两机关三极鼎立，
互相制约。而袁记总统制，既“隆大总统之权”，又取消了对总统权力的有 效控制，将大总统置于一切政府机关之上。其第三章有关大总统权力的规定， 几乎都是绝对的。《临时约法》规定由“参议院、临时大总统、国务员、法 院行使统治权”，袁记约法则改为“大总统为国之元首，总揽统治权”；“大 总统对国民之全体负责”，不对任何民意机关负责；而大总统作为元首，又 有代表国民全体的权力。这就是说，他实际上仅对自己负责。他可以盗用“国 民之全体”的名义，做他想要做的一切，谁要反对他，谁就是国民的公敌。 事实上，袁世凯正是按着这种“道理”实行暴政的。
袁记约法第三章第十七条规定：大总统召集立法院，宣告开会、停会、 闭会；只要经参政院同意，就有解散立法院之权。但是，参政既都是由大总 统任命的，这项限制实际上等于具文。其唯一的限制是立法院“须自解散之 日起六个月以内选举新议员，并召集之”。此外，《临时约法》中“凡可以